從《審計署2003至2007年發(fā)展規(guī)劃》中可以看出，我國的國家審計正處在加快與國際審計接軌的“轉(zhuǎn)型期”。在目前審計體制下和審計轉(zhuǎn)型過程中，如何加強(qiáng)審計項目計劃管理，是目前應(yīng)亟待解決、必須回答的實際問題。只有科學(xué)制定審計項目計劃，才能充分利用現(xiàn)有審計資源，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心合理確定審計重點和審計覆蓋面，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，促進(jìn)政府和被審單位改善管理，提高經(jīng)濟(jì)效益等等，下面，筆者就結(jié)合目前我國國家審計工作的實際情況，淺談一下新形勢下如何加強(qiáng)審計項目計劃管理工作。

　　一、突出重點，準(zhǔn)確掌握制定審計項目計劃的關(guān)鍵因素

　　美國審計自1921年至今已經(jīng)有80余年的發(fā)展歷程，在發(fā)展過程中，大體經(jīng)歷了憑單檢查、綜合審計、績效審計、項目評估、促進(jìn)政府改善宏觀管理等階段。我國年輕的審計事業(yè)只有20年的發(fā)展歷程。筆者初步認(rèn)為我國的國家審計目前基本處在“綜合審計”向“績效審計”過渡階段，即審計從“裁判員”向“教練員”過渡階段。由于政治體制和國情不同，所以制定審計項目計劃的方式、方法以及不同時期確定審計工作的重點也就不同，就現(xiàn)階段我國審計體制實際情況而言，制定審計項目計劃應(yīng)該準(zhǔn)確掌握以下幾項關(guān)鍵因素：

　　一是審計要為國家宏觀經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。制定審計項目計劃要緊緊圍繞國家經(jīng)濟(jì)工作中心以及當(dāng)?shù)攸h委和政府工作中心，緊緊圍繞上一級審計機(jī)關(guān)的工作重點以及對審計工作的總體部署和有關(guān)要求，緊緊圍繞社會蒙鈧械娜鵲愫湍訓(xùn)鬮侍庵貧ㄉ蠹葡钅考蘋?，謸]姓庋?，才能正确处莱屆审计紘D接敕竦墓叵擔(dān)拍艸浞痔逑稚蠹譜鈧漳康?，才能著c接牘式庸歟迪？“綜合審計”向“績效審計”過渡，即審計從“裁判員”向“教練員”有效過渡。

　　二是要準(zhǔn)確掌握審計對象情況，實現(xiàn)審計對象的動態(tài)管理。一方面通過審計對象調(diào)查，準(zhǔn)確掌握審計對象總體情況，掌握審計對象的資產(chǎn)狀況和計算機(jī)應(yīng)用情況（如：有的銀行應(yīng)用UNIX或LINUX系統(tǒng)，有的醫(yī)院應(yīng)用DOS系統(tǒng)），特別是要準(zhǔn)確掌握同行業(yè)審計對象的資產(chǎn)合計情況以及人員情況的有關(guān)數(shù)據(jù)。只有這樣才能準(zhǔn)確掌握不同行業(yè)審計對象資產(chǎn)占全部審計對象資產(chǎn)的比重情況，才便于確定審計工作重點，在審計過程中分析出審計發(fā)現(xiàn)的財經(jīng)違紀(jì)問題所占該行業(yè)審計對象的比重情況（即：相對數(shù)），才能分析出審計查出問題的嚴(yán)重程度，同時也能夠分析出審計對象應(yīng)該承擔(dān)的人員狀況，為審計對象減員增效提供依據(jù)，便于黨委和政府宏觀決策時參考使用。

　　另一方面在每年審計結(jié)束后，應(yīng)將被審單位的有關(guān)數(shù)據(jù)以及“審計報告”、“審計決定”等“附加信息”錄入“審計對象資料庫”中，使審計對象資料庫逐年更新完善，同時應(yīng)注意統(tǒng)計部門“審計對象普查”工作情況，實現(xiàn)“審計對象數(shù)據(jù)庫”管理與統(tǒng)計部門“審計對象普查數(shù)據(jù)庫”的軟件接口，從而基本保持審計對象數(shù)據(jù)新鮮狀態(tài)，相對實現(xiàn)了審計對象的動態(tài)管理。

　　三是科學(xué)確定審計覆蓋面。由于目前審計力量不足，短期不能對所有的審計對象全部進(jìn)行審計監(jiān)督。特別是目前我國審計正處于轉(zhuǎn)型期，按照審計署“2003-2007五年規(guī)劃”，要實現(xiàn)“兩個并重”，這樣就要求在制定審計項目計劃時，要科學(xué)確定審計覆蓋面，根據(jù)現(xiàn)有的審計力量，本著輕重緩急的原則，有計劃地安排審計不同重點行業(yè)和重點資金，針對財經(jīng)違紀(jì)問題高發(fā)區(qū)域，爭取在一定時期內(nèi)將全部審計對象審計一遍，基本掌握全部審計對象資產(chǎn)資金管理和使用情況，以便發(fā)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中存在的問題，為政府宏觀決策提供依據(jù)。

　　四是準(zhǔn)確掌握審計資源。審計資源可分為人力資源和設(shè)備資源。制定審計項目計劃時，就要求掌握目前審計隊伍中的知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、實際操作能力以及審計隊伍的思想狀況。也就是目前的審計隊伍可分成多少個審計組、哪些人可以擔(dān)任主審、哪些人原則性和事業(yè)心比較強(qiáng)等等。同時也要掌握應(yīng)用計算機(jī)進(jìn)行審計操作技能情況，掌握目前計算機(jī)及輔助審計軟件等配置情況。只有這樣才能確定每年審計項目計劃的數(shù)量和預(yù)期的審計質(zhì)量，才能達(dá)到量力而行、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險的目的。

　　五是加強(qiáng)“審計產(chǎn)品”應(yīng)用和轉(zhuǎn)化。沒有成果的勞動是無效勞動，所以制定審計工作方案和審計實施方案時，就要基本明確將來審計結(jié)束后要形成幾個“審計產(chǎn)品”，解決哪些問題。在制定審計項目計劃時，要基本清楚將來審計項目結(jié)束后，審計報告、審計決定如何應(yīng)用，審計結(jié)果是否公開，運(yùn)用哪種“宣傳載體”進(jìn)行宣傳，是否形成上報政府的“改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理綜合報告”，把審計的成果變成政府的決策行為，促進(jìn)政府以及有關(guān)部門改善管理，修改完善有關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。

　　二、結(jié)合實際，制定合理的審計項目計劃編制程序

　　在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，制定審計項目計劃應(yīng)當(dāng)遵循一定的編制程序，征求意見到位，才能保證計劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，減少隨意性，才能制定出相對全面和完整的審計項目計劃。一般情況下應(yīng)當(dāng)遵循“兩下兩上”的原則。下面以省級審計機(jī)關(guān)為例進(jìn)行說明：

　　1、自上而下提出審計工作“設(shè)想”。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)工作中心、省委省政府的工作重點以及社會反映強(qiáng)烈的熱點、難點問題，同時根據(jù)審計對象情況和現(xiàn)有審計人力資源和設(shè)備資源等情況，通過調(diào)查研究和科學(xué)測算，提出符合實際，切實可行的下一年度審計工作“設(shè)想”下發(fā)全省，使全省各地在編報下一年度審計項目計劃（草案）時有所遵循。

　　2、自下而上逐級編報審計項目計劃草案。各地區(qū)根據(jù)“設(shè)想”的內(nèi)容和要求，參考上年審計工作完成情況，并對一些重要項目進(jìn)行深入的調(diào)查分析、綜合平衡，并集思廣益、聽取有關(guān)人員意見，結(jié)合本地干部業(yè)務(wù)素質(zhì)以及審計對象、審計類型等情況，在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，本著留有余地的原則，具體編報出本地區(qū)年度審計項目計劃草案，上報省廳。

　　3、自上而下逐級下達(dá)年度審計項目計劃指標(biāo)。省審計廳將根據(jù)各地區(qū)和各業(yè)務(wù)處上報的審計項目計劃“草案”，經(jīng)過充分討論和綜合平衡，根據(jù)全國審計工作會議精神和全國審計項目計劃，征求財政監(jiān)察、紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事等部門意見，避免重復(fù)監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上，制定出省廳本級審計項目計劃草案，將該草案再征求省政府主管省領(lǐng)導(dǎo)的意見，如：吉林省審計廳制定審計項目計劃每年需要征得省長和各位副省長審閱簽字后，審計項目計劃草案變成審計項目計劃下發(fā)；省廳各業(yè)務(wù)處以及各地區(qū)根據(jù)該審計項目計劃認(rèn)真組織實施。

　　4、自下而上上報完整、詳細(xì)的審計項目計劃備案。各地區(qū)審計局根據(jù)省廳下達(dá)的審計項目計劃指標(biāo)，把審計項目和審計調(diào)查項目，授權(quán)審計項目的被審單位明細(xì)、計劃完成時間、項目級次、審計內(nèi)容等等全部列入計劃，形成正式文件，上報省廳備案，作為年終檢查考核評比的重要依據(jù)。

　　三、精心組織、明確責(zé)任，確保審計質(zhì)量

　　制定出全面完整的審計項目計劃不是目的，更重要的是如何采取措施組織實施，把審計項目計劃任務(wù)層層分解、明確責(zé)任、落到實處。吉林省審計項目計劃下達(dá)后，全省各市（州）、縣（市、區(qū)）審計局應(yīng)立即采取會議傳達(dá)、目標(biāo)分解、信息宣傳等辦法進(jìn)行貫徹落實。實行多種形式的責(zé)任制，按項目計劃說明要求，進(jìn)行層層分解落實，將審計項目計劃任務(wù)落實到審計組。在分解下達(dá)審計項目計劃時，要科學(xué)制定審計工作方案，注意平衡工作量，要根據(jù)審計種類、任務(wù)繁簡以及有效工時，分配工作任務(wù)。要求審計組在審計工作方案的基礎(chǔ)上具體制定審計實施方案，確保審計項目計劃完成質(zhì)量。

　　在審計項目計劃實施過程中，對審計項目計劃執(zhí)行情況，要加強(qiáng)調(diào)度，進(jìn)行定期或不定期的檢查。爭取做到月小結(jié)、季通報，年終考核。要求各地區(qū)每月上報一次審計項目計劃進(jìn)展情況：包括已發(fā)通知書、正在實施審計、已出具審計報告、已下審計決定、大致完成時間，以及審計中存在的問題和影響計劃進(jìn)行的因素等情況。審計項目計劃管理部門要及時將進(jìn)展情況向有關(guān)廳領(lǐng)導(dǎo)匯報。每季度應(yīng)進(jìn)行一次小結(jié)通報全省。每季度除了對項目計劃執(zhí)行情況說明外，還要總結(jié)一下前一段的工作經(jīng)驗和特點，指出存在的問題，明確提出下一步的工作要求，以確保審計計劃的全面完成。年終要對所有的審計項目進(jìn)行嚴(yán)格的“考核排隊”，爭取實行“末尾淘汰制度”，在審計機(jī)關(guān)形成良好的競爭態(tài)勢，必將在提高審計質(zhì)量、防范審計風(fēng)險等方面發(fā)揮積極作用。上述“月小結(jié)、季通報、年終考核”的管理方式，待將來隨著“審計項目管理軟件”的開發(fā)應(yīng)用時，完全可以實現(xiàn)從“審計對象、審計人員、審計計劃、工作方案、實施方案、審計日記、工作底稿、審計證據(jù)（影象格式）、相關(guān)法規(guī)、進(jìn)展情況、審計報告、審計決定、審計信息、綜合報告、統(tǒng)計報表、審計檔案”等一條龍動態(tài)管理，可供有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和全體審計人員隨時掌握審計項目動態(tài)情況使用。

　　年度審計項目一經(jīng)下達(dá)，原則上不能改動，應(yīng)努力完成。如遇有特殊情況，可適度調(diào)整，但必須履行手續(xù)。若變動年度審計項目計劃，有關(guān)單位要提出申請，闡明變動計劃的原因和具體戶數(shù)以及變動后的被審單位名稱等等上報省廳。省廳經(jīng)主管廳長確認(rèn)后，提交廳長辦公會研究決定，正式下達(dá)計劃變動通知書作為年度考核依據(jù)；署定項目如須變動，應(yīng)及時上報審計署審批，這樣才能增強(qiáng)審計計劃的嚴(yán)肅性、促進(jìn)審計工作順利完成。

　　此外，在計劃執(zhí)行過程中，對審計人員要強(qiáng)調(diào)兩種責(zé)任意識。一是對審計人員要強(qiáng)化“職業(yè)責(zé)任”意識。若審計人員因工作失職、瀆職、截留等行為造成重大審計質(zhì)量和審計風(fēng)險問題的，要依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接人員的責(zé)任。要建立嚴(yán)格的審計質(zhì)量責(zé)任追究制度，以規(guī)范審計行為，確保審計質(zhì)量，確保問題不僅查出來，而且還要把問題報出去。二是對被審單位要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究意識。在審計過程中要突出重點，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察以及司法部門聯(lián)系，加大審計案件線索的移交力度。筆者認(rèn)為，李金華審計長多年來經(jīng)常強(qiáng)調(diào)注意發(fā)現(xiàn)大要案線索和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，主要是要解決財經(jīng)違紀(jì)問題追究到有關(guān)責(zé)任人的問題。只有責(zé)任明確、落實到人，才能改變多年來違紀(jì)金額居高不下、重復(fù)違紀(jì)經(jīng)常發(fā)生的不正常狀況，才能充分發(fā)揮審計監(jiān)督的威懾作用，這也是現(xiàn)行體制下提高審計地位的關(guān)鍵。

　　四、強(qiáng)化管理意識和宏觀意識，不斷完善審計計劃管理制度

　　審計項目管理是個寬泛的概念，內(nèi)涵和外延尚未界定。筆者認(rèn)為該項工作不僅僅是“計劃管理人員（計劃處）”幾個人的事情，應(yīng)該是審計全體人員共同的義務(wù)，這就要求廣大審計人員要樹立管理意識和宏觀意識。一方面應(yīng)建立“法規(guī)完善建議制度”供制定審計項目計劃時參考。就是要求審計人員在審計過程中注重收集整理現(xiàn)行法規(guī)中存在的漏洞、相互抵觸和相互矛盾等方面的問題，如：目前在“通過招標(biāo)的投資項目”審計中，就存在著《招標(biāo)法》《合同法》與《審計法》相互矛盾之處。類似這些問題，在安排審計項目時，就要注意爭取政府授權(quán)，把審計行為變成政府行為，規(guī)避審計風(fēng)險。目前可根據(jù)“審計質(zhì)量控制辦法”，要求審計人員在撰寫審計日記過程中，注重收集整理不同法規(guī)間存在的相互抵觸或相互矛盾的問題，每個審計項目結(jié)束后形成專題報告，供制定審計項目計劃和領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策時參考。另一方面還應(yīng)規(guī)定“審計管理建議制度”供制定審計項目計劃時參考。即：審計人員在審計結(jié)束后，注意收集整理審計管理和審計法規(guī)中存在的問題，并提出建設(shè)性意見，如：效益審計在法規(guī)依據(jù)不完善的情況下，效益審計報告如何應(yīng)用（沒有依據(jù)的審計報告存在風(fēng)險），如何處理好經(jīng)濟(jì)效益審計與其他審計的關(guān)系（筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計包含經(jīng)濟(jì)效益審計，真實合法性審計是效益審計的基礎(chǔ)）等等。所以在制定審計項目計劃時，“真實合法審計、經(jīng)濟(jì)效益審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”三種審計在安排審計力量上應(yīng)統(tǒng)籌考慮，避免重復(fù)。吉林省審計廳目前已經(jīng)實行“一項審計兩個成果”，即：同級預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)束后形成一個預(yù)算執(zhí)行審計報告和一個相對完整的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告。基本避免了資源浪費問題。

　　隨著我國加入“WTO”，國外資本不斷涌入，審計對象的資本結(jié)構(gòu)將不斷發(fā)生變化，所以在審計范圍、審計方式、審計資源以及“審計產(chǎn)品”如何應(yīng)用等方面也將隨之變化，勢必要求我們在新形勢下的審計項目計劃管理過程中，要強(qiáng)化管理意識和宏觀意識，不斷修改完善審計項目計劃管理制度，加快向效益審計過度和與國際審計接軌的進(jìn)程，使審計項目計劃管理不斷走上科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。