摘　要：教育預(yù)算資金是教育部門收入的主要來源，教育預(yù)算制度決定了國家和各級各類教育機構(gòu)獲得教育資金的充足、均衡和效益水平。在分析我國現(xiàn)行的教育預(yù)算制度基礎(chǔ)上，本文提出了目前教育預(yù)算制度存在的問題，給出改進教育預(yù)算制度的建議。

　　關(guān)鍵詞：教育預(yù)算；編制；績效評價

　　一、我國教育預(yù)算制度概述

　　教育預(yù)算與管理是預(yù)算與管理的一部分。教育預(yù)算是國家各級政府和各級各類教育機構(gòu)的年度收支計劃，是國家及地方財政預(yù)算的重要組成部分。國家各級各類的教育預(yù)算資金的來源、分配、使用、收支規(guī)模的確定，都需要通過教育預(yù)算來實現(xiàn)。預(yù)算制度和教育管理制度決定著教育預(yù)算制度。

　　1995年實行的《中華人民共和國預(yù)算法》、1996年的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、1997年的《事業(yè)單位財務(wù)會計準(zhǔn)則》、1997年的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》以及1998年的《中小學(xué)校財務(wù)制度》和《中小學(xué)校會計制度》確定了我國教育預(yù)算制度和管理體制的大致框架以及教育預(yù)算的基本程序和內(nèi)容。

　　本文的研究思路按照政府預(yù)算編制、審批管理、監(jiān)督執(zhí)行與決算的管理流程展開。這種分析框架，更為理論界和實務(wù)部門所熟悉，也更貼近于現(xiàn)實預(yù)算管理過程，所提出的某些政策建議更具有針對性。由于篇幅有限，本文將側(cè)重于預(yù)算編制和預(yù)算評價兩個方面展開闡述。

　　二、公共財政框架下我國教育預(yù)算制度的問題

　　構(gòu)建公共財政框架是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。市場經(jīng)濟的根本特征是讓市場機制在資源配置中起主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的作用，政府僅僅是在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用。這就要求政府不該管的盡量不去管，同時該管的一定要管好，只有這樣才能保證市場機制的正常運行。教育具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，按照公共產(chǎn)品理論，政府應(yīng)負(fù)擔(dān)全部或大部分資金。政府不應(yīng)在教育事業(yè)上“缺位”。

　　教育預(yù)算作為政府的教育收支計劃應(yīng)充分體現(xiàn)出公共財政框架下政府承擔(dān)的教育責(zé)任。理想的公共財政框架下的教育預(yù)算制度應(yīng)該具備以下幾個特征：預(yù)算編制方面，首先應(yīng)滿足教育經(jīng)費“三個增長”的法定要求，其次，在財力允許的前提下，保證編制預(yù)算透明、科學(xué)、合理，滿足教育事業(yè)的發(fā)展，義務(wù)教育事業(yè)尤其是農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的經(jīng)費應(yīng)由政府全部負(fù)擔(dān)，高等教育和職業(yè)教育的經(jīng)費應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)大部分；合理編制教育預(yù)算的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)對教育經(jīng)費的使用進行評價，由于教育機構(gòu)沒有成本最小化的內(nèi)在壓力，公立學(xué)校的資金使用效率總是受到社會、學(xué)生家長以及管理部門的懷疑，教育預(yù)算績效評價是在教育經(jīng)費緊張情況下確保教育財政資金使用效益的重要手段。

　　比照公共財政的要求，我國教育預(yù)算制度存在著幾個較為明顯的問題：

　　1. 教育預(yù)算的法律問題

　　政府預(yù)算是一種法律性計劃，法治性是政府預(yù)算的根本特性。“計劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式，唯有“法治性”才是政府預(yù)算的基本內(nèi)容和活的靈魂，是政府預(yù)算區(qū)別于任何其他財政范疇的根本性質(zhì)。我國有著根深蒂固的人治傳統(tǒng)，盡管幾十年改革使之有了很大改善，但至今尚難說我國已實現(xiàn)了法治化，具體表現(xiàn)在：

　�。�1）現(xiàn)行《預(yù)算法》與《預(yù)算法實施條例》亟待改革

　　《預(yù)算法》是新中國成立以來的第一部預(yù)算管理基本法，為依法理財、依法治財提供重要的法律依據(jù)，同時也促進財政體制改革向縱深發(fā)展。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和公共財政基本框架的逐步構(gòu)建，《預(yù)算法》的體制性、制度性缺陷已日漸顯露，越來越難以適應(yīng)現(xiàn)實預(yù)算管理的需要，亟需進一步改革。

　�。�2）違背確立的政府預(yù)算未受法律懲處

　　對于已通過的《預(yù)算法》等法律條文，各級政府已給予較大關(guān)注并努力遵守之，但目前政府預(yù)算實際決定權(quán)仍不在人代會手中。對于政府預(yù)算草案，人代會不要說否決或作重大修改，就是小修小補有時也是困難的。至今為止報刊雜志大量報導(dǎo)的只是懲治貪污腐敗的問題，卻幾乎不見違背政府預(yù)算而受法律懲處的報導(dǎo)。有法不依的行為大量存在。如，《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資由國務(wù)院和地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證，但在農(nóng)村卻把一部分責(zé)任推卸到農(nóng)民和學(xué)生家長身上。另外，《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，20世紀(jì)末國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)達到4%，而實際上2000年國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例不到3%.

　�。�3）缺乏社會的公開監(jiān)督

　　政府預(yù)算法治化的實質(zhì)，是全體社會成員對政府行為的約束、規(guī)范與監(jiān)督。這就需要公開化，需要將政府所有的收支，除某些特殊的之外，都對人代會和社會公眾公開，然后才談得上法律權(quán)威對于政府行為的約束。而目前的問題恰好是編制的部門預(yù)算仍缺乏應(yīng)有的公開性，這就談不上人代會和社會輿論的真正監(jiān)督，更談不上法律條文的真正執(zhí)行了。

　　2. 教育預(yù)算的公開性問題

　　目前編制的部門預(yù)算，在公開性和透明度上仍存在著一些問題：

　　（1）公布的預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)過粗

　　目前公布的預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)多是幾個收支大類的預(yù)決算數(shù)字，加以大量的文字說明，如在我國財政部網(wǎng)站上只能找到近幾年來中央或地方財政用于教育的預(yù)算和決算數(shù)字。這類極為粗放的預(yù)算指標(biāo)，對于人大代表和社會公眾來說，是外行看不懂，內(nèi)行也不可能看出問題的，是缺乏透明度的。

　�。�2）預(yù)算外等數(shù)據(jù)沒公布

　　目前即使公開了政府預(yù)算收支指標(biāo)，也不包括預(yù)算外和制度外的收支在內(nèi)。就我國的現(xiàn)實情況來看，公布預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)似乎還容易，因為幾十年來一直都有公布國家預(yù)算的習(xí)慣，盡管公布的數(shù)據(jù)指標(biāo)過粗過少，而對于預(yù)算外來說，既沒有公布的慣例，又直接涉及地方、部門和單位的既得利益，侵犯其“隱私”，要公布就更不容易了。這也是為什么這些年來盡管一直強調(diào)要公開預(yù)算外，但成效甚微的關(guān)鍵原因所在。至于所謂的“制度外”，其本身就存在是否合法的問題，要公布更是無從談起。因此，在沒能取消預(yù)算外和制度外范疇的背景下，政府預(yù)算是談不上真正的公開化問題的。

　　3. 教育預(yù)算編制問題

　�。�1）預(yù)算編審時間不合理

　　我國預(yù)算編審時間不合理，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是預(yù)算編制時間短。從每年11月10日左右國務(wù)院下達預(yù)算草案指示到次年全國人大審議批準(zhǔn)，中央預(yù)算通常有兩個月左右的編制時間，即使加上測算收支指標(biāo)的時間，整個預(yù)算編制過程也只有四個月左右。而地方財政部門的預(yù)算編制時間則更短。沒有充分的時間對預(yù)算項目進行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實際效力和國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。二是預(yù)算審議時間短。每年一次的人大會期，一般不長，全國人大一般是15天左右，省人大是7天左右。而會議期間用于審議預(yù)算的時間則更少。全國人大只有1天左右，省、市級人大只有半天左右，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大審議預(yù)算的時間只能用小時計算。在如此短的時間里要想認(rèn)真、細致地進行審議是極其困難的。三是存在預(yù)算先期執(zhí)行的問題。我國預(yù)算年度采用公歷年制，即從當(dāng)年的1月1日起到12月31日止。要求政府預(yù)算草案必須在預(yù)算年度開始前，由各級人大完成其立法程序。然而，目前全國人大會議召開的時間是每年的3月份，省級人大要稍早一些，一般在2月份，至于省以下各級人大，甚至要到每年的5～6月份。這就意味著每年有一個季度（甚至是半年）的時間處于無預(yù)算狀態(tài)，存在著“預(yù)算先期執(zhí)行”的問題。這種不規(guī)范的先期執(zhí)行做法，弱化了預(yù)算的法律約束力，容易在制度上使上年同期不合理的支出合法化，給本年預(yù)算留下隱患。

　　（2）預(yù)算編制方法不盡科學(xué)

　　我國正在推行零基預(yù)算改革，一些地區(qū)和部門也開始實行，但從實踐來看，零基預(yù)算的技術(shù)難度太大，其本身方法的可操作性和推廣性值得懷疑�；鶖�(shù)法雖然存在著許多的弊端，但其簡便易行的優(yōu)勢非常明顯。筆者建議采用加權(quán)的基數(shù)法，即利用前幾年的實際支出數(shù)據(jù)，按照每年的學(xué)生數(shù)或教師數(shù)作為權(quán)重，同時考慮物價水平的變動，計算出加權(quán)平均后的下一年支出數(shù)。

　　（3）尚未建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，專項資金項目尚未建立起完整的評估機制

　　目前教育部門預(yù)算的編制是根據(jù)以前制定的定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的，項目過粗，定額標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)合理性，沒有形成涵蓋全部教育經(jīng)常性支出的完整的定額體系，如北京市普通教育事業(yè)公用定額標(biāo)準(zhǔn)于1989年制定，而后于2001年修訂。僅從修改的時間來看，定額標(biāo)準(zhǔn)實行了13年，改革的滯后性顯而易見。而且由于北京各區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展水平和教育發(fā)展的不平衡，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)造成各區(qū)縣苦樂不均，經(jīng)濟水平和財政收入高的區(qū)縣覺得標(biāo)準(zhǔn)較低，其實際支出標(biāo)準(zhǔn)高于北京市制定的標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟水平和財政收入低的區(qū)縣又認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)較高難以達到。合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和定額是編制科學(xué)的預(yù)算所必不可少的基礎(chǔ)，如果不進行相應(yīng)的調(diào)整，部門預(yù)算就不能擺脫傳統(tǒng)預(yù)算“基數(shù)加因素”的編制方法，因而也不能建立科學(xué)合理的部門預(yù)算編制體系；有些專項經(jīng)費的提出未通過科學(xué)的篩選和論證，也未結(jié)合教育發(fā)展的總體規(guī)劃突出重點，使教育經(jīng)費的使用效益未達到最大化。

　　4. 預(yù)算評價問題

　　最近一兩年，績效預(yù)算已成為財政部部長金人慶反復(fù)提及的名詞；而財政部在2006年的工作重點中也首次表明，今年要積極推進績效考評等工作，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財政資金使用新模式。我們在中部某省調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，教育部門普遍對預(yù)算績效評價持抵觸態(tài)度，但財政部門對提高教育資金使用效益，實行績效評價興趣頗高，甚至某財政局長自己設(shè)計了一套教育績效評價指標(biāo)體系。

　　基層教育管理部門把教育資金投入不足和提高教育財政資金的使用效率對立起來，始終認(rèn)為資金投入問題都沒有解決，沒有必要研究資金使用效益問題。筆者認(rèn)為另一種可能是開展教育支出績效評價將會極大制約教育部門使用資金的自主性和獨立性。部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付等改革已使財權(quán)過度集中于財政部門，而預(yù)算績效評價將會進一步削弱教育管理部門的財權(quán)。

　　財政部門試探性設(shè)計的教育評價指標(biāo)則沒有考慮教育發(fā)展的自身規(guī)律和特點，完全從財政的角度出發(fā)考核資金使用情況。如某個指標(biāo)鼓勵義務(wù)教育學(xué)校大力增加預(yù)算外收入，暗示性地表明義務(wù)教育學(xué)校有創(chuàng)收任務(wù)，而這明顯違背義務(wù)教育的辦學(xué)目的。

　　目前預(yù)算評價最迫切需要解決的問題是構(gòu)造一套科學(xué)、統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)、可量化的教育財政支出評價指標(biāo)體系。

　　三、政策建議

　　以上分析的教育預(yù)算制度問題是由于多方面、多層次的原因造成的，要解決這些問題，也需要系統(tǒng)性地建立一個解決問題的框架，此框架內(nèi)包括宏觀性的制度和法律建設(shè)、機構(gòu)重構(gòu)以及微觀的基礎(chǔ)性工作改進和程序優(yōu)化。

　　1. 制度和法律修訂

　�。�1）修改《預(yù)算法》

　　應(yīng)按照公共財政的要求，修改《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》，應(yīng)增加并明確規(guī)定部門預(yù)算的概念、內(nèi)容、形式和編制方法等條款；應(yīng)按公共財政口徑， 明確預(yù)算收入和支出的內(nèi)容；調(diào)整和延長預(yù)算編制時間；在《預(yù)算法》中應(yīng)明確體現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的運行機制；硬化預(yù)算約束力，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整。

　�。�2）應(yīng)立法保證公共教育投入的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

　　對教育財政性經(jīng)費的籌集、分配、使用、設(shè)立教育項目、確定支出定額標(biāo)準(zhǔn)以及公共教育資源在地區(qū)和學(xué)校間的配置做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。做到這一點需要人大或人大的專門委員會直接領(lǐng)導(dǎo)。2006年2月國務(wù)院常務(wù)會議原則通過義務(wù)教育法（修訂草案）。該草案將把義務(wù)教育由人民辦轉(zhuǎn)為由政府買單，國家保障義務(wù)教育經(jīng)費，義務(wù)教育經(jīng)費投入由省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。

　　（3）逐步取消預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金

　　首先保證部門預(yù)算納入所有的資金包括預(yù)算內(nèi)外資金，規(guī)范各種收費，如北京市擇校的“三限”規(guī)定。預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金同樣是取之于民，只是途徑和方式的不同，只要建立財政資金公平分配的機制，保證該辦的事有財力保證，長期來看，取消預(yù)算外資金是完全可能的，這樣就能把所有的資金都納入預(yù)算管理范圍內(nèi)。公立學(xué)校收費的制定程序要進行規(guī)范，學(xué)費屬于公共服務(wù)收費，應(yīng)該經(jīng)過價格聽證會論證，由物價部門向社會公布實施。

　�。�4）改革教育財務(wù)會計制度

　　可借鑒西方非營利組織會計規(guī)范改革我國教育會計制度，這樣能向社會公眾提供更多的信息；以權(quán)責(zé)發(fā)生制為報告基礎(chǔ)有利于財務(wù)報告目標(biāo)的實現(xiàn)；能全面反映整個學(xué)校的經(jīng)濟資源。

　　2. 機構(gòu)重構(gòu)

　�。�1）建立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)教育預(yù)算或撥款

　　大多數(shù)發(fā)達國家都有專門的“中介”預(yù)算或撥款機構(gòu)，而我國的預(yù)算與撥款權(quán)力集中在財政與教育部門，財政資金的分配無法透明。如果在人大成立教育撥款委員會或獨立的第三方機構(gòu)，將能調(diào)節(jié)政府與學(xué)校之間的預(yù)算關(guān)系。有了社會（人大代表）和學(xué)校的共同參與，教育預(yù)算的編制會更好地考慮學(xué)校實際經(jīng)費需求和政府資源供給的可能，既利于政府實施宏觀調(diào)控，也利于學(xué)校自主辦學(xué)。

　�。�2）清晰架構(gòu)預(yù)算監(jiān)督體系

　　明確劃分審計部門、人大機構(gòu)以及財政部門內(nèi)部監(jiān)督之間的職責(zé)、權(quán)限。在可能的情況下成立人大及其常委會自己的審計機構(gòu)。

　　3. 預(yù)算編制

　　調(diào)整預(yù)算編制時間，實行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算；基礎(chǔ)工作做好之后，可以將績效預(yù)算的思想引入預(yù)算編制中。強調(diào)政府產(chǎn)出以績效為目的，以成本為基礎(chǔ)，按職能用途并著重于按最終產(chǎn)品進行分類，對各計劃可從最終產(chǎn)品成本即目的來衡量和評估其業(yè)績，擇優(yōu)把項目列入預(yù)算。預(yù)算應(yīng)由投入式預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出的預(yù)算，盡快設(shè)計出既符合教育發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)財政資金使用效率的指標(biāo)體系。

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