各設(shè)區(qū)市人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構(gòu)：

為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記來陜考察重要講話精神，全面落實新發(fā)展理念，堅持最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，不斷提升土地資源要素保障能力，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我省實際，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）工作思路。以推動高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，以“畝均論英雄”改革為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，通過規(guī)劃管控、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用等舉措，不斷提升土地節(jié)約集約利用水平，為奮力譜寫陜西新時代追趕超越新篇章提供堅強的土地資源要素保障。

（二）基本原則。

堅持節(jié)約集約。珍惜和合理利用每一寸土地，轉(zhuǎn)變資源利用方式，提高資源利用效率，用更少的新增建設(shè)用地規(guī)模，支撐更高的經(jīng)濟增長。

堅持系統(tǒng)謀劃。聚焦節(jié)約集約用地意識不強、利用方式粗放、畝均效益不高等突出問題，構(gòu)建集約、高效、可持續(xù)利用的目標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、實施體系、評價體系。

堅持改革創(chuàng)新。推進“畝均論英雄”改革，加強制度創(chuàng)新，健全政策體系，完善資源要素差別化配置機制。

堅持激勵約束。正向激勵和反向約束相結(jié)合，充分運用畝均效益評價結(jié)果，促進形成擔(dān)當(dāng)作為、競相發(fā)展的良好局面。

（三）目標(biāo)任務(wù)。到2025年，全省建設(shè)用地畝均GDP由“十三五”末的18.8萬元／畝提高到23.7萬元／畝。根據(jù)省級約束指標(biāo)，各市實施差別化政策，確保單位GDP建設(shè)用地使用面積在原有基礎(chǔ)上逐年穩(wěn)步下降。到“十四五”末，省級以上開發(fā)區(qū)綜合容積率和工業(yè)用地容積率平均水平較“十三五”末提高10%，分別達到1.07和0.88以上；工業(yè)用地畝均固定資產(chǎn)投資、畝均收入、畝均稅收平均水平年均提高5%，分別達到670萬元/畝、840萬元/畝、38萬元/畝以上。

二、嚴(yán)格規(guī)劃計劃管控

（四）發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。將節(jié)約集約理念貫穿于國土空間規(guī)劃編制實施全過程，促進國土空間利用更加集約高效。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動。落實主體功能區(qū)制度，建設(shè)用地資源向城市化地區(qū)特別是城市群、都市圈和中心城市傾斜，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。各市、縣、區(qū)在綜合考慮區(qū)域資源條件和節(jié)約集約用地要求的基礎(chǔ)上，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中科學(xué)合理確定地塊容積率等開發(fā)控制指標(biāo)。

（五）改革計劃指標(biāo)配置方式。對納入國家重大項目及省政府重大項目中單獨選址的能源、交通、水利、軍事設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項目用地，在批準(zhǔn)用地時直接配置計劃指標(biāo)。對其他項目用地，以當(dāng)年處置存量土地規(guī)模作為核定計劃指標(biāo)的重要依據(jù)，計劃指標(biāo)優(yōu)先向土地節(jié)約集約利用水平高的區(qū)域及畝均效益好的項目傾斜。

（六）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。按照布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、效益集顯的原則，重點依托省級以上開發(fā)區(qū)、縣域工業(yè)集中區(qū)等，推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)項目在工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)集中布局。嚴(yán)格控制在園區(qū)外安排新增工業(yè)用地。確需在園區(qū)外安排重大或有特殊工藝要求工業(yè)項目的，須加強科學(xué)論證。

三、提升土地利用效率

（七）嚴(yán)格用地準(zhǔn)入管理。嚴(yán)格執(zhí)行自然資源開發(fā)利用限制和禁止目錄、建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。各地在項目用地保障中不得作出違背有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定或者超出法定權(quán)限的承諾，不得設(shè)定影響市場公平公正競爭的限制性條件，嚴(yán)禁以招商引資為名違法違規(guī)圈占土地。

（八）推進立體綜合開發(fā)。構(gòu)建地上地下全方位立體綜合開發(fā)格局，充分利用城市地下空間優(yōu)先發(fā)展軌道交通、綜合管廊、公共停車場等市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，鼓勵豎向分層、橫向連通的立體綜合開發(fā)。各市（區(qū)）結(jié)合實際制定地下空間開發(fā)利用管理辦法。

（九）推廣節(jié)地技術(shù)模式。鼓勵推行“零地技改”，在符合國土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地通過技術(shù)改造和廠房改造加層等方式提高土地利用率和增加容積率的，不增收土地價款。大力推動標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，各市（區(qū)）制定扶持標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)政策，鼓勵中小微企業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化廠房集中。在符合行業(yè)需求、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等要求的前提下，新建標(biāo)準(zhǔn)化廠房一般不低于3層，容積率不低于1.0。

四、優(yōu)化土地要素配置

（十）創(chuàng)新土地供應(yīng)方式。鼓勵推行工業(yè)用地彈性年期出讓，新增工業(yè)用地出讓年期原則上控制在30年以內(nèi)。探索推行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等供地方式，租賃期限不得超過20年。使用期滿后，綜合評價達標(biāo)的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議出讓方式續(xù)期使用，續(xù)期前后使用年限總和不得超過法定最高年限。

（十一）試點推行“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)。選擇部分縣區(qū)開展工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)試點。在完成“標(biāo)準(zhǔn)地”區(qū)域評估的基礎(chǔ)上，對出讓地塊明確畝均固定資產(chǎn)投資、畝均稅收、容積率、能耗等標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)對標(biāo)競地、按標(biāo)用地。對照“標(biāo)準(zhǔn)”實施全生命周期監(jiān)管，確保企業(yè)拿地即開工、投產(chǎn)即高效。在試點示范的基礎(chǔ)上，由點到面，分期分批，穩(wěn)妥推進。

（十二）鼓勵產(chǎn)業(yè)用地混合利用。建立不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換機制，增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。同一宗土地兼容兩種以上用途的，可依據(jù)建筑面積占比或功能的重要性確定主用途，并依據(jù)主用途確定供應(yīng)方式。鼓勵工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)等用途用地混合布置、空間設(shè)施共享，強化公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施功能混合。工業(yè)項目用地范圍內(nèi)行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積占總用地面積的比例不超過7%，且建筑面積不超過總建筑面積的15%。

五、積極盤活存量土地

（十三）加快處置批而未供和閑置土地。嚴(yán)格落實“增存掛鉤”機制，定期發(fā)布批而未供和閑置土地地塊清單，持續(xù)開展批而未供和閑置土地摸排處置專項行動。綜合運用經(jīng)濟、行政、司法等手段，破解遺留問題，推進存量盤活。加大因規(guī)劃調(diào)整、生態(tài)保護、文物保護、軍事限制、項目變更等原因?qū)е聼o法使用土地批文的撤銷或核減工作力度，做到應(yīng)撤盡撤、能撤盡撤。對因政府、企業(yè)等原因造成的閑置土地，一地一策，分類推進消化處置工作。加大“凈地”出讓力度，避免因征地拆遷等原因造成新的土地閑置。到2022年底，土地供應(yīng)全面進入良性循環(huán)狀態(tài)。

（十四）推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃。除有關(guān)法律法規(guī)，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)出讓合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)當(dāng)由政府收回土地使用權(quán)的土地外，在符合國土空間規(guī)劃的前提下，原國有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對其使用的國有建設(shè)用地進行改造開發(fā)。原劃撥土地改造開發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用。改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù)，符合協(xié)議出讓條件的，可依法采取協(xié)議方式。利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項目的，可享受繼續(xù)按原用途使用5年的過渡期政策。改造開發(fā)需變更原土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法辦理規(guī)劃修改和用地手續(xù)。

（十五）促進土地要素流通。加快土地二級市場建設(shè)，制定建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押實施細(xì)則，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺，提高存量土地資源配置效率，促進土地要素順暢流通。允許標(biāo)準(zhǔn)化廠房在滿足獨立使用的前提下，按幢、層等權(quán)屬界線封閉空間為基本單元分割轉(zhuǎn)讓。工業(yè)項目配套建設(shè)的辦公及生活服務(wù)設(shè)施占用的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨分割轉(zhuǎn)讓。

六、建立健全長效機制

（十六）落實責(zé)任機制。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的工作機制，將土地節(jié)約集約利用目標(biāo)納入本地區(qū)“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，不斷提高土地利用效率。市、縣、區(qū)政府要擔(dān)負(fù)起節(jié)約集約用地的主體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)同志是第一責(zé)任人。省級有關(guān)部門要加強政策引導(dǎo)，完善激勵約束機制，強化指導(dǎo)監(jiān)管，推動節(jié)約集約用地責(zé)任全面落實到位。

（十七）完善評價機制。組織開展以行政區(qū)域為單元的整體評價，以中心城區(qū)為對象、以功能區(qū)為單元的詳細(xì)評價和開發(fā)區(qū)專項評價。對國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目，以及確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項目，組織開展節(jié)地評價。加強評價結(jié)果應(yīng)用，為提升節(jié)約集約用地水平提供決策支撐。

（十八）建立獎懲機制。對獲得國務(wù)院“自然資源節(jié)約集約示范縣（區(qū)）”表彰的，給予1000畝新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)獎勵。依據(jù)省級以上開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用評價結(jié)果，對排名靠前的上報省政府，優(yōu)先考慮其擴區(qū)或升級；對排名后三位的提出警告，限期整改，對整改不力的，和主管部門聯(lián)合上報省政府，核減面積或予以降級、撤銷。

本意見自公布之日起實施，有效期5年。此前文件與本意見不一致的，以本意見為準(zhǔn)。

陜西省人民政府辦公廳

2021年8月24日