伊犁哈薩克自治州，各州、市、縣（市）人民政府，各行政公署，自治區(qū)人民政府各部門、各直屬機構：

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神和國務院辦公廳《轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）要求，在公共服務領域加快推行政府和社會資本合作模式，經自治區(qū)人民政府同意，現提出如下意見。

一、重大意義

政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（一）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業(yè)、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題。

（二）有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經濟活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體思路

（一）指導思想。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和自治區(qū)黨委八屆六次全委（擴大）會議精神，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，滿足公眾對提高公共產品和公共服務供給水平的訴求，為企業(yè)提供新的發(fā)展空間。

（二）適用范圍。能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域。

（三）發(fā)展目標。2015年，要基本做到健全組織機構、完善制度體系、明確操作流程、制定扶持政策、分清部門責任，建立政府和社會資本合作項目庫，積極推出一批示范試點項目。從2016年起，廣泛推廣政府和社會資本合作模式，逐步覆蓋到公共服務領域所有適用項目。

三、基本原則

（一）依法合規(guī)原則。將政府和社會資本合作模式納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

（二）重諾履約原則。牢固樹立契約理念，保證政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

（三）公開透明原則。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（四）公眾受益原則。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

（五）積極穩(wěn)妥原則。鼓勵各級政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當地實際和行業(yè)特點的做法，總結提煉經驗，形成適合我區(qū)區(qū)情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

四、前提條件

（一）必須遵循利益共享，所有政府和社會資本合作項目要保證政府、社會投資者和公眾利益共享，不得任何一方獨享。

（二）必須遵循風險共擔，風險與利益對等，政府和社會投資者共同承擔風險，不得任何一方獨自承擔。

（三）必須遵循公共利益最大化，政府和社會資本合作項目均為公共服務領域項目，必須充分體現和照顧公共利益。

（四）必須遵循社會效益和經濟效益兼顧，優(yōu)先保障公共服務供給，同時創(chuàng)造條件吸引社會投資。

（五）必須遵循收益約束，既要保障投資者有合理收益，調動其積極性；又要有約束，避免出現暴利。

五、操作方法

（一）政府和社會資本合作項目完全可以通過項目完工后的收費來補償投資和運營成本的，應通過收費解決。

（二）現有收費價格還不能完全解決投資和運營成本，但還有調價空間的，可以通過逐步調整價格來收回投資和維護運營。

（三）不能通過收費或調價方式收回投資和運營成本的，可以通過政府購買服務的方式，由政府出資補償投資和維護運營。

（四）政府和社會資本合作項目是低收費或不收費的項目，政府可以通過配置土地資源、礦產資源和政府掌握的其他資源，補償投資和維護運營。

（五）對收益比較好的政府和社會資本合作項目，可以采取外包的辦法，確定合理的收益。

六、風險防范

（一）防范虛假合作項目，名義上是合作，實質是政府借債建設運營項目。

（二）防范社會投資人利用公共服務的壟斷和特許經營權擴大收費范圍和提高收費標準取得額外利益。

（三）防范同一區(qū)域內同類型合作項目收費標準、補貼標準等不統(tǒng)一，導致合作項目運作不規(guī)范、不平等。

（四）防范合作項目操作不透明。政府和社會資本合作項目一般采取“一事一議”的辦法來確定，要公開透明，主動接受社會監(jiān)督，防止利益輸送。

（五）防范合作項目運營危機影響公共利益。政府和社會資本合作項目實施過程中，社會投資者一旦出現經營危機影響到公共服務項目正常運轉時，政府部門應及時啟動應急措施維持項目正常運轉，避免影響公眾利益，影響社會穩(wěn)定。

七、效益目標

（一）市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮，實現資源優(yōu)化配置，公共服務質量和運行效率明顯改善。

（二）基礎設施和公共服務領域投資較快增長，經濟社會快速發(fā)展。

（三）政府債務大幅度降低，更多的財政資金用在改善民生和維護社會穩(wěn)定方面。

（四）國資、民資、外資進一步融合，市場活力不斷增強，混合所有制經濟加快發(fā)展。

（五）政府職能明顯轉變，市場環(huán)境明顯改善，社會管理、市場監(jiān)管不斷加強。

八、工作重點

（一）明確盈利模式。要在項目投入產出、現金流、資本回報能力進行充分的論證和研究的基礎上確定合作項目，同時必須要確定盈利模式，保證社會投資者的合理收益。

（二）制定靈活的激勵措施。對盈利能力比較弱的項目，在制定政府和社會資本合作方案時，要提供靈活的政策，確保項目有吸引力。

（三）確定一定的商業(yè)自由空間。允許投資企業(yè)通過投放商業(yè)廣告或者開展各種延展業(yè)務，增加項目收益，增強項目吸引力。

（四）明確發(fā)生自然災害等不可抗力時政府的救助責任。受地震等突發(fā)自然災害影響，合作項目現金流下降無法維持正常運轉時，政府應予以幫助。

九、合作領域

（一）交通領域。

1.高速公路項目。新建項目由政府通過政府采購引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經營期內自主運營、自負盈虧。收費價格實行政府定價。已建成投運項目的政府股權采取一事一議方式，通過政府采購轉讓給投資人。投資人按股比分享項目收益。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質量、運行安全。

2.地方鐵路項目。政府通過政府采購或競爭性磋商引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，自主運營、自負盈虧。貨運價格實行市場調節(jié)價，客運價格實行政府指導價。對起步初期有一定經營困難的項目，可適當配置土地資源以降低投資人風險，土地資源按既定的性質和用途開發(fā)。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質量、運行安全。

3.機場項目。政府通過公開招投標或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司。將機場項目捆綁進入經營性開發(fā)項目，通過土地補償招標等公開競爭方式，確定綜合開發(fā)單位，進行綜合開發(fā)。公司負責項目建設，承擔項目負債，自主運營、自負盈虧。

4.軌道交通項目。政府通過公開招投標或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經營期內負責項目運營、享受收益。獨資項目，全部建設投資通過對價方式，由政府合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源；合資項目，政府按協(xié)議出資并合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對價。對價資源由投資人按既定的性質和用途自主開發(fā)、自負盈虧，作為投資回報。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設和服務質量、運行安全，財政、物價部門負責核定票價，物價部門通過公開聽證適時調整執(zhí)行票價。

（二）市政公共設施領域。

包括城鎮(zhèn)供水、污水處理、垃圾處理等項目。新建項目由政府通過政府采購引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經營期內開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過政府采購，引入投資人實行購買、委托、租賃運營，實行政府定價。污水垃圾處理通過財政購買服務補貼實現“保本微利”。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質量、處理標準、運營安全。

（三）土地整治開發(fā)領域。

政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過政府采購或競爭性磋商引入投資人。投資人按約出資并進行土地整治，驗收后交由國土資源部門按程序“招拍掛”出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地“招拍掛”底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。行業(yè)主管部門負責制定整治標準，監(jiān)管項目建設質量，財政、審計部門負責核定整治成本。

（四）經營性社會事業(yè)設施領域。

包括非義務教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產業(yè)等項目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項目布局規(guī)劃，并明確項目規(guī)模及功能標準。新建項目，以特許經營方式通過政府采購引入投資人組建項目公司，公司按規(guī)劃和功能標準投資建設并開展運營、接受監(jiān)督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務功能的前提下，通過政府采購引入投資人參與或受托管理。實行政府定價或政府指導價。對承擔了公共服務功能的事項，政府給予同等的財政補貼。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質量、運營安全、服務標準和服務質量。

十、審批監(jiān)管

（一）加強投融資方案和合約文本編制管理。政府和社會資本合作投融資方案應包括期限和范圍、招標或要約條件、投資人收益率和價格測算、回報來源和支付方式等重點內容。投融資方案和合約制定過程中，應引入第三方中介機構、法律顧問開展評估、參與討論，為投資決策提供參考。

（二）加強項目審查審批管理。既有領域項目政府和社會資本合作投融資方案按原渠道審查審批，新增領域項目按照“一事一議”方式，由有關部門審核，報同級政府審定。

（三）加強政府采購管理。統(tǒng)一制定采購流程、采購規(guī)則、監(jiān)管辦法，由行政監(jiān)管部門加強監(jiān)督。

（四）加強全程跟蹤監(jiān)管。監(jiān)控成本、監(jiān)管賬戶、暢通信息，監(jiān)督項目建設質量和標準、運營標準和安全，確保公共產品或服務供給的質量、效率和延續(xù)性。

十一、扶持政策

（一）簡化項目審核流程。建立項目實施方案聯評聯審機制，進一步減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。項目合同簽署后，可一并辦理必要的審批手續(xù)。各項目審批單位要主動加強服務對接，對項目實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

（二）多種方式保障項目用地。一是對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府。二是實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。三是不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。四是以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以縣級或縣級以上人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經同級人民政府批準后實施。

（三）完善財稅支持政策。一是自治區(qū)財政和各地財政設立政府和社會資本合作項目融資支持基金，吸引更多的社會資本參與政府和社會資本合作項目。二是研究制定以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。三是落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。

（四）做好金融服務。各級金融機構要創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。一是鼓勵開發(fā)性金融機構發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構拓寬項目融資渠道。二是鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。三是鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票據、資產支持票據等。四是鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。五是對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。六是依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

十二、保障措施

（一）加強組織領導。自治區(qū)成立在公共服務領域推行政府和社會資本合作模式工作領導小組，下設政府和社會資本合作中心，合作中心設在自治區(qū)財政廳，負責規(guī)劃指導、政策制訂、宣傳培訓、項目篩選、信息發(fā)布、績效評價等工作。各級政府要成立工作領導小組和合作中心，做好本地政府和社會資本合作項目各項工作。

（二）明確工作職責。各級政府要承擔推進政府和社會資本合作模式的主體責任，負責提出合作項目實施方案，建立項目庫。各級財政部門要做好政策制定、項目評估、政府補貼核定、績效評價等工作，發(fā)展改革部門要做好合作項目的篩選、儲備、價格調整等工作，國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、民政、人力資源和社會保障、教育、科技、農業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門要做好合作項目的推薦、組織實施、行業(yè)監(jiān)管等工作。

（三）啟動示范項目。各地各部門要認真研究和梳理前期工作較為成熟的投資項目，按政府和社會資本合作模式啟動，爭取年內見效。啟動項目既可以是新建項目，也可以是存量項目。

（四）加強培訓。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構聯合培養(yǎng)人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務人員培訓，建設一支高素質的專業(yè)人才隊伍。鼓勵有條件的地方整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業(yè)水平和能力。

（五）加強督導檢查。各地、各部門要進一步完善工作機制，明確工作職責，細化工作任務，認真研究梳理符合本地區(qū)和本部門實際的政府和社會資本合作項目群，建立項目庫，制定具體項目方案、推進時間表、路線圖，抓緊推進項目實施。自治區(qū)將對各地、各部門推進政府和社會資本合作工作情況進行督導檢查。

2015年9月6日