在千呼萬(wàn)喚后，中國(guó)收入分配改革方案終于與公眾見(jiàn)面。春節(jié)前夕，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》，要求各地區(qū)、各部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
“此次《意見(jiàn)》從多個(gè)方向表達(dá)了改革的意向，但在如何解決收入分配不公等重要問(wèn)題上，講得比較籠統(tǒng)，沒(méi)有看到多少具體改革措施。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
王小魯還表示，公共資金管理和使用的漏洞是腐敗和非法收入的重要來(lái)源，是導(dǎo)致收入分配不公的重要原因。但《意見(jiàn)》對(duì)此基本沒(méi)有涉及。要解決這些問(wèn)題，還需要在改革財(cái)稅體制和政府管理體制方面有重大的改革步驟。
財(cái)稅體制改革是重中之重
《華夏時(shí)報(bào)》：國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》，這是否說(shuō)明對(duì)收入分配的改革已形成了共識(shí)?
王小魯：此次《意見(jiàn)》覆蓋了有關(guān)收入分配的多個(gè)領(lǐng)域，提出了不少積極舉措，有些也是有具體操作性的。但在如何解決收入分配不公等重要問(wèn)題上，講得比較籠統(tǒng)，沒(méi)有看到多少具體改革措施。例如在打擊取締非法收入上，《意見(jiàn)》要求對(duì)“國(guó)企改制、土地出讓、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化監(jiān)督管理，堵住獲取非法收入的漏洞”。解決這些領(lǐng)域的問(wèn)題確實(shí)非常關(guān)鍵，但如何“強(qiáng)化”，如何“堵住”，需要采取有效的措施才能解決問(wèn)題。
其實(shí)嚴(yán)格來(lái)講，我認(rèn)為沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的收入分配制度。所謂“收入分配制度改革”實(shí)際應(yīng)該是方方面面的制度改革。比如說(shuō)，收入分配最突出的問(wèn)題是腐敗和不公平分配。這個(gè)問(wèn)題不是靠調(diào)整工資或所得稅能解決的，因?yàn)樗呛驼麄�(gè)經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)的，而且不僅限于經(jīng)濟(jì)制度，還包括政治制度，包括政府管理體制、社會(huì)管理體制等等。我們的經(jīng)濟(jì)體制改革搞了30年，但是政治體制改革嚴(yán)重滯后。政府管理體制很多方面沒(méi)有改，雖也有一些變化，但是不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，如果這些方面的問(wèn)題沒(méi)有解決，你想要形成一個(gè)合理的收入分配從何而來(lái)?我覺(jué)得是很難做到的。
《華夏時(shí)報(bào)》：是否可以說(shuō)，即使出臺(tái)了收入分配改革方案，也解決不了什么問(wèn)題。
王小魯：可以說(shuō)，出臺(tái)了方案，不等于解決了問(wèn)題。因?yàn)樵谶�沒(méi)有把關(guān)鍵領(lǐng)域的體制改革推上軌道這樣一個(gè)前提條件的時(shí)候，先去談收入分配改革，可能解決不了根本性的問(wèn)題。即便有些問(wèn)題提出來(lái)了，可能因?yàn)闆](méi)有一個(gè)整體、綜合改革的大的布局、大的方向，涉及具體收入分配問(wèn)題的改革，可能會(huì)在部門(mén)之間造成互相意見(jiàn)不一致，互相扯皮，最后很多事情會(huì)不了了之。
《華夏時(shí)報(bào)》：所以近年來(lái)，你一直呼吁要推進(jìn)體制改革。
王小魯：我認(rèn)為當(dāng)前最重要的是要進(jìn)行財(cái)稅體制改革。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在所說(shuō)的分配不公平、腐敗等問(wèn)題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關(guān)。比如說(shuō)，我們一年50萬(wàn)億元的GDP，政府財(cái)政預(yù)算收入接近12萬(wàn)億，如果再加上土地出讓收入、加上其他沒(méi)有包括在常規(guī)預(yù)算里的政府性基金收入、社�；鹗杖耄辽僬糋DP的1/3以上。這么大量的公共資源都用到什么地方去了，用得怎么樣?有多少是正常使用的，有多少是因?yàn)楦瘮×魇У袅�，或者是不正常的使�?這有沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)計(jì)?
如果與國(guó)際通常水平相比，我們國(guó)家僅行政管理費(fèi)支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1萬(wàn)多億元。如果加上其他類(lèi)別政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投資中的大量資金流失，我個(gè)人判斷每年公共資源流失的規(guī)�？赡艹杀队谶@個(gè)數(shù)。這么大的數(shù)額，對(duì)收入分配是什么影響?如果不把這個(gè)問(wèn)題搞清楚，不把這一部分收入分配納入到正常軌道上來(lái)，就不可能解決現(xiàn)在收入分配面臨的問(wèn)題。所以我覺(jué)得，政府財(cái)稅體制改革和政府管理體制的相應(yīng)改革，應(yīng)該是當(dāng)前的重中之重。
提高公共資金管理的透明度
《華夏時(shí)報(bào)》：財(cái)稅體制改革關(guān)系到每個(gè)居民、各自階層、黨政及行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)等等各個(gè)方面的利益，這方面的改革應(yīng)該從哪里抓起?
王小魯：發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于政府財(cái)政的管理非常具體，政府每筆收入和支出，老百姓都能查得到，若有問(wèn)題老百姓都能質(zhì)詢。中國(guó)政府支出中不合理的地方多，關(guān)鍵就是因?yàn)樨?cái)政透明度太低。
因此，當(dāng)前應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的財(cái)政公開(kāi)，即需要各級(jí)政府全口徑的財(cái)政細(xì)賬的公開(kāi)。不光是預(yù)算內(nèi)收入，還包括土地收入，還包括其他的所謂政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通過(guò)制度改革，使得它的全部細(xì)項(xiàng)能夠在網(wǎng)上公開(kāi)出來(lái)?具體到每一個(gè)項(xiàng)目，接受社會(huì)的監(jiān)督，讓老百姓能夠看到你每年的公共支出花在什么地方。
此外每年人大開(kāi)會(huì)之前，各級(jí)政府都要把詳細(xì)到具體項(xiàng)目的全口徑公共預(yù)算和決算提交給人大專門(mén)委員會(huì)審查，人大要進(jìn)行辯論，可以通過(guò)，也可以不通過(guò)，審議過(guò)程也要公開(kāi)，最好現(xiàn)場(chǎng)直播。我覺(jué)得這些方面的改革可能應(yīng)該走在前面，就是怎么提高公共資金管理的透明度。當(dāng)然人大也要改革，才能代表民意，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。
《華夏時(shí)報(bào)》：但現(xiàn)在很多收入并沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算。
王小魯：所以在財(cái)政公開(kāi)之外，還有很多事情要做。比如現(xiàn)在的土地出讓收入仍然是單獨(dú)一塊，沒(méi)有列在財(cái)政預(yù)算里，現(xiàn)在是叫政府性基金預(yù)算，但是管理很粗放，透明度很低，也非�；靵y，流失非常多。而且這樣一種土地出讓金的收法本身就有很多問(wèn)題，現(xiàn)行的土地征用和出讓制度恐怕需要相應(yīng)的改革。土地收益怎么收法?農(nóng)民應(yīng)該在這中間拿多少?政府應(yīng)該拿多少?政府拿到的錢(qián)應(yīng)該怎么分配?這些都需要建立一套完善的制度。
不客氣地說(shuō)，現(xiàn)在的土地征用和出讓制度問(wèn)題太大了。一方面是低價(jià)征地，高價(jià)拍賣(mài)出讓，多數(shù)失地農(nóng)民難以得到合理補(bǔ)償。另一方面，未來(lái)70年的土地使用權(quán)收益，政府一次收取，一次花掉，實(shí)際上是寅吃卯糧，不可持續(xù)。能不能開(kāi)放土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)?政府可以對(duì)巨額的土地收益征收所得稅或者增值稅，用于公共服務(wù)和補(bǔ)償邊遠(yuǎn)落后地區(qū)難以享受城市化帶來(lái)的好處的貧困農(nóng)民。加上房產(chǎn)稅，用于調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)收入、控制房?jī)r(jià)，補(bǔ)充地方政府的常規(guī)財(cái)政收入。
《華夏時(shí)報(bào)》：土地征用和出讓制度的改革，是否會(huì)形成一種倒逼機(jī)制，逼著財(cái)政體制進(jìn)行改革?
王小魯：可以這么說(shuō)吧。因?yàn)楝F(xiàn)在地方政府常規(guī)預(yù)算不足，依賴土地財(cái)政，靠賣(mài)地來(lái)維持支出。如果沒(méi)有了賣(mài)地收入，或者賣(mài)地收入大幅度減少了，地方財(cái)政難以為繼怎么辦?我覺(jué)得，一方面需要建立制度，對(duì)政府各項(xiàng)支出設(shè)定剛性標(biāo)準(zhǔn)，管住“三公消費(fèi)”，管住政府亂花錢(qián)和不計(jì)后果的投資。制度健全了，不必要的政府支出和腐敗就能大大減少。另一方面，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系是不是要重新調(diào)整?財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的問(wèn)題是不是要提到日程上來(lái)?怎么一步一步實(shí)施，把這個(gè)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一變成一套制度界定下來(lái)?可能需要重新規(guī)劃、界定中央和地方之間、各級(jí)地方政府之間、不同地區(qū)之間的財(cái)政分配關(guān)系。
現(xiàn)在中央政府對(duì)地方有大量轉(zhuǎn)移支付，但一半是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，一事一議，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”，“會(huì)哭的孩子有奶吃”。敗壞了風(fēng)氣，造成了腐敗和不公平分配。不如把專項(xiàng)支付的大部分用于充實(shí)地方常規(guī)預(yù)算，滿足其公共服務(wù)職能的需要。但是前提首先是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政公開(kāi)透明，并建立嚴(yán)格的管理制度，使各級(jí)政府不亂花錢(qián)。
應(yīng)該征收壟斷利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅
《華夏時(shí)報(bào)》：《意見(jiàn)》中說(shuō)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在要素配置和價(jià)格形成中的基礎(chǔ)性作用，初次分配要注重效率，創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。但從目前來(lái)看，壟斷行業(yè)和其他行業(yè)間的巨大收入差距還是觸目驚心的。
王小魯：這是大家都關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題，只控制壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)高管的工資是不夠的，因?yàn)檫@涉及到資源性收入和壟斷性收入是怎么分配的。前些時(shí)候資源稅改革，對(duì)石油、天然氣收5%的資源稅，這是一個(gè)進(jìn)步，因?yàn)槭筒块T(mén)的成本利潤(rùn)率比別的競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)要高七八倍，如果這部分資源收益都交給企業(yè)自己去支配，給自己的管理層買(mǎi)房子、搞福利，那是不合理的，因?yàn)槟慊ǖ腻X(qián)不是你經(jīng)營(yíng)所得，而是自然資源所得。這部分資源所得應(yīng)該全社會(huì)共享，應(yīng)該拿到公共財(cái)政，而且用于公共服務(wù)，但5%的資源稅在我看來(lái)力度太小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
澳大利亞前些時(shí)候搞資源稅改革，對(duì)資源部門(mén)的利潤(rùn)征收30%的資源稅，這還是退了一步，原來(lái)的方案是40%。它對(duì)利潤(rùn)的30%稅率和我們的從價(jià)5%稅率是什么關(guān)系?我粗略算了一下，我們的資源稅改革力度不到澳大利亞的一半，折合成利潤(rùn)算的話，不到15%。剩下的絕大部分利潤(rùn)還是該怎么花怎么花，沒(méi)有根本解決資源收益分配問(wèn)題。而且這一改革沒(méi)有包括煤炭和其他資源性行業(yè)。
因此，資源稅改革，其一是要拓寬，不光是石油天然氣，還要包括煤炭和其他礦產(chǎn)資源部門(mén)。其二，力度要加大。其三，要有級(jí)差稅，把不同級(jí)差收益區(qū)分開(kāi)來(lái)。其四，針對(duì)銷(xiāo)售收入或者銷(xiāo)售價(jià)格征稅，不如針對(duì)利潤(rùn)征稅，因?yàn)閺膬r(jià)稅是可以轉(zhuǎn)移的，你收我5%，我把價(jià)格提高5%，結(jié)果都轉(zhuǎn)移給下游了。最后是消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，等于沒(méi)征它的稅。改成針對(duì)利潤(rùn)征稅，是沒(méi)辦法轉(zhuǎn)移的。
《華夏時(shí)報(bào)》：除了資源以外，目前銀行業(yè)也因盈利能力強(qiáng)、利潤(rùn)過(guò)高而備受非議，這是否也是壟斷造成的?
王小魯：我認(rèn)為銀行的利潤(rùn)基本是靠行政手段來(lái)保持的。比如說(shuō)，央行規(guī)定的存貸款基準(zhǔn)利率，中間的利差達(dá)3.2個(gè)百分點(diǎn)，顯著高于國(guó)外的一般水平，60多萬(wàn)億元貸款，一年的利差就接近兩萬(wàn)億，給銀行業(yè)帶來(lái)1萬(wàn)多億的凈利潤(rùn)。這主要是靠政策給你的，而不是靠市場(chǎng)、靠你自己的努力。這就是壟斷收入，導(dǎo)致行業(yè)之間嚴(yán)重苦樂(lè)不均。
這個(gè)壟斷收入怎么辦?我覺(jué)得要改革，無(wú)論是銀行還是其他部門(mén)，和競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)部門(mén)應(yīng)該站在同一個(gè)起跑線上，不要用行政手段給某些部門(mén)特殊優(yōu)惠和特殊保護(hù)。要減少行政壟斷，還可以征收壟斷利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅。這里既涉及稅收問(wèn)題，也涉及加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，比如銀行業(yè)現(xiàn)在還是集中度太高，大銀行占的比重太大，中小金融機(jī)構(gòu)太少，特別是小型民間金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足。門(mén)檻太高，不讓人家進(jìn)，所以發(fā)展不起來(lái)，要發(fā)展就變成地下錢(qián)莊，因?yàn)槟悴唤o人家合法的身份。結(jié)果銀行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，人為造成壟斷，造成收入分配不公平。在這些部門(mén)要降低門(mén)檻，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，這是改善收入分配的一個(gè)重要方面。
《華夏時(shí)報(bào)》：與一些壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)相比，中小企業(yè)目前卻是舉步維艱。
王小魯：對(duì)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)，小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)的從業(yè)人員占了城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的多一半。小微企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況好不好，直接關(guān)系到中低收入居民的就業(yè)和收入，關(guān)系到收入分配狀況。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府應(yīng)該對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)一視同仁，但在實(shí)際中，政府卻常常把國(guó)有企業(yè)當(dāng)做“親兒子”，國(guó)有企業(yè)能夠得到的一些優(yōu)惠政策，民營(yíng)企業(yè)很難拿到。與大企業(yè)相比，小企業(yè)面臨的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境較差，融資難度很大，負(fù)擔(dān)較重，不必要的政府干預(yù)較多。這些都是政策“吃偏飯”造成的。
其實(shí)，如果能夠給小企業(yè)提供更好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，對(duì)收入分配的改善應(yīng)該有巨大的幫助。目前的積極財(cái)政政策，與其繼續(xù)搞大規(guī)模的政府投資，不如給小微企業(yè)大規(guī)模減稅。減稅在宏觀效果上，對(duì)拉動(dòng)需求的短期作用是一樣的，但是對(duì)于調(diào)整結(jié)構(gòu)、保障中長(zhǎng)期發(fā)展，和改善收入分配和消費(fèi)，有更好的作用。
健全社會(huì)保障和福利體系
《華夏時(shí)報(bào)》：前不久，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了自2003年以來(lái)逐年的全國(guó)居民收入基尼系數(shù)。數(shù)據(jù)顯示，這些年中國(guó)居民收入基尼系數(shù)一直在0.47以上，對(duì)此，你怎么看?
王小魯：這個(gè)數(shù)據(jù)肯定存在一定的偏差，因?yàn)檫�存在大量的灰色收入無(wú)法進(jìn)入國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)庫(kù)，中國(guó)的實(shí)際基尼系數(shù)要高于官方數(shù)據(jù)計(jì)算的數(shù)值。盡管如此，目前0.474的基尼系數(shù)也還是反映了相當(dāng)大的收入差距。根據(jù)世界銀行[微博]2011年公布的全世界162個(gè)國(guó)家和地區(qū)的收入或消費(fèi)基尼系數(shù)(不同年份)，基尼系數(shù)超過(guò)0.47的國(guó)家和地區(qū)只有34個(gè)。
收入數(shù)據(jù)不真實(shí)的情況在中國(guó)很?chē)?yán)重，但可能在不同程度上也存在于很多國(guó)家。如果我們假設(shè)世界各國(guó)都和中國(guó)一樣存在低估收入差距的問(wèn)題，而且程度相同，仍然可以判斷中國(guó)目前處于世界上1/5收入差距最大國(guó)家的行列，說(shuō)明我國(guó)的收入分配問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。因?yàn)槎鄶?shù)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，基尼系數(shù)也就是0.3左右，收入差距比我們小得多。只有美國(guó)收入差距很大，但也比我們低。
因此，我們有些人常常會(huì)產(chǎn)生這樣一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為收入差距大，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的，但我們看看其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不是這樣的。我們的收入差距過(guò)大，不是市場(chǎng)帶來(lái)的，而是對(duì)市場(chǎng)的限制帶來(lái)的，是靠權(quán)力限制市場(chǎng)、靠權(quán)力壟斷資源、腐敗等等帶來(lái)的，是改革不到位帶來(lái)的。
《華夏時(shí)報(bào)》：對(duì)這個(gè)局面應(yīng)該怎么辦?
王小魯：鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)壟斷，特別要反對(duì)利用權(quán)力進(jìn)行壟斷，防止權(quán)力和資本結(jié)合，形成官僚資本。同時(shí)，要健全公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，這是發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的路，雖然它們之間有差別，有美國(guó)模式、西歐模式、北歐模式，但基本都是成功的，都能在一定程度上減少收入的不平等，實(shí)現(xiàn)更公平的分配。
因此，我們也要搞全民的社會(huì)保障、為全民提供公共服務(wù)。水平不要太高，不要搞過(guò)高的保障和福利，但是要全民覆蓋。把這套基本的東西建立起來(lái)了，收入分配就能夠改善。
我們的社會(huì)保障體系這幾年確實(shí)改進(jìn)很大，但是仍然有一個(gè)重大的缺陷，就是1.6億到2億的農(nóng)民工在城市里打工，到底有多少人享受到了社會(huì)保障?國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)去年的情況有一個(gè)調(diào)查，外出農(nóng)民工中失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率是8%，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率是16%，絕大部分人還沒(méi)有被社會(huì)保障覆蓋。城市化就意味著大量農(nóng)村居民要源源不斷地轉(zhuǎn)為城市居民。而這些長(zhǎng)期在城市打工的農(nóng)民工無(wú)法在城市安家落戶，社會(huì)保障、住房、子女教育等一系列問(wèn)題解決不了，不但不利于社會(huì)公平和穩(wěn)定，也必然對(duì)城市化的未來(lái)發(fā)展形成阻礙。因此這些問(wèn)題是迫切需要解決的。
《華夏時(shí)報(bào)》：但要彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和公共服務(wù)全覆蓋，錢(qián)從哪里來(lái)呢?
王小魯：不用增稅，不用印票子，如果能夠切實(shí)改革財(cái)稅體制改革和政府管理體制，實(shí)現(xiàn)政府支出合理化，完全可以解決資金來(lái)源問(wèn)題。其實(shí)只要把行政管理費(fèi)降到國(guó)際正常標(biāo)準(zhǔn)，管住三公消費(fèi)和其他非正常支出，就綽綽有余了。再把不必要的投資壓下來(lái)，把針對(duì)資源和壟斷利潤(rùn)的稅收征上來(lái)，還可以解決更多的問(wèn)題。
