三、從縣鄉(xiāng)財政困難的成因看提高其財政支農能力的艱難性

　　縣鄉(xiāng)財政的嚴重困難，是導致其支農能力不強并增長艱難的根本原因。那么，如果能夠在短期內根本改變縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的狀況，就有可能促進縣鄉(xiāng)財政支農能力的增強。但是，這種縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的狀況，是否可以在短期內根本消除的呢？為了科學地回答這一問題，我們先來分析當前導致縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的原因。根據我們的大量調查和文獻研究，形成縣鄉(xiāng)財政嚴重困難局面的根本原因，在于以下幾點。

　�。ㄒ唬┰谇钒l(fā)達地區(qū)或農業(yè)主產區(qū)，由子區(qū)域經濟結構的特點，來自工商業(yè)的財政收入增長緩慢，而增長潛力比較小的農業(yè)稅費卻成為縣鄉(xiāng)財政收入的重要或主要來源；因此，多數縣鄉(xiāng)難免會出現財政收入增長的艱難局面

　　除上級政府的轉移支付外，縣鄉(xiāng)財政收入主要來自兩大塊，一是工商業(yè)對財政收入的貢獻，二是面向農民收取的各項稅費。近年來，縣鄉(xiāng)政府直接辦的企業(yè)大多已完成改制，因此，依托與縣域企業(yè)的產權聯系，縣鄉(xiāng)政府獲得收入的渠道已迅速萎縮。農村中小企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）正處于加快分化重組的新階段。少數區(qū)域農村中小企業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢迅速凸顯，借此可迅速躋身于發(fā)達區(qū)域之列。而在大多數地區(qū)，農村中小企業(yè)的發(fā)展劣勢卻在明顯增強，這些地區(qū)的農村中小企業(yè)正面臨著加快結構調整的問題；甚至對其中大多數區(qū)域來說，更確切的說法應該是面臨加快退出的問題。因此，在大多數地區(qū)，特別是欠發(fā)達地區(qū)或農業(yè)主產區(qū)，工商業(yè)難以有效地支撐縣鄉(xiāng)財政收入的增長。縣鄉(xiāng)財政收入的增長，只能將面向農民收取的稅費作為重要或主要來源（以山東肥城市這個農業(yè)主產區(qū)為例，詳見表1）。但是，從本質上說，來自農業(yè)的稅費卻不具有長期迅速增長的潛質。鑒于深化農村稅費改革的工作正在有序推進，中央已經出臺了取消農業(yè)特產稅、逐步降低農業(yè)稅率等相關政策，鑒于各級政府在減輕農民負擔方面的工作力度逐步加大，至少從近中期看，面向農民收取的各種稅費，也很難支撐縣鄉(xiāng)財政收入的持續(xù)快速增長。

　　表1 近年來山東肥城市兩鎮(zhèn)的財政收入及其構成（單位：萬元、%）

　　資料來源：本人直接調查。

　�。ǘ�）自上而下的增支減收政策頻繁出臺，加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難性

　　近年來，自上而下的增支減收新政策對縣鄉(xiāng)財政困難的影響，主要表現在兩個方面。一是“中央出政策，地方出資金”的新政策出臺，增加了縣鄉(xiāng)財政支出增長的剛性和收入增長的艱難性。在這類政策中，比較典型的有：對龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠多在地方稅上開口子，擴大農業(yè)稅因災減免，連續(xù)數次出臺的機關事業(yè)單位增資政策、取消農業(yè)特產稅政策等。二是政策性增人增長過快，導致人員經費的增長遠高于財政收入的增長。政策性增人包括大中專學生的分配、復轉軍人的安置、甚至民辦教師轉正等。據對吉林省41個縣（市）的調查，1998-2002年，這些縣（市）每年新增財政供養(yǎng)人口1.3萬人，新增支出1.1億元，占縣（市）新增財力的15%.

　�。ㄈ�）現行財政體制強化了各級政府上收財權、下放事權的格局，從而加劇了縣鄉(xiāng)財政的困境

　　從1994年開始，我國以分稅制為主要內容的財政體制改革，取得了積極的成效；但是，就總體來說，現行分稅制的不完善之處也是顯而易見的。在省以下層面實際運作的財政體制，甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權，對分稅制和財政包干體制按照機會主義原則進行結合的產物。在這種財政體制的運行中，容易形成或強化以下傾向：（1）各級政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財權的做法，形成省以下政府層層向上集中財權的格局。（2）各級政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題比較突出，客觀上形成了各級政府層層向下下放事權的局面。這兩方面的綜合作用，容易導致縣、鄉(xiāng)兩級政府“履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現在的突出矛盾”（賈康、白景明，2002）。（3）現行的轉移支付制度，在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征，在中央對地方的轉移支付總量中，只有過渡期轉移支付才是適應市場經濟和分稅制改革要求，真正具有平衡地方財力功能的規(guī)范化的轉移支付，但其相對規(guī)模小、所占比重偏低卻是一個突出問題。因此，現行的轉移支付制度雖然在總體上呈現不斷完善的趨勢，但在當前卻并沒有達到縮小地區(qū)差距的效果，甚至放大了地區(qū)經濟差距（馬栓友、于紅霞，2003），加劇了農業(yè)主產區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的財政困難，甚至財政風險。

　　（四）自上而下的壓力型行政體制，增加了形成縣鄉(xiāng)財政困難的可能性

　　經過改革開放20多年的發(fā)展，我國行政體制改革雖然取得了重大進展，壓力性體制的特性有所減弱。但是，就總體而言，我國行政體制的改革仍然嚴重滯后于經濟體制的改革，現行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。壓力型行政體制的運行，容易導致各級政府之間的職責、分工界限不清，甚至容易把上下級政府之間的職能差別，簡單地理解為區(qū)域范圍上的比例放大或縮小。由此會引發(fā)5個方面的問題：（1）便于上級政府向下級政府推諉事權。（2）可能導致財政支出標準、甚至某些財政支出政策的決定權過度集中，限制縣鄉(xiāng)政府在一定限度內因地制宜地靈活決定財政支出標準、甚至財政支出政策的可能性。在多數情況下，全國統(tǒng)一的財政支出標準，可能低于發(fā)達地區(qū)的需要，卻容易超越欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域發(fā)展水平和財政承受能力。（3）導致各級政府要把主要精力定位于傳達上級政府的政策意圖、強化對下級政府的控制；而少暇結合區(qū)域實際制定和實施切實有效且富有特色的區(qū)域發(fā)展思路，從而束縛基層政府因地制宜地調整職能定位、支持區(qū)域發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，進而影響區(qū)域發(fā)展的成效和財源的培育。（4）強化縣鄉(xiāng)政府在政府層次序列中的弱勢地位，強化各級政府上收財權、下放事權的格局，甚至為政府相關部門搭車收費和亂收稅費提供便利。（5）強化現有政府行為和政績考核體系的運行慣性，妨礙政府職能的有效轉變，導致基層政府迫于政績考核的壓力，從競爭性投資領域的退出步伐較慢。而政府介入競爭性領域的投資、經營活動及由此形成的政企不分問題，往往會增加其形成直接負債、或有負債和隱性負債的可能性。政府職能轉變的滯后，也會增加政府的運行成本和農村公共品供給中的浪費現象，從而增加財政的支出壓力。顯然，上述5個方面的問題都會從現實和長遠、增支和減收兩方面，增加縣鄉(xiāng)財政的困難。

　�。ㄎ澹�對于縣鄉(xiāng)債務或財政風險缺乏有效的約束機制，縣鄉(xiāng)債務或風險管理處于混亂乃至失控狀態(tài)

　　除顯性直接負債外，在多數地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)，或有負債甚至隱性負債的規(guī)模到底有多大，仍然是一個迷�？h鄉(xiāng)負債和風險管理的混亂失控狀態(tài)，固然與或有負債或隱性負債的性質有關，也與缺乏統(tǒng)一權威的財政債務和風險管理機構不可分割。從理論上說，財政部門是財政債務和風險的管理機構；但預算約束軟化和管理不力，預算外、制度外財政收支的大量發(fā)生，甚至源自財政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量出現，實際上動搖著財政部門作為財政債務和風險管理部門的統(tǒng)一性和權威性�，F行的《預算法》在第28條規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在實際的縣鄉(xiāng)負債難以有效避免的情況下，執(zhí)行這項規(guī)定，固然有利于控制縣鄉(xiāng)顯性直接負債的增長，卻也會“逼迫”縣鄉(xiāng)負債更多地采取隱性負債和或有負債的形式，從而增加了縣鄉(xiāng)負債和財政風險的控制難度。

　　此外，縣鄉(xiāng)政府的債務或風險管理處于混亂、失控狀態(tài)，還與對縣鄉(xiāng)政府及其主要領導人的道德風險缺乏有效的制衡機制相關。比如，縣鄉(xiāng)政府之間、甚至政府各部門之間為建設“政績工程”、“形象工程”的競爭，是形成縣鄉(xiāng)負債和財政困難的重要原因。但是，對由此形成的財政負債或財政風險，卻缺乏有效的責任追究或約束機制。而且，現有的“以上為主”的干部考核和提拔機制，還容易產生“膽子越大，提拔越快”的激勵效應，變相鼓勵政府主要領導人在“政績工程”和“形象工程”方面的擴張沖動，導致“一個人的政績，幾屆人的包袱”諸如此類的現象頻繁發(fā)生。

　　前文對當前形成縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因進行了分析。在這些原因中，前述第一方面的原因，從表面上看，似乎是區(qū)域經濟結構轉型的特點，導致了縣鄉(xiāng)財政收入增長艱難；但進而言之，則與尚未形成適應現有區(qū)域經濟結構的縣鄉(xiāng)財政體制有關。后4個方面的原因，基本上都屬于體制或制度層面的。因此，可以說，當前，形成我國縣鄉(xiāng)財政嚴重困難局面的根本原因，在于體制性或制度性因素，在于我國的制度轉型嚴重滯后于經濟發(fā)展和結構轉型的要求。要從根本上走出縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的局面，必須在完善社會主義市場經濟的過程中，堅定不移地加快制度轉型。從前文分析可見，要通過加快制度轉型，從根本上消除當前縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的局面，需要做長期不懈的努力，非短期內可以做到的。換句話說，要在短期內根本消除縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的局面，在全國大多數地區(qū)是不現實的。

　　四、調整財政支農政策的思路

　�。ㄒ唬┰诮�中期政府的財政支農體系中，重新調整縣鄉(xiāng)政府的職能定位，明確中央和省級政府在欠發(fā)達地區(qū)財政支農中的主體地位

　　前文分析表明，當前，要顯著提高縣鄉(xiāng)政府的財政支農能力，或根本改變縣鄉(xiāng)財政支農能力虛弱的局面，在大多數地區(qū)，特別是欠發(fā)達地區(qū)，在總體上是不現實的。因此，在近中期內，要在切實保障各級政府對農業(yè)的支持總量穩(wěn)定增長的前提下，采取務實的態(tài)度，明確中央和省級政府在欠發(fā)達地區(qū)財政支農中的主體地位，進一步明確并增強中央和省級政府的財政支農責任（包括投入責任），確保今后中央和省級的財政支農投入，成為這些地區(qū)政府財政支農投入總量增長和結構優(yōu)化的主體；確保以中央和省級政府為主、以（地）市縣鄉(xiāng)為輔的政府財政支農投入的增長，能夠有效地促進這些地區(qū)的農業(yè)發(fā)展、農民增收和農村穩(wěn)定，使政府財政支農的作用能夠滿足國民經濟和社會發(fā)展的需求。這樣可以從兩個方面切實促進國家財政支農能力的穩(wěn)定增長。第一，有利于防止各級政府相互推諉財政支農責任，導致財政支農行為難以真正地付諸實施。第二，避免因縣鄉(xiāng)政府財政支農能力的虛假增長，而影響宏觀決策的科學性或導致財政支農實際效果的下降。

　　（二）整合資源，突出重點，加強監(jiān)督，將提高財政支農資金的使用效果與增加財政支農資金放到同等重要的地位

　　由于農業(yè)亟待財政支持的項目和領域眾多，而實際的財政支農資金總量較少；財政支農資金存在著多部門分散管理和分散投入、重復投入、撒胡椒面等問題，在相當程度上影響著財政支農資金的使用效果。因此，在不違反WTO規(guī)則的前提下，財政支農要結合投資結構的調整，進一步整合資源、突出重點，加大向重點領域、重點組織、重點產品、重點項目和重點地區(qū)的傾斜支持力度，加強部門整合、資源整合和項目整合工作。鼓勵政府各部門結合重點支持和項目帶動，加強部門聯合和統(tǒng)籌協調工作，有機整合跨部門、跨渠道乃至不同性質的支農資金，形成支持農業(yè)結構調整或農業(yè)發(fā)展的合力。為此，建議根據財政支農項目大類的不同，成立由某個部門牽頭、相關部委參加的財政支農部際聯席會議制度，建立對重大項目的相互通報和信息共享體系。在暫時無法實現跨部門跨類別資金統(tǒng)籌使用的情況下，鼓勵同一部門內部不同單位的相關支農資金統(tǒng)籌使用。

　　（三）優(yōu)化調整政府支持農業(yè)的方式，實現不同財政支農方式乃至財政支農與其他支農方式的有機結合

　　從國內外經驗看，財政支農可以采取多種方式，除目前采用較多的財政無償投資外，還可以采取貼息、稅費減免或投資補助等形式。對于公益性較強的領域如公共基礎設施建設、公益性的農村科技推廣體系建設等，適宜采取財政無償投資的方式；但是，對于介于公益性和競爭性之間或競爭性相對較強、但政府應該鼓勵的領域，如農民培訓、良種推廣和農產品營銷體系建設等，今后宜逐步轉向更多地采用貼息、稅費減免或投資補貼等形式。進行這種財政支農方式的調整，一方面，是為了使有限的財政支農資金更大程度地發(fā)揮作用；另一方面，也為了避免因政府直接介入競爭性領域的投資活動，導致不同類型經濟主體之間競爭環(huán)境的不平等性，或對產業(yè)發(fā)展起到矯枉過正的作用。此外，也應該重視政府財政支農與其他支持方式的有機結合、增強財政支農資金對金融等其他支農資金和民間投資的引導作用。

　�。ㄋ模┘涌熘贫葎�(chuàng)新，促進縣鄉(xiāng)財政困難的緩解，并從戰(zhàn)略的高度培育縣鄉(xiāng)政府的支農能力

　　通過加快制度創(chuàng)新，從戰(zhàn)略上逐步消除形成縣鄉(xiāng)財政困難的制度根源，不僅有利于促進農村的可持續(xù)發(fā)展，還有利于逐步增強縣鄉(xiāng)政府的支農能力。在此，增強縣鄉(xiāng)政府的支農能力包括兩層含義。即通過增強縣鄉(xiāng)財力，消除縣鄉(xiāng)財政困難，一方面，減少縣鄉(xiāng)負債，增強縣鄉(xiāng)政府對農業(yè)的資金支持能力；另一方面，促進縣鄉(xiāng)政府的良性運轉，借此增強縣鄉(xiāng)政府對農業(yè)發(fā)展和結構調整的政策引導和服務能力。財政支農大多屬于面向農業(yè)和農民提供農村公共品供給的活動，按照公共品受益范圍的不同，財政支農應由不同層次的政府層次承擔相應的事權和支出責任。在財政支農方面，如果縣鄉(xiāng)政府長期處于缺位或幾乎有名無實的狀態(tài)，是不利于提高財政支農資金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期內欠發(fā)達地區(qū)的財政支農以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔的必要性和合理性；另一方面，也要看到從戰(zhàn)略上培養(yǎng)縣鄉(xiāng)政府財政支農能力的緊迫性。從戰(zhàn)略上培育縣鄉(xiāng)政府的財政支農能力，需要從消除縣鄉(xiāng)財政困難的根源做起。限于篇幅，在此不再贅述。

　�。ㄎ澹└鶕�受益范圍和財政能力相結合的原則，逐步明晰各級政府在財政支農方面的事權，實現不同級次政府之間在財政支農方面的有序分工和整合

　　目前在財政支農方面，重復投資、分散投資、政府投資缺位和越位現象同時存在，一個重要原因是對各級政府及政府各部門之間的事權界定不清；甚至習慣于計劃經濟和壓力型行政體制的思維定式，把本該由中央政府（充其量再加上省級政府）承擔的事權，不切實際地強加于地方政府。今后，有必要在加強研究、充分討論的基礎上，重新調整各級政府在財政支農方面的事權分工，為實現不同級次政府之間在財政支農方面的協調整合創(chuàng)造條件。當然，此項工作是個復雜的系統(tǒng)工程，應該采取既積極又謹慎的態(tài)度，操之過急容易產生“先污染，需要再治理”的問題。