政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是隨著市場(chǎng)的失靈而產(chǎn)生的。斯密（1776）在《國(guó)富論》中指出，每個(gè)人在市場(chǎng)上追求個(gè)人利益可以達(dá)到促進(jìn)社會(huì)利益的目標(biāo)。追隨斯密，1870年代早期，瓦爾拉斯（Walras）提出市場(chǎng)一般均衡模型，1909年帕累托（Pareto）提出Pareto最優(yōu)的概念。

　　這些理論指出了在何種條件下自由市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)理想的結(jié)果，一直是20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究的基礎(chǔ)。生產(chǎn)和消費(fèi)中的外部作用會(huì)造成市場(chǎng)的失靈，即市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果不是社會(huì)理想的結(jié)果。市場(chǎng)決定的收入分配可能不公平。這就產(chǎn)生了對(duì)政府干預(yù)的需要。其實(shí)，斯密本人也提到政府應(yīng)該提供某些公共工程、產(chǎn)品、和機(jī)構(gòu)。公共財(cái)政涉及的是政府的收入和支出，及種種干預(yù)措施。

　　公共財(cái)政在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中起著日益重要作用。1789年，弗蘭克林（BenjaminFranklin）當(dāng)美國(guó)總統(tǒng)時(shí)，美國(guó)的稅收僅占國(guó)民收入的5%.他的名言是，“在這個(gè)世界上，只有死亡和納稅是確定無(wú)疑的”。今天，美國(guó)的稅收已占國(guó)民收入的1/3.美國(guó)并非當(dāng)今稅收最高的國(guó)家。法國(guó)僅中央政府的稅收就占國(guó)民生產(chǎn)總值的近39%，英國(guó)34%，德國(guó)29%，美國(guó)才19%，俄國(guó)17%.中國(guó)中央的稅收約占國(guó)民生產(chǎn)總值的10%，中央和地方稅收占國(guó)民生產(chǎn)總值的19%.政府征稅的目的在于提供基礎(chǔ)設(shè)施（包括法律體系，貨幣體系，市場(chǎng)體系，交通運(yùn)輸體系）和公共產(chǎn)品（國(guó)防，公路，公共場(chǎng)所）；重新分配收入（向低收入階層轉(zhuǎn)移）；調(diào)節(jié)資源配置，指導(dǎo)消費(fèi)行為。好的稅制應(yīng)該是公平，容易征收，對(duì)企業(yè)和個(gè)人行為扭曲少，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能保證足夠稅收。

　　中國(guó)人百年來(lái)一直在探索強(qiáng)國(guó)富民之道。公共財(cái)政思想和財(cái)政政策隨著中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷發(fā)生變化。在二十一世紀(jì)里，中國(guó)面臨提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、持續(xù)和諧發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1978年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)改革使中國(guó)經(jīng)歷著近代最好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期。年人均國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率高達(dá)9%，實(shí)際人均國(guó)民生產(chǎn)總值是改革開(kāi)放時(shí)的七倍。中國(guó)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨種種問(wèn)題，如地區(qū)差別加大，貧富懸殊，失業(yè)，人口老化，社會(huì)保障不健全，公共消費(fèi)品不足，生態(tài)環(huán)境惡化，等等。所有這些問(wèn)題都影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，也都與公共財(cái)政有關(guān)。所以，公共財(cái)政將在中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展中發(fā)揮極其重要的作用。

　　本文分析歷史上的中國(guó)稅收低的原因，回顧過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的財(cái)稅改革，分析目前公共財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)，探討如何改革公共財(cái)政促進(jìn)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

　　一、 歷史上的中國(guó)公共財(cái)政

　　歷史值得注意，現(xiàn)實(shí)的東西都有歷史淵源。中國(guó)的一切事情都與中國(guó)文化有關(guān)，公共財(cái)政也是如此。而對(duì)人性的認(rèn)識(shí)是中國(guó)文化最基礎(chǔ)的東西。政府的規(guī)模究竟應(yīng)該大還是小，政府應(yīng)該多收稅還是少收稅，也與先哲們對(duì)人性的認(rèn)識(shí)有關(guān)。

　　幾千年來(lái)人們往往集中在對(duì)人性的評(píng)價(jià)上，即人性是善還是惡。第一個(gè)提出性善論的是孟子。孟子認(rèn)為，人生來(lái)有最基本的共性，這就是“性善”或“不忍人之心”，或者說(shuō)對(duì)別人的同情心。例如，人突然看到小孩要掉到井里去，都會(huì)因同情而去搶救。這種同情心，并不是為了討好小孩子的父母，也不是為了獲得好名聲，也不是討厭小孩的哭叫聲，而完全是人的善性。他認(rèn)為，如果人不善，那不是本性的問(wèn)題，而是由拋棄了本性，不是他本來(lái)就沒(méi)有“善”的本性。孟子的性善論對(duì)中國(guó)文化影響很大，宋代以后流傳的《三字經(jīng)》開(kāi)始就是“人之初，性本善”。性善論成為儒家的正統(tǒng)觀念。

　　在先秦思想家中，有一派反對(duì)孟子的性善論，而主張性惡論。這一派的代表人物是荀子。荀子說(shuō)，人之性惡，其善者偽（這里的偽是人為之義）。荀子認(rèn)為人性是惡的，人都有好利好聲色的情欲。饑而欲飽，寒而欲暖，勞而欲休。所以從人之性，順人之情，必出于爭(zhēng)奪，合于犯分亂理，而歸于暴“。荀子性惡論的觀點(diǎn)對(duì)法家影響甚大。

　　每個(gè)社會(huì)都有一定的行為準(zhǔn)則和道德標(biāo)準(zhǔn)。為了讓人們遵守這些準(zhǔn)則，可以采取兩種不同方法，一是教化，一是刑罰。儒家強(qiáng)調(diào)教化，法家重視刑法。荀子認(rèn)為，人性雖然是惡的，但是通過(guò)教育可以改變?nèi)说膼盒�。其�?shí)法家（像韓非那樣重視刑罰的人）也并沒(méi)有否認(rèn)感化教育的作用。王充說(shuō)：“韓子豈不知仁德之為善哉！以為世衰事變，民心靡薄，故作法術(shù)，專(zhuān)意于刑也。”同樣，儒家也不要廢棄刑罰。宋朝大儒朱熹認(rèn)為殺人者不死，傷人者不刑，天下就不得安寧�！肮适ト酥�治，為之教以明之，為之刑以弼之，雖其所施或先或后，或緩或急，而其丁寧深切之意，未嘗不在乎此也�！比宸ǘ�家的分歧在于重心應(yīng)當(dāng)放在教化呢，還是放在刑罰。儒家從性善論出發(fā)，把重心放在教化；法家從人性本惡出發(fā)，把重心放在刑罰。

　　鑒于對(duì)人性的認(rèn)識(shí)不同，儒、法兩家的財(cái)政理念不同。儒家認(rèn)為人心是善的，這樣強(qiáng)者會(huì)幫助弱者，富人會(huì)救濟(jì)窮人。也就是說(shuō)，私人之間可以進(jìn)行收入再分配，政府在收入再分配中的作用就不大了。人心本來(lái)是善的，可以教化，應(yīng)少用刑罰手段。因此，儒家主張“輕搖薄賦，”反對(duì)“橫征暴斂”。儒家是小政府主義者。法家從人性本惡出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的作用，要加強(qiáng)政府的功能。

　　孟子認(rèn)為，薄賦斂既能富民，又有利于發(fā)展生產(chǎn)。“易其田疇，薄其稅斂，民可使富也。食之以進(jìn)，用之以禮，財(cái)不可用也”�！坝胁伎|之征，粟米之征，力役之征，君子用其一，緩其二。用其二而民有殍，用其三而父子離”。在稅收負(fù)擔(dān)上，孟子主張 “什一而稅”。這成為以后2000多年儒家的稅收信條。

　　管仲是大財(cái)政學(xué)家。他主張輕稅。在土地稅方面，主張“二歲而稅一，上年什取三，中年什取二，下年十取一，歲饑不稅”。管仲十分重視工商業(yè)，提倡免征工商稅。但是，管仲并沒(méi)主張小政府。管仲認(rèn)為稅收高會(huì)引起百姓反抗。他建議鹽鐵由國(guó)家專(zhuān)賣(mài)，獲取壟斷收入，滿(mǎn)足財(cái)政需要。鹽鐵是人們必需的生活資料與生產(chǎn)資料，壟斷其銷(xiāo)售，國(guó)家可以控制市場(chǎng)、增加財(cái)政收入。另外這樣間接從百姓獲取不會(huì)引起百姓反抗。管仲的實(shí)行鹽鐵專(zhuān)賣(mài)的稅收思想，對(duì)后世的稅收思想有很大的影響。

　　法家思想占主導(dǎo)地位的朝代稅收就高。例如，秦朝就是高稅收的。政府統(tǒng)一文字，統(tǒng)一貨幣、度量衡、車(chē)轍，履行了政府應(yīng)該履行的重要職能。另外，秦朝政府修建了重大的國(guó)防工程——著名的萬(wàn)里長(zhǎng)城。當(dāng)然也修建了華麗的阿房宮和龐大的秦始皇陵。當(dāng)時(shí)的人民肯定承受了巨大的賦稅、徭役負(fù)擔(dān)。在現(xiàn)代社會(huì)里，政府往往發(fā)行公債，寅吃卯糧，債留子孫。秦朝政府的做法恰恰相反。秦始皇的做法，對(duì)當(dāng)時(shí)的百姓來(lái)說(shuō)，的確是弊大于利的，秦王朝為此付出了代價(jià)。但子孫后代至今受益。試問(wèn)其它那個(gè)朝代為子孫留下了像短暫的秦朝留下的那樣的巨大的歷史遺產(chǎn)啊？

　　儒家思想統(tǒng)治的社會(huì)里，由于強(qiáng)調(diào)輕搖薄賦，國(guó)家財(cái)政往往很困難。稅收越低，老百姓越得不到納稅的好處，因?yàn)槎愂丈胁荒軡M(mǎn)足皇室的消費(fèi)需求；越得不到納稅的好處，越不愿意納稅。稅收就陷入低水平的圈子。中國(guó)的財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)被稱(chēng)為“吃飯財(cái)政”，財(cái)政只夠政府人員吃飯而已。其實(shí)中國(guó)皇帝的宮殿、林園建筑比外國(guó)金碧輝煌的宮殿花錢(qián)要少得多。中國(guó)的皇帝可以有三宮六院，可以吃喝玩樂(lè)。這些都是隱蔽的，不讓百姓看見(jiàn)。如果皇帝搞一點(diǎn)建筑工程，要征稅，大臣們就要納諫了。

　　國(guó)家不強(qiáng)大，往往被外敵打敗。受儒家思想影響大的國(guó)家都被秦國(guó)打敗了。歷史上財(cái)政困難，國(guó)力不強(qiáng)，中原屢遭外部騷擾。宋朝就是例子。宋朝的滅亡過(guò)程中生產(chǎn)力遭到極大的破壞。清朝政府也苦于稅收不足�？滴跫次缓箝_(kāi)始減稅，取締了實(shí)行上千年的人頭稅�！靶伦倘丝谟啦患淤x”。人口膨脹，稅銀減少。有人估計(jì)到清末，稅收大約是國(guó)民收入的5%.稅收往往易降不易升。關(guān)鍵時(shí)，需要加大開(kāi)支，增加稅，就不容易了。國(guó)力虛弱，財(cái)政困難，與西方列強(qiáng)的多次戰(zhàn)爭(zhēng)、中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)都失敗了。

　　對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)屢戰(zhàn)屢敗，中國(guó)人開(kāi)始反思。從曾國(guó)藩、張之洞、康有為、梁?jiǎn)⒊�到孫中山，都批判中國(guó)傳統(tǒng)思想，他們要富國(guó)強(qiáng)兵。五四運(yùn)動(dòng)更提出打到孔家店的口號(hào)，從此新文化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，中國(guó)財(cái)政思想也開(kāi)始變化。

　　二、半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的財(cái)稅改革

　　清末明初，中國(guó)在思想文化上反思的同時(shí)，也開(kāi)始了財(cái)政改革。中國(guó)從清末就著手引進(jìn)現(xiàn)代稅種。民國(guó)初期，引入所得稅，遺產(chǎn)稅，營(yíng)業(yè)稅，印花稅等稅種，形成新的稅收體系。但是，1949年前稅目繁雜，稅制長(zhǎng)期不統(tǒng)一。另外，戰(zhàn)爭(zhēng)連年不斷，征稅非常困難。

　　新中國(guó)建立后，實(shí)行稅制改革，國(guó)家財(cái)力開(kāi)始?jí)汛蟆?政務(wù)院于1950年1月30日發(fā)布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》。規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收14種稅，包括貨物稅，工商業(yè)稅，鹽稅，關(guān)稅，工薪所得稅、利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅，屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費(fèi)行為稅和使用執(zhí)照稅。在1950年9月，政務(wù)院發(fā)布《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫時(shí)條例》向農(nóng)村人口以家庭為單位征稅。年收入少于150斤小麥和大米的家庭免稅，年收入高于150斤小麥或大米的依據(jù)3-42%累進(jìn)稅率納稅。1953年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃。同時(shí)對(duì)稅制進(jìn)行調(diào)整。包括試行商品流通稅，調(diào)整貨物稅，修改工商稅，等等。

　　1957年中國(guó)完成生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造，建立中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。政府控制了生產(chǎn)和資源的分配，產(chǎn)品由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)。政府除了向農(nóng)民征農(nóng)業(yè)稅外，還以低價(jià)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)產(chǎn)品形式向農(nóng)民征稅。國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于企業(yè)利潤(rùn)留成制度的規(guī)定，實(shí)行企業(yè)利潤(rùn)全額分成。利潤(rùn)首先在政府和各部間分配，再在部門(mén)和國(guó)企間分配。在1958年9月，國(guó)務(wù)院頒布《工商統(tǒng)一稅條例》。根據(jù)這個(gè)新條例，政府合并了商品流通稅、貨物稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅為一種稅，稱(chēng)為工商統(tǒng)一稅。同時(shí)，政府停止征收利息收益稅和文化娛樂(lè)稅。

　　從1958年到1960年，中國(guó)經(jīng)歷了大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)。共產(chǎn)風(fēng)刮遍全國(guó)，生產(chǎn)下降，國(guó)企虧損，財(cái)政出現(xiàn)赤字，通貨膨脹嚴(yán)重。1958年，政府嘗試實(shí)施利稅合并，國(guó)有企業(yè)繳納企業(yè)上交收入。1959年5月停止。1961年1月開(kāi)始實(shí)行調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高的方針，生產(chǎn)開(kāi)始恢復(fù)。1965年經(jīng)濟(jì)達(dá)到空前水平。1966文化大革命開(kāi)始。文革中極左思潮把稅收制度當(dāng)成“繁瑣哲學(xué)”、“管、卡、壓”來(lái)批判。1973年，中國(guó)進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅制，把企業(yè)的工商統(tǒng)一稅及其附加，房地產(chǎn)稅、車(chē)船使用牌照稅、屠宰稅和鹽稅并為一種工商稅。大合并后，國(guó)有企業(yè)支付一種工商稅，集體企業(yè)繳納工商稅和工商所得稅。稅收作用進(jìn)一步受到限制。

　　改革開(kāi)放前，稅收對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用已經(jīng)消失的思想占支配地位，政府財(cái)政收入的主要來(lái)源是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，但規(guī)模相當(dāng)可觀。例如，1978年國(guó)有企業(yè)的直接貢獻(xiàn)占到財(cái)政收入的50.5%.稅收的大部分也來(lái)自國(guó)有企業(yè)。這個(gè)時(shí)期政府控制著大量資源，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重1978年為31.1%.另外，由于農(nóng)業(yè)是集體化，政府可以征調(diào)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。

　　利用對(duì)資源的控制，中國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行了大量的投資。因此，基礎(chǔ)設(shè)施（如電力、公路、鐵路）建設(shè)比較迅速。從1952到1978年中國(guó)公路里程年增長(zhǎng)7.5%，鐵路里程年增長(zhǎng)3%.而同期人均實(shí)際GDP年增長(zhǎng)率為3.3%.石油和天然氣管道從1970到1978年年增長(zhǎng)率為24%.這個(gè)時(shí)期國(guó)家強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的發(fā)展，固定資產(chǎn)投資支出大，公共消費(fèi)品支出很小。這就是我們后來(lái)說(shuō)的，“在人民生活方面欠了帳�！�

　　1978年，在完成社會(huì)主義改造20年后，中國(guó)開(kāi)始經(jīng)濟(jì)改革。稅收的調(diào)節(jié)作用得到重視，稅制改革成了整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要部分。早期的稅制改革目的在于提高國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)積極性、減少?lài)?guó)有企業(yè)對(duì)政府的財(cái)政依賴(lài)、和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。首先，允許國(guó)有企業(yè)保留利潤(rùn)，即放權(quán)讓利。其次，增加稅種，實(shí)行利改稅。稅收成為財(cái)政收入的主要部分。再次，建立財(cái)政包干制。在1986年12月，包干制開(kāi)始實(shí)行。企業(yè)包干上繳所得稅和利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅。為了增加政府收入，中國(guó)1989年進(jìn)行了新的稅制改革。首先國(guó)有企業(yè)必須繳納企業(yè)所得稅，然后還得上交一部分利潤(rùn)給政府�；�本思想是，政府作為國(guó)有企業(yè)所有者理應(yīng)從國(guó)有企業(yè)中收取利潤(rùn)。但是這些稅制改革也沒(méi)有扭轉(zhuǎn)政府財(cái)政收入下降的趨勢(shì)。財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.1%下降到1989年的15.8%，和1993年的12.6%.中央政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重1985年為40.5%，1993年下降到22%.

　　中央政府決心改變這種趨勢(shì)。1994年，中國(guó)建立了分稅制。稅目從原來(lái)的37種減至23種；稅收分為三類(lèi)：上繳給中央政府的國(guó)家稅、地方和中央的共享稅和地方稅；建立了國(guó)稅局和地稅局；建立了稅收返還系統(tǒng)。從此中央政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重開(kāi)始大大改觀。亞洲金融風(fēng)暴后，中國(guó)政府又采取了積極財(cái)政政策，發(fā)行了大量債務(wù)。近年來(lái)財(cái)政總收入也增加很快，超過(guò)了GDP的增長(zhǎng)。目前財(cái)政收入占GDP的19%.表一列出從1952到2003年中國(guó)財(cái)政的基本狀況。

　　三、中國(guó)公共財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)

　　中國(guó)財(cái)政面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付需求在增大。另一方面，中國(guó)正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨降低稅率的壓力。另外，人們對(duì)政府繼續(xù)發(fā)行債務(wù)也有憂(yōu)慮。

　　1.社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付需求在增大

　　這些年，政府財(cái)政支出大量用于大型公共投資工程，用于公共消費(fèi)品的不夠。公共消費(fèi)品包括城市道路，垃圾、污水處理，公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)備，社區(qū)公園，學(xué)校，公共醫(yī)療，等等。中國(guó)公共消費(fèi)品嚴(yán)重不足。若到一個(gè)居民區(qū)參觀，你會(huì)看到居民室內(nèi)和室外的景象截然不同。室內(nèi)往往裝修得非常豪華，打掃得非常干凈。一出門(mén)就不同了。樓道里往往很亂，也不粉刷。一出樓就更差了，有些地方垃圾亂扔，塵土飛揚(yáng)。鄉(xiāng)下有些貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村道路還不如改革開(kāi)放前。屬于公共的事情私人不愿意管，需要政府發(fā)揮作用。

　　人越多，居住越集中，大家需要共同消費(fèi)的東西越多，越需要公共產(chǎn)品。現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)早已證明，私人也可以提供公共產(chǎn)品，但數(shù)量不足，達(dá)不到帕累托（Pareto）最優(yōu)水平；私人之間也可以進(jìn)行收入再分配，即富人救濟(jì)窮人，但轉(zhuǎn)移支付量不夠，也達(dá)不到帕累托最優(yōu)水平。很多時(shí)候，人們自?huà)唛T(mén)前雪，不管他人瓦上霜。

　　還有政府對(duì)公共義務(wù)教育投入不足，義務(wù)教育名實(shí)不符。教育具有良好的外部效益，需要政府補(bǔ)助，這是全世界公認(rèn)的。我國(guó)教育投資占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重步道3%，低于世界平均水平。

　　收入分配的差距增大，需要政府更多的轉(zhuǎn)移支付。中國(guó)的收入差別主要表現(xiàn)在沿海和內(nèi)陸省份之間，城鄉(xiāng)之間，城市高收入和低收入者之間。去年農(nóng)村人均收入2936元，而城鎮(zhèn)人均收入已達(dá)9422元。這種趨勢(shì)還在繼續(xù)，城鎮(zhèn)人均收入每年以8-9%的速度增長(zhǎng)，而農(nóng)村則以4-5%的速度增長(zhǎng)。中國(guó)的吉尼系數(shù)已達(dá)0.45，超過(guò)了美國(guó)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部日前警告，貧富懸殊已達(dá)到危險(xiǎn)水平，如果政府不能有效遏制兩極分化，在2010年之后，貧富懸殊有可能激發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。中國(guó)預(yù)計(jì)在2020年出現(xiàn)社會(huì)老齡化，社會(huì)保障問(wèn)題嚴(yán)重，需要跨代人之間的轉(zhuǎn)移支付。