“十一五”是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要歷史階段。我們既處在一個“黃金發(fā)展時期”，又處在一個“矛盾凸現(xiàn)時期”。財政作為國民經(jīng)濟的綜合反映，其改革與發(fā)展成為社會各界關注的焦點�；�于當前和今后一個時期國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢的綜合分析、判斷，對“十一五”時期若干財政問題思考如下。

　　一、轉(zhuǎn)變財政調(diào)控經(jīng)濟增長方式，構建“內(nèi)生”經(jīng)濟增長機制

　　1998年開始實施的積極財政政策，在做出歷史性貢獻的同時，也帶來了許多負面影響。一是國債投資拉動經(jīng)濟增長這種“短期”政策“長期”化問題，出現(xiàn)了新一輪重復建設、產(chǎn)業(yè)趨同、效益遞減，對民間資本產(chǎn)生了“擠出效應”。二是以初級產(chǎn)品、低附加值產(chǎn)品出口拉動經(jīng)濟增長這種有“量”無“質(zhì)”問題，加劇了資源的過度消耗、惡化了生態(tài)環(huán)境、增加了國際貿(mào)易摩擦。三是由內(nèi)需不足所引致的積累與消費的比例關系失調(diào)，制約了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　針對拉動經(jīng)濟增長“三駕馬車”所出現(xiàn)的結構性矛盾，亟須實現(xiàn)拉動經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，即由主要靠投資拉動轉(zhuǎn)向投資、消費拉動并重，逐步提高消費率，降低積累率。對此，在財政政策取向上就要提高城鄉(xiāng)居民收入水平，構建“內(nèi)生”經(jīng)濟增長機制。一是提高機關事業(yè)單位人員工資水平，帶動企業(yè)職工工資收入增長，提高居民購買能力，形成“橄欖球”式的消費結構，培育一個穩(wěn)定而龐大的中等收入消費群體，放大消費拉動經(jīng)濟增長的功能。二是增加對“三農(nóng)”的投入，提高農(nóng)民購買力水平。加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，繼續(xù)增加對種糧農(nóng)民補貼，促進糧食增長、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，通過建立農(nóng)村社會保障制度，增強農(nóng)民消費信心。三是完善社會保障制度，增加人們的即期消費。通過增加政府投入，擴大社會保障覆蓋面，消除人們的預期消費心理，增加消費性支出。四是淡出國債投資，跟進適度減稅政策。進而，弱化“擠出效應”，減輕企業(yè)宏觀稅負，鼓勵民間投資。五是建立反映資源稀缺程度的價格形成機制。通過調(diào)整資源稅稅率，提高礦產(chǎn)資源使用費標準，用以補償資源產(chǎn)出地的損失，控制資源開采量，促進資源節(jié)約使用。

　　二、深化財政體制改革，構建事權與財權相匹配的政府間財政關系

　　1994年開始實施的分稅制財政體制，經(jīng)過10多年的實踐，中央財政收入占全國的比重由1993年的22％提高到2004年的54.9％。然而，這種以劃分收入為目的的“漸進式”改革，具有明顯的中央大一統(tǒng)、過渡性和讓利不分權等特色，屬于“非帕累托改進”。一是政府職責不具體、不清晰。政府與市場、政府與企業(yè)存在著“越位”、“缺位”，表現(xiàn)出“內(nèi)外不清”的問題。二是事權與財權不匹配。中央政府與地方政府、各級地方政府之間的事權與財權范圍劃分缺乏法律基礎，存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象，表現(xiàn)出“上下不明”、“地方各級關系不順”的問題。三是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。同科學的政府間轉(zhuǎn)移支付制度相比，存在著政策目標不夠明確、專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大、使用效率不高等問題。

　　“十一五”時期亟須調(diào)整和完善現(xiàn)行政府間財政關系：

　　——劃清各級政府事權，做到財權與事權相匹配。按照公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍，合理劃分各級政府的支出責任和范圍，屬于全國性公共產(chǎn)品特征的事項由中央財政負責；屬于中央和地方共同承擔公共產(chǎn)品特征的事項，由中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔比例；屬于中央負有直接或間接責任，但由地方政府負責提供更為高效的公共產(chǎn)品特征的事項，主要應由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付把相應的財力提供給地方來完成；其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務，則由地方財政負責。

　　——建立地方財政固定收入增長機制。一是完善地方稅制體系，增設保證地方收入增長的固定稅種。按照適當集中、合理分權的原則，逐步擴大省一級政府的稅收管理權限，將一些區(qū)域性強、不影響全局經(jīng)濟發(fā)展和分配格局的地方稅種的管理權限下放給省級政府。以營業(yè)稅、財產(chǎn)稅和資源稅為主體稅種，確保地方財政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性。同時，賦予地方政府一定的發(fā)債權。二是適當調(diào)整中央集中度，增加基層政府可自主支配的財力。針對普遍存在的“跑部錢進”現(xiàn)象，適當降低中央財政占全國財政收入的比重，以中央和地方各占50％為宜。三是擴大政府非稅收入征管范圍，增加地方政府非稅收入來源。鞏固行政事業(yè)性收費、政府性基金等規(guī)范化管理成果。建立健全國有資產(chǎn)有償使用收入管理制度。積極探索城市基礎設施開發(fā)權、使用權、冠名權等無形資產(chǎn)有效管理方式，盤活城市現(xiàn)有基礎設施存量資產(chǎn)。

　　——完善轉(zhuǎn)移支付制度。以結構調(diào)整為核心，對現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付和各類專項轉(zhuǎn)移支付進行大幅度整合，逐步擴大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標相聯(lián)系的專項撥款規(guī)模，削減非規(guī)范化的稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付等補助形式。同時，建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度，健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督考評機制。逐步將現(xiàn)行多種財政轉(zhuǎn)移支付形式歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。

　　三、調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，構建公共財政體制框架

　　近年來，我國公共財政建設步伐明顯加快，財政支出管理改革取得了重大成效。但由于受長期計劃經(jīng)濟思想的影響，加之政府職能轉(zhuǎn)換的遲緩，財政在彌補市場失靈，提供公共產(chǎn)品和服務等方面，還存在著明顯“缺位”、“越位”和“不到位”等問題。

　　按照“有所為，有所不為”的原則，構建公共財政體制框架是“十一五”時期財政改革的重要取向。具體要做到“三項調(diào)整”、“六個傾斜”：

　　——“三項調(diào)整”。一是調(diào)整財政供養(yǎng)范圍。推進事業(yè)單位改革，清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政供給范圍。按照公益性、準公益性和經(jīng)營性合理劃分財政供給范圍，通過精簡機構，減少財政供養(yǎng)人員。二是調(diào)整公用經(jīng)費使用范圍。通過深化改革，切實解決用公款進行私人消費的問題，壓縮行政經(jīng)費的過快增長。三是調(diào)整財政投資方向。財政要逐步退出對競爭性領域投資，轉(zhuǎn)向滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。

　　——“六個傾斜”。一是向新農(nóng)村建設傾斜。本著“多予、少取、放活”原則，建立財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制，促進農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變，加大農(nóng)村公共服務設施建設的力度，切實解決城鄉(xiāng)公共服務失衡問題，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，讓公共財政“陽光”照耀農(nóng)村。二是向社會保障傾斜。積極籌措財政資金，保證社會保險制度穩(wěn)健運行；支持對城鄉(xiāng)特困群體的醫(yī)療救助、住房取暖救助、子女上學援助、突發(fā)事件應急救助體系建設；適當提高城鄉(xiāng)低保標準、擴大低保范圍；加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設。三是向基礎教育、基礎科研事業(yè)傾斜。四是向循環(huán)經(jīng)濟傾斜。通過提高資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅率及礦產(chǎn)資源使用費的收費標準，實施循環(huán)經(jīng)濟型企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策措施，促進建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進人與自然的和諧發(fā)展。五是向區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展傾斜。完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高各地區(qū)公共服務均等化水平。六是向政權運轉(zhuǎn)傾斜。確�？h鄉(xiāng)政權有效運轉(zhuǎn)的經(jīng)費支出，杜絕拖欠公教人員工資現(xiàn)象的發(fā)生。

　　四、支持企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，構建財政收入穩(wěn)定增長機制

　　經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟。這就決定了財政在改革與發(fā)展過程中，必須牢固樹立財政經(jīng)濟觀，把促進經(jīng)濟發(fā)展作為重要前提。企業(yè)是社會的微觀經(jīng)濟基礎。企業(yè)自主發(fā)展、自我創(chuàng)新、自我搞活的能力增強，就能保持經(jīng)濟良性增長，做大財政蛋糕，財政收入穩(wěn)定增長就有“源頭活水”。近些年來，我國企業(yè)生產(chǎn)能力迅速提高，但從總體上看，企業(yè)自主創(chuàng)新能力還比較薄弱，“中國制造”多，“中國創(chuàng)造”少。產(chǎn)品國際市場競爭力不強，企業(yè)發(fā)展后勁不足。

　　“十一五”期間，必須著力調(diào)整財政政策取向，推進稅制改革，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力：

　　——推進稅制改革。一是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅和對企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力扶持民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展，在市場準入、信貸、稅費、投融資等方面，給予 “國民待遇”。二是全面推行增值稅轉(zhuǎn)型改革，增值稅全部由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型，鼓勵企業(yè)擴大投資和引進先進的生產(chǎn)技術，提高企業(yè)核心競爭力。三是大力調(diào)整出口退稅結構。對自主創(chuàng)新能力強、科技含量高的產(chǎn)品，提高出口退稅率；對“中國制造”而不是“中國創(chuàng)造”的產(chǎn)品，降低出口退稅率；對高能耗、高污染的產(chǎn)品，限制甚至取消出口退稅支持。

　　——增加財政科技投入。繼續(xù)增加對基礎科研事業(yè)的財政投入；調(diào)整財政對應用性科研的投入方向，重點向成果轉(zhuǎn)化傾斜；采取財政貼息、補助等方式，加大對企業(yè)研發(fā)中心的財政投入；運用“BOT”模式，加大對科技風險的財政投入。同時，通過運用稅收、財政補貼、政府采購等財稅政策工具，為企業(yè)自主創(chuàng)新創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

　　——籌措企業(yè)改革成本。通過履行政府的出資人職責，建立國有資本經(jīng)營預算，將國有企業(yè)稅后利潤，國有控股、參股的股份有限公司、有限責任公司中國有股分享的股息、紅利和股利，國有產(chǎn)權或股權轉(zhuǎn)讓收入等，集中一部分，用于支付國有企業(yè)深化改革過程中的改革成本。

　　五、推進依法理財，構建法治財政的運行機制

　　長期以來，由于受法律法規(guī)體系不健全、法制觀念淡化等因素的制約，政府在履行職責上，存在著無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴等問題。表現(xiàn)在財政運行上，就是重“人治”輕“法治”，預算的法制約束力不強，易受人為因素的干擾，致使財政管理秩序混亂、財政績效不高，甚至滋生腐敗。

　　“十一五”時期要著力加強公共財權的制約，構建法治財政的運行機制。一是逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政法規(guī)制度體系，積極配合立法機關將預算編制、收入征管、資金分配、預算追加、財政監(jiān)督、績效評價、理財過錯責任追究以及財政審批等納入財政立法范圍。二是創(chuàng)建新型財政預算管理制度。通過深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、縣區(qū)財政性資金財政統(tǒng)管五項改革和財政管理體制改革，建立起新型的財政預算管理機制，規(guī)范財權運行。三是規(guī)范理財行為和程序，建立健全約束機制。依法界定財政決策權限，建立和完善決策規(guī)則、程序，實行科學決策、民主決策和依法決策。建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制。四是強化對政府財權的監(jiān)督。進一步完善人大、審計等專門監(jiān)督體系和運行機制，建立事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查相結合，日常監(jiān)督與專項檢查相結合的監(jiān)督檢查機制，廣泛接受社會監(jiān)督。同時，按照建設“陽光財政”的要求，增強政府理財工作的透明度。五是實施理財過錯責任追究，建立健全懲戒機制。按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全理財過錯責任追究制度，實現(xiàn)理財行為的權責統(tǒng)一。六是全面推進財政績效評價，提高財政資金使用效益。要以開展專項資金和預算編制績效評價為重點，建立和完善財政績效評價體系。

　　　 作者單位：遼寧省財政廳