作為國家的一項法律，《薩班斯法案》的突出特點是強化了企業(yè)CEO與CFO的監(jiān)管責任，其中最為嚴格且影響最為深遠的條款當屬第404條款：管理層對公司內部控制的評價。該條款主要包含兩方面的要求：第一，內部控制方面的要求；第二，內部控制評價報告，對于中國的海外上市公司，即使企業(yè)內部已經建立有較為完善的內部控制體系，且具備各內部控制環(huán)節(jié)的相互牽制與制衡，然而要達到《薩班斯法案》的要求，且能夠讓企業(yè)的管理者有足夠的把握與信心在企業(yè)內部評估報告上簽字，絕非一朝一夕所能達到，尤其對于機構復雜、規(guī)模龐大的上市公司而言更是如此。距離這一要求，中國企業(yè)還有很長的路要走。

　　《薩班斯-奧克斯利法案》的緣起

　　2001年美國最大的能源公司安然申請破產保護，使國際融資市場蒙受了巨大的經濟損失。次年世通公司的財務欺詐案件，以及此后美國338家上市公司、總計4093億美元的資產申請破產保護，使投資者進一步喪失了對美國資本市場的信心。為此，2002年布什總統(tǒng)發(fā)布了國情咨文，即《薩班斯-奧克斯利法案》（The sarbanes- Oxley Act，簡稱《薩班斯法案》），旨在遵守證券法律以提高公司披露的準確性和可靠性，從而保護投資者及其利益相關者。該法案對美國《1933年證券法》、《1934年證券交易法》進行了修訂，在會計職業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場監(jiān)管等諸方面擬定了多項嚴格的制度規(guī)定。應該說，該法案對于美國的商業(yè)界影響巨大，正如布什所言，“這是自羅斯�？偨y(tǒng)以來美國商業(yè)界影響最為深遠的改革法案”，普遍認為，《薩班斯法案》是20世紀30年代美國經濟大蕭條以來，政府制定的涉及范圍最廣、處罰措施最為嚴厲的公司法律，堪稱開創(chuàng)了證券監(jiān)管的新時代。

　　解讀《薩班斯-奧克斯利法案》

　　該法案由美國眾議院金融服務委員會主席奧克斯利和參議院銀行委員會主席薩班斯聯合提出，因此又被稱作《2002年薩班斯-奧克斯利法案》（即《SOX法案》）。

　　《薩班斯法案》概覽

　　根據中國注冊會計師協(xié)會編譯整理的資料，《薩班斯法案》包含11章的內容，主要分為7個部分：1.成立獨立的公眾公司會計監(jiān)察委員（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB），監(jiān)管執(zhí)行公眾公司審計職業(yè)；2.要求加強注冊會計師的獨立性；3.要求加大公司的財務報告責任；4.要求強化財務披露義務；5.加重了違法行為的處罰措施；6.增加經費撥款，強化SEC的監(jiān)管職能；7.要求美國審計總署加強調查研究。法案的主旨即是提高管理人員對股東的責任，保護廣大投資者的權益，并由此解決人們在日益頻繁的財務欺詐發(fā)生之后對美國資本市場的信任危機。

　　第404條款——最為苛刻的條款

　　作為國家的一項法律，《薩班斯法案》的突出特點是強化了企業(yè)CEO與CFO的監(jiān)管責任，強制性推進了企業(yè)的內部控制機制，對于違反法案的企業(yè)管理層等相關利益主體，規(guī)定了嚴厲的罰則。其中最為嚴格且影響最為深遠的條款當屬第404條款：管理層對公司內部控制的評價。該條款主要包含兩方面的要求：

　　第一，內部控制方面的要求。SEC應當相應的規(guī)定，要求按《1934年證券交易法》第13節(jié)（a）或15節(jié)（d）編制的年度報告中應包括內部控制報告，包含（1）強調公司管理層建立和維護內部控制系統(tǒng)及相應控制程序充分有效的責任；（2）發(fā)行人管理層最近財政年度末對內部控制體系及控制程序有效性的評價；

　　第二，內部控制評價報告。對于“第一”中要求的管理層對內部控制的評價，擔任公司年報審計的會計公司應當對其進行測試和評價，并出具評價報告。

　　按照《薩班斯法案》生效時的約定，數千家大中型美國本土上市公司必須在2004年11月15日后結束的財政年度中遵守第404條款；其他某些中小型公司和非美國本土的海外公司的遵守日期則約定在2005年7月15日。由于此類公司執(zhí)行起來確有難度，因此紐約證券交易所極力游說美國證券交易委員會（SEC），最終SEC同意將原先擬定的生效日期延期一年，至2006年7月15日。對于諸多在美國上市的海外公司而言，這一年的寬限期顯得彌足珍貴。

　　一言難盡——話海外融資

　　截止2005年5月15日，2963家提前申報的公司已經披露了他們的404條款審計意見。其中，12.25％（即363家公司）獲評不合格（實質性缺陷意見）。此外，已經有500多家公司披露了本企業(yè)的內部控制缺陷。有資料表明，40％在美國上市的海外公司在原定期限前難以達到404條款的要求，而中國公司的情況就顯得更為緊迫。

　　目前，中國內地和香港一共有70余家公司在美國上市，其中包括我國四大基礎電信運營商：中國電信、中國網通、中國聯通和中國移動。

　　不容忽視——海外上市公司融資成本的大幅攀升

　　據安永會計師事務所發(fā)布的一份調查報告顯示，對照“404條款”的要求，中國在美上市企業(yè)的整體準備狀況較差、進展緩慢。而IBM大中華區(qū)負責市場工作的一位人士則認為，中國企業(yè)遵守《薩班斯法案》的難點在于內控指引框架，即依照法案所推薦和要求對照的美國COSO（反虛假財務報告委員會的贊助組織委員會）報告的理論體系，建立企業(yè)自身的內控系統(tǒng)。因此，某種程度上，去海外上市的中國公司面臨的最大挑戰(zhàn)來自于《薩班斯法案》的第404.條款，該條款最直接的影響是企業(yè)融資成本的巨大攀升。對于《薩班斯法案》404號條款引發(fā)的實際成本，有國際財務執(zhí)行官（FEI）對321家企業(yè)的調查結果顯示，每家需要遵守《薩班斯法案》的美國大型企業(yè)第一年實施該條款的總成本將超過460萬美元。其中包括35000小時的內部人員投入、130萬美元的外部顧問和軟件費用以及150萬美元的額外審計費用（增幅高達35％）。通用電氣公司也曾表示，404號條款致使公司在執(zhí)行內部控制規(guī)定上的花費已經高達3000萬美元。對于所有在美國上市的本土公司而言，遵循該條款的成本都是相當高昂的，非美國本土的海外上市公司尤為如此。

　　對于諸多中國企業(yè)而言，其內部控制系統(tǒng)并沒有達到法案要求的水平，因此企業(yè)內部控制體系的構建與完善就成為海外融資企業(yè)必須支付的成本。根據法案的要求，每一個上市公司不僅需要構建制度所要求的內部控制體系，并且需要有明確的證據能夠表明企業(yè)內部有效地遵循了內部控制的規(guī)定，對于需要內部控制的每一關鍵環(huán)節(jié)需制定相應的過程文件并進行測試，以達到有據可查。此外，還需要指出企業(yè)內部控制的不足之處等。中國的海外上市公司，即使企業(yè)內部已經建立有較為完善的內部控制體系，且具備各內部控制環(huán)節(jié)的相互牽制與制衡，然而要達到《薩班斯法案》的要求，且能夠讓企業(yè)的管理者有足夠的把握與信心在企業(yè)內部評估報告上簽字，絕非一朝一夕所能達到，尤其對于機構復雜、規(guī)模龐大的上市公司而言更是如此。距離這一要求，中國企業(yè)還有很長的路要走。

　　需要指出的是，內部控制體系的構建僅僅是必須具備的基本條件，此后年報中管理層對內部控制的評價報告，以及后續(xù)的會計公司對企業(yè)更為復雜的內部控制體系的測試與評價，都是法案本身帶來的顯性成本。然而，除此之外還存在制度所引發(fā)的隱性風險成本。根據《薩班斯法案》第906條款，對于欺詐罪的個人最高罰款可達500萬美元，且最高的監(jiān)禁年限為20年。因此，企業(yè)的高管人員對于企業(yè)內部的經營與監(jiān)管責任需要承擔高昂的隱性成本。據2005年的事實證明，自《薩班斯法案》生效以來，已經有超過500家美國公司的財務問題被揭露。

　　迫在眉睫——企業(yè)內部控制系統(tǒng)的緊急籌建

　　需要指出的是，法案中404號條款提及的公司管理者需要提交的內部控制報告，根據COSO（美國反舞弊委員會縮寫，現也有“內控指引框架”之意），有極嚴格的內容規(guī)定。其中內控體系建設囊括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等各個層次，涵蓋企業(yè)整體的生產經營活動，已經遠遠超出我國內部控制規(guī)范所指的資產保值增值、會計資料翔實可靠等較為狹窄的會計領域，成為企業(yè)運作管理的重要手段。因此，對于我國海外上市的諸多企業(yè)而言，企業(yè)內部的控制體系在短期內由財務領域跨越至統(tǒng)觀全局的戰(zhàn)略領域，面臨的困難可想而知。因此，企業(yè)去美國資本市場需要面臨的首要問題便是構建或改善企業(yè)內部控制體系。

　　目前，國內許多在美國上市的企業(yè)已著手對公司治理結構的相關環(huán)節(jié)進行整合完善，以提升內部監(jiān)控水平，提高企業(yè)內部的控制能力，構建完整有效的內部控制體系已是迫在眉睫。

　　四大電信運營商就對《薩班斯法案》寄予了高度重視。有資料顯示，中國電信總經理王曉初在2005年集團工作會議上曾強調，要進一步健全企業(yè)誠信體系，完善誠信制度，對照《薩班斯法案》，強化依法治企，加強財務管理、審計監(jiān)督和內部控制體系的建設。據悉，中國移動應對《薩班斯法案》的試點工作也已經在四省市展開。中國網通和中國聯通同樣在緊鑼密鼓的籌備之中，致力于完善內控制度，以達到《薩班斯法案》的苛刻要求。此外，中石油公司在2005年就已開始按照404條款的規(guī)定，參考COSO的總體框架要求，立足于公司戰(zhàn)略的高度，著手籌建內部控制系統(tǒng)工程，其涵蓋了公司的各個層次，同時還專門成立了內控體系建設項目組。國內的能源企業(yè)、國有商業(yè)銀行等，也正在加緊建設內部控制IT體系。

　　大權在握——PCAOB之尋租隱患

　　根據《薩班斯法案》的規(guī)定，成立公眾公司會計監(jiān)察委員會（以下簡稱PCAOB），負責監(jiān)管執(zhí)行公眾公司審計的會計師事務所及注冊會計師。法案規(guī)定：PCAOB擁有注冊、檢查、調查和處罰權限，保持獨立運作，自主制定預算和進行人員管理；授權美國證券交易委員會（SEC）對PCAOB實施監(jiān)督；要求執(zhí)行或參與公眾公司審計的會計師事務所必須向PCAOB注冊登記；PCAOB有權制定或采納有關會計師職業(yè)團體建議的審計與相關鑒證準則、質量控制準則以及職業(yè)道德準則等；PCAOB對公眾公司審計客戶超過100戶以上的會計師事務所，要進行年度質量檢查，其他事務所每3年檢查一次。PCAOB和SEC可隨時對會計師事務所進行特別檢查；PCAOB有權調查、處罰和制裁違反該法案、相關證券法規(guī)以及專業(yè)準則的會計師事務所和個人；審計美國公司（包括審計美國公司的國外子公司）的外國會計師事務所也必須向PCAOB登記。從中不難看出，PCAOB的權限涵蓋范圍非常廣泛，且權力高度集中。

　　不可否認，眾多財務欺詐丑聞中，會計師事務所都扮演了并不光彩的角色，嚴重違反了審計的獨立性要求，以及基本的職業(yè)道德。因此，專門成立PCAOB來行使監(jiān)督會計師事務所及注冊會計師的職能亦無可厚非。此次美國從立法的高度賦予PCAOB擁有調查、處罰和制裁違反該法案、相關證券法規(guī)以及專業(yè)準則的會計師事務所和個人等權利。毋庸置疑，相對于會計職業(yè)團體，PCAOB的地位更為獨立，且其職責受到來自立法的支撐，使得其執(zhí)行的力度及效果得以保障。但是，賦予PCAOB如此權力的同時，也應該看到其中所存在的潛在隱患。正如參議員Gramm所擔憂的，PCAOB掌握了一部分會計從業(yè)人員的謀生權利，如果這種權利被濫用，則法案的實施結果很可能會與其初衷相背離。

　　根據利益集團假說，PCAOB作為一個獨立運作的實體，也有其自身的利益取向，不可能達到完全的中立。

　　在缺乏有效的權力制衡的情況下，權力高度集中的PCAOB，很可能基于利益的驅使，引發(fā)尋租問題。法案的實施結果很大程度上取決于PCAOB對法案的執(zhí)行，如果PCAOB不能有效地履行其職責，使得尋租得以實現，那么法案的實施效果將值得商榷。因此，在賦予PCAOB法定權力的同時，還需要有能夠監(jiān)控制衡的組織機構。在《薩班斯法案》中，明確規(guī)定授權SEC對PCAOB實施監(jiān)督，因此SEC職責的履行程度直接關乎PCAOB的運作質量及法案的實施效果，至關重要。

　　背離初衷——會計職業(yè)界的逆向選擇

　　有經驗表明，法律責任在一定程度上能夠幫助提高會計職業(yè)質量（Kothari，Lys and Watts，1988）。但是，過高的法律風險，也可能取得適得其反的效果，使得會計的整體職業(yè)水準受到影響。

　　由于《薩班斯法案》的嚴厲罰則，也使得會計師事務所處于高度的風險之下，并將擴展至整個會計職業(yè)界。這樣，由于會計師職業(yè)界面臨的潛在風險將可能引發(fā)巨大的成本。根據信息不對稱理論，市場中不存在完全的信息使注冊會計師能夠識別上市公司的財務報告等所披露信息的真實質量，如果被審計公司整體的經營狀況及財務信息較為真實可靠，則注冊會計師可能面臨的訴訟風險較低。反之，對于財務信息質量不高，且存在財務欺詐可能性的公司而言，注冊會計師便置于較高的風險之中。因此，當不存在明顯的信號或充分的信息對此加以區(qū)分時，會計師事務所會假定市場中所有企業(yè)財務信息的可靠程度均值得質疑，財務信息質量不高，即發(fā)生所謂的“逆向選擇”�；�于該假設之下，會計師事務所會提高審計費用，將可能遭受的損失計入成本，由被審計對象承擔。就此而言，上市公司無形中又承擔了不菲的審計成本。

　　不僅如此，由于會計師事務所的的收費水準普遍上升，因此，較之從前，在同等審計范圍及審計水平的情況下，會計師事務所提供的服務水平將會降低，其整體職業(yè)水準將可能偏離法案設立的初衷。

　　是非功過——評說《薩班斯-奧克斯利法案》

　　距《薩班斯法案》的頒布至今已經將近4年，美國本土的上市公司亦于2004年經歷了《薩班斯法案》的洗禮。不可否認，由于《薩班斯法案》苛刻的條款以及沉重的罰則使得許多欲在美國上市的海外公司望而卻步，因此放棄美國的資本市場，轉而在香港或倫敦上市。一定程度上，美國資本市場的發(fā)展受到了阻礙。有資料表明，1999年美國股市中的退市公司僅有30家，2004年已經升至135家，盡管這其中不排除由于其他原因導致公司轉換上市地點，但是《薩班斯法案》的影響仍不容忽視。同時，已經在美國上市的公司則因為違反了法案的相關規(guī)定承受了巨大的風險與成本，因此《薩班斯法案》自發(fā)布以來，其是非功過就頗受質疑。

　　然而，不容忽視的是，《薩班斯法案》的規(guī)定盡管苛刻，卻代表了內部控制體系的一種發(fā)展趨勢。隨著資本市場的日漸成熟完善，以及運作規(guī)范性的不斷提升，不管香港還是倫敦的資本市場都會向此發(fā)展方向邁進，不同之處可能僅僅是實施時間的早晚，以及制度嚴格程度的差異。正如澳洲會計師公會北京委員會會長、普華永道合伙人廖仲敏所言，《薩班斯法案》反映的是一個方向，無論在英國、歐盟，包括香港、新加坡，都是朝著這個方向走的。也曾有“中國是否會建立自己的《薩班斯法案》”的猜測與討論，也說明我國資本市場對該法案給予的高度關注，同時也傳遞出一種可能的預測，中國資本市場的監(jiān)管力度亦會逐步加強。

　　此外，投資者對于《薩班斯法案》所持的態(tài)度十分積極。如果不能有效地遏制財務欺詐案，投資者所受到的損失將遠遠超出管理層所可能面臨的風險，同時也存在引發(fā)資本市場崩盤的潛在風險。法案的設立就是基于保護廣大投資者權益的理念，因此法案的實施對于維持投資者對于資本市場的信心，促進誠信社會的構建，以及提升會計信息質量無疑將有所裨益。