專家指出，目前國際大趨勢不是社保費(fèi)改稅而是稅改費(fèi)，征收形式是費(fèi)還是稅與資金安全無必然聯(lián)系。（圖為社保基金配圖） 中新社發(fā) 吳芒子 攝
專訪中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文。
目前國際大趨勢不是社保費(fèi)改稅而是稅改費(fèi)，征收形式是費(fèi)還是稅與資金安全無必然聯(lián)系。
不久前，社會(huì)保障費(fèi)改稅問題引起輿論界討論，就此本報(bào)記者采訪了中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文。
費(fèi)改稅不是國際大趨勢
問：近來，費(fèi)改稅的呼聲很高，有人認(rèn)為社會(huì)保障費(fèi)改稅是一個(gè)國際潮流，我國應(yīng)與國際接軌，這個(gè)說法幾乎形成了“一面倒”。你是怎樣看待這個(gè)問題的？
鄭秉文：是的，社會(huì)保障費(fèi)改稅與國際接軌這個(gè)說法由來已久，幾乎所有的從稅派都以此作為重要依據(jù)。就目前來看，這完全是一種誤解和誤導(dǎo)，與事實(shí)完全相反。目前世界大趨勢不是社會(huì)保障費(fèi)改稅，正相反，而是稅改費(fèi)。
自19世紀(jì)80年代現(xiàn)代社會(huì)保障制度在德國誕生以來，全世界社會(huì)保障制度的融資形式大致上經(jīng)歷了一個(gè)“費(fèi)→稅→費(fèi)”之字形的曲折改革道路。
在第二次世界大戰(zhàn)之前，幾乎所有建立社保制度的國家采取的都是費(fèi)，他們效法的是德國的俾斯麥克模式，社保具有強(qiáng)烈的行業(yè)和職業(yè)性質(zhì)，無預(yù)算、非財(cái)政性、現(xiàn)收現(xiàn)付。這就是世界社保制度的第一個(gè)階段，即實(shí)行繳費(fèi)制的階段。
第二個(gè)階段是費(fèi)改稅的階段，即從1946年至20世紀(jì)80年代初。二戰(zhàn)以后，隨著英國1946年宣布建成福利國家以來，英國普享型的貝弗里奇模式風(fēng)靡全球，其中費(fèi)改稅是一個(gè)重要特點(diǎn)。北歐等許多國家都進(jìn)行了徹底的改革，把社保費(fèi)改成了社保稅。雖然美國繳稅制的社保制度建立于1935年，但與英國的費(fèi)改稅一起，共同對世界產(chǎn)生影響的是50年代的事情。在20世紀(jì)60年代亞非拉民族國家獨(dú)立浪潮中，又有一批國家成為世界“社保制度大家庭”的新成員，其中有的國家采取了繳費(fèi)制，有的采取了繳稅制。這個(gè)時(shí)期是資本主義的黃金時(shí)期，是現(xiàn)收現(xiàn)付制的鼎盛時(shí)期，是西方福利制度歷史上真正的費(fèi)改稅時(shí)期。
第三階段是20世紀(jì)80年代初開始的，從那時(shí)到現(xiàn)在，世界范圍內(nèi)掀起了一個(gè)社會(huì)保障稅改費(fèi)的國際潮流。主要原因有四個(gè)：一是1973年第一次石油危機(jī)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家發(fā)生了自戰(zhàn)后以來最嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主要發(fā)達(dá)國家社保財(cái)政幾乎都出現(xiàn)了問題，對現(xiàn)收現(xiàn)付制提出了挑戰(zhàn)；二是大西洋兩岸發(fā)達(dá)國家新自由主義的改革浪潮，私有化浪潮席卷了整個(gè)資本主義世界，改革的對象之一就是削減福利支出；三是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的全球化浪潮，使傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制已不適應(yīng)勞動(dòng)力的跨國流動(dòng)；四是以智利為代表的社保私有化改革開歷史之先河，創(chuàng)造出了一個(gè)嶄新的個(gè)人賬戶積累制，并逐漸成為各國決策者和研究者的一個(gè)新興社保樣板。于是就出現(xiàn)第三階段即稅改費(fèi)時(shí)期，這個(gè)時(shí)期至今也未結(jié)束，無論是老牌資本主義國家，還是轉(zhuǎn)型國家，稅改費(fèi)的浪潮風(fēng)起云涌，洶涌澎湃，方興未艾。這些國家既包括意大利、德國等發(fā)達(dá)國家，又包括俄羅斯等轉(zhuǎn)型國家，還包括拉丁美洲等十幾個(gè)發(fā)展中國家。此外，美國、西班牙、葡萄牙、日本和韓國等一些國家的學(xué)者和政府也正在探討稅改費(fèi)的可行性。
費(fèi)改稅不適合基本國情
問：既然國外的費(fèi)改稅潮流主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代之前，那么費(fèi)改稅是否適合現(xiàn)在我國的基本國情呢？
鄭秉文：費(fèi)改稅確實(shí)曾經(jīng)是一個(gè)國際潮流，但那是20世紀(jì)80年代以前的事情了，早已是“沉舟側(cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春”。重要的是，費(fèi)改稅不適合我們的基本國情。從理論上講，稅的三個(gè)基本特征里有兩個(gè)是與費(fèi)共通的，就是他們都具有“強(qiáng)制性”和“固定性”。但是，稅與費(fèi)之間有一個(gè)最大的不同之處，那就是，稅的一個(gè)重要特征是它具有“無償性”，而費(fèi)則不然。納稅人從國家提供的公共物品和公共服務(wù)中獲得的收益，與其繳稅的數(shù)量之間沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，不是對稱的，國家可將稅入進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，可統(tǒng)籌安排使用；而費(fèi)則有明顯的補(bǔ)償性，受益人是相對固定的，受益群體有很強(qiáng)的針對性，是一種直接受益的關(guān)系，其繳費(fèi)數(shù)量與受益程度之間基本存在著一對一的對稱的關(guān)系，在繳費(fèi)者與國家之間存在著一種“有償交換”的關(guān)系，具有一定的返還性質(zhì)。
世界范圍的棄稅改費(fèi)趨勢，其目的正是為了加強(qiáng)個(gè)人繳款與未來受益之間的聯(lián)系。對我國目前社會(huì)保障制度來說，就更應(yīng)該加強(qiáng)這種聯(lián)系，弱化“大鍋飯”的稅性，強(qiáng)化“私有性”的費(fèi)性，這就是建立個(gè)人賬戶的目的。這既對個(gè)人來說能得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，又對國家來說可以減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，對社保制度來說還可以鼓勵(lì)大家盡量參保，擴(kuò)大覆蓋面。
加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系是中國社保改革制度的一個(gè)根本原則。是繳費(fèi)制還是繳稅制這既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)激勵(lì)問題；既是一個(gè)導(dǎo)向問題，也是一個(gè)制度設(shè)計(jì)問題，我們絕不可輕視。一字之差，我們將有可能改變社保制度的根本屬性。既然就連世界“福利之窗”瑞典都把稅改成費(fèi)了，這就足以說明，我國社保制度堅(jiān)持繳費(fèi)制，既是社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的客觀需要，又是保證參保人能夠得到實(shí)惠的一個(gè)制度保障。老百姓的實(shí)惠要最大限度地具有透明性，要一目了然，要明確其私有性，要加強(qiáng)繳款與受益之間的聯(lián)系，而不是割斷這種內(nèi)在聯(lián)系。實(shí)際上，建立個(gè)人賬戶就等于建立了個(gè)人產(chǎn)權(quán)，這就是費(fèi)的意義，費(fèi)改稅以后就不可能進(jìn)入個(gè)人賬戶了。所以，個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)能夠看得見，摸得著，實(shí)實(shí)在在，多繳多得，這就是費(fèi)所具有的激勵(lì)作用，是稅和費(fèi)在理論上的最大區(qū)別。
與社保制度架構(gòu)有沖突
問：在實(shí)踐上，費(fèi)改稅對我們當(dāng)前的社保制度來說將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？
鄭秉文：影響是非常大的，主要就是與現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)不匹配，存在很大的沖突。一是費(fèi)改稅與當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度相沖突，因?yàn)榻y(tǒng)籌部分可以改，但個(gè)人賬戶部分是不能改的。單位繳費(fèi)劃入個(gè)人賬戶的比例各地在執(zhí)行中參差不齊，這就人為地使制度復(fù)雜化了，稅費(fèi)之間的比例難以全國統(tǒng)一。二是稅的剛性要大于費(fèi)的剛性，但我們的社保制度建設(shè)卻遠(yuǎn)沒有定性，更沒有定型，一切都在變革探索之中，因?yàn)槲覈鞘澜缟系谝粋�(gè)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的國家，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。三是費(fèi)改稅之后有兩個(gè)很大的困難難以克服：一是如何界定納稅人的范圍和概念，一是如何設(shè)定稅率。要增加一個(gè)稅種或一個(gè)稅目，首先要確定其納稅對象。農(nóng)民連農(nóng)業(yè)稅都免了，年均純收入只有3255元（2005年底數(shù)據(jù)）的農(nóng)民哪有能力成為社保納稅人？如果設(shè)立這個(gè)新的稅種，這豈不是增加了他們的負(fù)擔(dān)？如果將之排除在外，這又有剝奪其基本社會(huì)權(quán)利之嫌！如果城鄉(xiāng)稅費(fèi)分立，這又人為地增加了制度的復(fù)雜性，弱化了可操作性，縱觀世界，還從未發(fā)現(xiàn)哪個(gè)國家實(shí)行城鄉(xiāng)稅費(fèi)分立的社保制度。另外，農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民的稅率根據(jù)什么來確定？這些都是費(fèi)改稅的障礙。四是費(fèi)改稅并不必然提高征收的力度。法國等歐洲許多國家都是費(fèi)，但征繳力度和權(quán)威性并沒有受到任何影響。瑞典和意大利等國家并沒有由于棄稅改費(fèi)就出現(xiàn)了大量的逃費(fèi)現(xiàn)象。征繳力度的大小，征繳率的高低，歸根到底在于制度的設(shè)計(jì)是否合理，是否科學(xué)，是否符合社會(huì)條件，是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，是否存在內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，而不在于什么名稱。
與資金安全無必然聯(lián)系
問：社會(huì)上有一種觀點(diǎn)說，費(fèi)改稅之后就加強(qiáng)了社�；鸬陌踩�，加大了監(jiān)督力度。您怎么看這個(gè)問題？
鄭秉文：從本質(zhì)上，社�；鸬恼魇招问绞琴M(fèi)還是稅，這與資金安全性沒什么必然的聯(lián)系。美國社保制度實(shí)行的是“工薪稅”，歐洲的法國、德國、瑞典等許多國家實(shí)行的都是費(fèi)，但他們社�；鸬陌踩远己芎�，沒有任何差別。甚至我們也不能說，征繳主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)就會(huì)提高其安全性和征繳率；法國的保費(fèi)征繳一直是由一個(gè)機(jī)構(gòu)“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與家庭補(bǔ)助金聯(lián)合征收機(jī)構(gòu)”來負(fù)責(zé)執(zhí)行的，就是我們常說的非政府組織，它是一個(gè)自治機(jī)構(gòu)，連政府機(jī)構(gòu)都不是，采取自收自支的方式，其安全性非常好。
我國社�；甬�(dāng)前出現(xiàn)的問題，有許多因素使然，但最重要的還是制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)的問題，而不在于費(fèi)改稅，也不在于必須有稅務(wù)部門來征繳。
就目前來看，降低社�；鸢踩缘闹饕蛩厥怯蓛蓚�(gè)最大的制度困境的威脅造成的：一是資金投資渠道比較狹窄，僅限于協(xié)議存款和國債，投資收益率比較低，容易導(dǎo)致暗渡陳倉，違規(guī)操作；二是統(tǒng)籌層次太低，主要以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，資金過于分散，中央無權(quán)管理，更無權(quán)調(diào)動(dòng)。
