一、預算和預算編制審計的必要性（一）財政預算編制中存在不規(guī)范的問題改革開放以來，我國財政預算體制發(fā)生了很大的變化，改革了傳統(tǒng)的單式預算制度，初步實行了由經(jīng)常性預算和建設性預算構成的復式預算，適應建立公共財政的需要，逐步實行零基預算和編制部門預算。通過改革，財政預算編制水平有了較大提高，為加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要起到了積極作用。但是，由于我國財政管理體制改革正在進行當中，尚未完全到位，預算編制工作與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求相比差距較大。一是預算編制不夠細化。按照《預算法》規(guī)定，本級預算由本級政府各部門預算組成，但是很多地方除在少數(shù)部門開始試編部門預算外，其他部門預算由財政部門代編，這些部門的預算編制仍舊采用基數(shù)加增長的方法，資金分配缺乏科學、合理的標準（定額）和依據(jù)。部門經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)發(fā)展和本部門工作的實際需要， 而是取決于原來的基數(shù)，多年運用下來，致使年度預算核定支出指標與實際需要大相徑庭；預算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度比較低，致使預算編制不完整，部門之間經(jīng)費狀況苦樂不均，不利于事業(yè)的發(fā)展。二是有些地方財政預算支出結(jié)構嚴重不合理，主要是財政供給“越位”和“缺位”并存。一方面供給范圍過大，包攬過多，超出了市場經(jīng)濟條件下政府職能的范圍；另一方面應由政府承擔的一些社會公共需要卻無力保障�！额A算法》規(guī)定預算支出的范圍主要包括經(jīng)濟建設支出、事業(yè)發(fā)展支出、國家管理費用支出、社會保障支出、國防支出等，但在現(xiàn)行預算編制中，預算支出安排往往超出范圍，致使有限的財力不能保證重點， 影響財政職能作用的發(fā)揮。如一些列入政府重點建設的項目，預算不能滿足項目建設需要，地方應配套的資金不能落實，影響到建設進度。有的將財政資金投入競爭性領域，沒有集中財力用于國民經(jīng)濟發(fā)展和國家宏觀調(diào)控最急需的方面，如支持會公共基礎設施建設、強化農(nóng)業(yè)基礎地位、加大對科技進步和發(fā)展的支持力度以及確保教育、社會保障、衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的支出等。有的法定支出都安排不足，影響到事業(yè)發(fā)展。三是追加預算方面存在不少問題。一些地方財政預算預留資金較多，以待年中安排追加預算。有的地方追加預算過多過濫，個別部門追加的預算比年初預算還要多，致使財政預算失去嚴肅性和約束力。追加預算的審批不嚴格或流于形式，隨意性較大， 助長了一些部門、單位跑要資金的現(xiàn)象， 易于產(chǎn)生腐敗。以上情況表明，客觀上需要加強對預算編制的監(jiān)督。

　�。ǘ�）目前對財政預算和預算編制的監(jiān)督尚不夠細化根據(jù)《預算法》規(guī)定，政府財政預算由本級人民代表大會審查和批準。近年來，各級人大普遍加大措施，強化對預算和預算編制的監(jiān)督。1999年，全國人大常委會通過了《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，提出要編制部門預算和單位預算，對報送全國人大審查批準的預算草案的內(nèi)容和時間也作了明確規(guī)定，要求科目到類、重要的列到款，農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預算資金的調(diào)整，必須經(jīng)過全國人大常委會審查和批準，是改進和加強預算審查監(jiān)督的重要依據(jù)。適應工作需要，2000年我省人大頒布了《山東省省級預算審查監(jiān)督條例》，進一步強化了預算審查監(jiān)督工作。

　　但是從目前情況看，仍有兩點不足。一是審查和監(jiān)督不夠細化， 如我國現(xiàn)行預算科目包括類、款、項、目、節(jié)五級，有關規(guī)定要求報送本級人大審查批準的預算草案一般只列到類，沒有要求報送款、項、目、節(jié)等內(nèi)容，也就談不上審查。二是各級人大常委會及其專門委員會中，沒有由專業(yè)人員組成的專司審查預算各級科目全部內(nèi)容的工作班子，難以對預算和預算編制工作進行詳細的全面的審查和監(jiān)督。

　�。ㄈ�）預算和預算編制審計應當是財政審計的重要組成部分預算管理從預算編制、審查、執(zhí)行到?jīng)Q算，是一個完整的過程，形成工作循環(huán)，而預算編制則是整個預算管理工作的起點。經(jīng)人大批準的預算是預算執(zhí)行的依據(jù)，因此，預算及預算編制對預算執(zhí)行及決算的結(jié)果起著關鍵性的作用。預算編制搞的好，對預算執(zhí)行有良好的指導和規(guī)范作用，反之，則對預算執(zhí)行和財政管理產(chǎn)生不良影響。按照《審計法》的規(guī)定，我國審計機關從1996年開始實施本級預算執(zhí)行審計，現(xiàn)行審計監(jiān)督范圍和內(nèi)容包括預算執(zhí)行和決算，預算和預算編制未納入審計監(jiān)督范圍。審計工作實踐證明，不對預算和預算編制進行審計，財政審計就很不完整，對預算管理的監(jiān)督就不能完全到位， 就不能為各級人大、政府對預算的監(jiān)督和管理提供全面和科學的依據(jù)。從審計實踐看，由于預算編制與預算執(zhí)行密切相關，經(jīng)人大批復的預算是審計機關進行預算執(zhí)行審計的依據(jù)，所以在本級預算執(zhí)行審計和下級政府決算審計中，不可能不涉及對預算和預算編制情況的研究和分析。例如李金華審計長在向全國人大常委會報告2001年度中央預算 執(zhí)行和其他財政收支審計情況時，就分析了中央預算和預算編制中存在的問題。他指出，財政部門預算編制和執(zhí)行不夠范， 表現(xiàn)在資金分配缺乏科學、合理的標準和依據(jù)；有些預算批復和資金 撥付遲緩，影響了資金的及時安排和使用等。并提出從五個方面加強中央預算管理，建議財政部進一步嚴格部門預算管理，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，盡快研究提出科學合理的預算分配定額和標準，嚴格預算編報程序，加強審核把關；同時結(jié)合當前深化“收支兩條線”改革，加快實行預算內(nèi)外資金統(tǒng)管的財政綜合預算，全面反映部門預算內(nèi)外資金的收支狀況，增強預算透明度，等等。因此，從完善財政審計，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用出發(fā)，有必要對預算和預算編制進行審計。

　　二、審計機關開展預算和預算編制審計的優(yōu)勢（一）經(jīng)過長期的實踐和探索，審計機關已經(jīng)具備了開展預算和預算編制審計的條件和手段。各級審計機關已經(jīng)形成了一支素質(zhì)較高的財政審計隊伍，積累了較為豐富的財政審計經(jīng)驗，掌握了必要的審計方法。按照《憲法》規(guī)定，我國審計機關成立以來就開展了對下級政府決算的審計；《審計法》頒布以來，地方各級審計機關又開展了本級預算執(zhí)行審計。通過多年來的實踐和探索，財政審計人員熟悉了預算管理過程，掌握了審計思路和方法，為開展預算和預算編制審計打下了良好的基礎。

　�。ǘ�）預算執(zhí)行審計和決算審計已開始向預算和預算編制審計 延伸，并取得明顯成效。隨著財政審計工作的深化，預算執(zhí)行和決算審計已開始向預算和預算編制審計延伸，并在加強預算編制改革和管理等方面提出重要的建議和意見。如1996年，審計署針對預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的財政資金分配不規(guī)范、隨意性大等突出問題，向國務院和全國人大提出細化預算編制、實行部門預算的建議。后來，全國人大和國務院根據(jù)審計建議，決定推行財政支出管理體制改革和細化部門支出預算改革。1998年全國人大常委會和國務院正式?jīng)Q定，財政部要實行部門預算改革，出臺了中央部門基本支出管理辦法和專項支出管理辦法 使這項改革進入制度化階段。這是預算執(zhí)行審計取得的顯著成果，對深化財政體制改革起到了重要作用，也對財政等部門和單位產(chǎn)生了很大的觸動。今后我國預算管理的發(fā)展方向，是建立政府公共預算、固有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算為一體的復式預算，完善預算管理體系；實行部門預算，細化預算編制，強化預算，淡化決算。財政預算管理制度的改革，意味著我國財政審計的對象 發(fā)生了重大變化 ， 必須適應財政預算管理發(fā)展的要求 ， 通過各種方式， 逐步開展預算和預算編制審計，擴大財政審計內(nèi)容，進一 步明確和突出重點，改進審計方法，建立健全預算管理審計體系。

　�。ㄈ�）一些地方審計機關開始對部門試編部門預算的情況進行審計和審計調(diào)查。根據(jù)審計署的要求，近幾年來一些審計機關對試編部門預算的部門上報預算和財政部門下達控制預算、批復部門預算、追加預算以及部門年度預算實際執(zhí)行情況進行了檢查分析，肯定取得的成效，揭露存在的問題并剖析原因，提出改進建議，促進了預算編制改革。

　　三、開展預算編制審計尚需解決的問題預算編制審計是財政審計深化和發(fā)展的需要，為了搞好這項審計，應創(chuàng)造以下條件 ：

　�。ㄒ唬┲贫ê屯晟祁A算和預算編制審計的法律和規(guī)定。在現(xiàn)有的審計法規(guī)中，沒有直接和具體涉及預算和預算編制審計的內(nèi)容，也就是說這項審計缺乏充分的法規(guī)依據(jù)。而審計實踐的發(fā)展和需要是審計法規(guī)制定和調(diào)整的基礎。因此，目前一項重要的工作是建立健全預算和預算編制審計法規(guī)。在這方面，應循序漸進，可先制定有關的辦法或暫行規(guī)定，待時機成熟再將有關內(nèi)容充實到審計法律、規(guī)定去。

　�。ǘ�）確定預算和預算編制審計的基礎目標和主要內(nèi)容。預算和預算編制審計的基本目標是合法性、科學性（合理性）和完整性。所謂合法性是指預算編制是否符合國家法律、法規(guī)、政策的規(guī)定和有關原則。科學性（合理性）即是否對預算收入的增長進行了科學的預測，支出的安排是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際和需要，能否在現(xiàn)有財力的基礎上滿足公共需求，資金分配的標準是否合理，預算支出結(jié)構是否優(yōu)化，預算編制方法是否科學。完整性是指預算收入和預算支出的內(nèi)容是否完整。

　　預算和預算編制審計的主要內(nèi)容，一是預算編制是否符合《預算法》等法律法規(guī)和國家的有關政策，是否堅持了量入為出、收支平衡的原則。二是預算收入是否包括納入預算管理的所有一般預算收入及基金預算收入，是否在對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展進行科學預測的基礎上，對預算收入的增長進行科學預測，是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預算收入的范圍等。三是預算支出能否保證公共財政支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)支出是否達到法定比例，社會保障支出、預算費是否符合規(guī)定，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金是否按規(guī)定使用等。四是安排使用上級專項撥款是否符合規(guī)定，是否按預算管理體制劃分本級預算與下級預算有關收入和支出項目，辦理對下級財政返還和轉(zhuǎn)移支付等。五是本級各預算部門、單位的預算編制是否合理， 即收入方面是否按照收入類別逐項核實，尤其應審查是否包括了預算外資金收入（即編制綜合預算），還應根據(jù)歷年收入情況和下年度增減變動因素計算確定，支出方面是否按規(guī)定測定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，是否按照輕重緩急安排各類支出需求等。六是本級財政借貸和償還外債情況。七是其他需要審計的重要內(nèi)容。

　�。ㄈ�）積極探索預算和預算編制審計的路子和方式。

　　1. 加大財政審計的延伸力度。在預算執(zhí)行審計、財政決算審計和其他財政審計中，注意聯(lián)系預算和預算編制的情況對有關審計內(nèi)容進行把握，從全過程審視審計事項。對其中發(fā)現(xiàn)的問題如果涉及預算和預算編制工作，就應向前追溯，從源頭和起始環(huán)節(jié)搞清問題，分析原因，提出解決對策。通過這種方式間接地部分地對預算和預算編制進行審計。

　　2、繼續(xù)對部門編制預算的情況進行審計和審計調(diào)查。近幾年來， 許多審計機關對部門編制預算或試編預算的情況進行了審計和審計調(diào)查，了解有關情況，發(fā)現(xiàn)了一些問題，提出了改進建議。這種審計實質(zhì)上就是預算和預算編制審計的一部分，應認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，繼續(xù)探索，不斷深化。

　　3、建議政府批準，實行預算草案審簽制度。在每年財政部門編制出財政預算草案后，由審計部門對預算草案進行審計，簽署或出具審計意見。然后，將預算草案和預算草案審計意見報政府審定。通過這種方式對預算和預算編制情況進行監(jiān)督。

　　4、按照人大和政府的要求，或根據(jù)需要建議政府授權，開展預算和預算編制審計。例如2002年南通市試行預算編制審計，全面推行部門編制改革。南通市人大常委會要求審計部門參與預算編制監(jiān)督，保證人員、工作雙到位。

　　另外，還可探索采取其他的方式方法，待時機、條件成熟之后， 全面開展預算和預算編制審計