摘要：公共品供給機(jī)制是從供給主體和運(yùn)行機(jī)理的角度抽象出的公共品供給模式，包括政府供給、市場(chǎng)供給和自愿供給。某一公共品的供給方式不是一成不變的，其供給機(jī)制的作用邊界處于變遷之中，主要表現(xiàn)為政府供給與私人供給的相互轉(zhuǎn)化。在公共品供給機(jī)制的變遷中，公共品的性質(zhì)特征、技術(shù)進(jìn)步、政府職能理念、公平效率準(zhǔn)則、政府政策傾向、需求狀況以及私人資本規(guī)模都產(chǎn)生了一定的影響作用。

　　關(guān)鍵詞：公共品；供給機(jī)制；作用邊界變遷；影響因素

　　一、引　言

　　公共品供給機(jī)制是從供給主體和運(yùn)行機(jī)理的角度抽象出的公共品供給模式。馬斯格銳夫[1]與薩繆爾森[2-3]都認(rèn)為，由于公共品具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，私人供給必定存在效率或福利損失，因此，必須由政府供給。而此后的文獻(xiàn)研究則表明了私人在提供燈塔[4]、教育（海伊和埃利，1988）、法律與秩序（安德森和希爾，1979）、基礎(chǔ)設(shè)施（貝托，1990）、農(nóng)業(yè)科研（馬耶夫斯基，1989）以及其他公共品（考恩，1988；伍爾德里奇，1970）方面的潛在力量[5].羅森也指出，美國(guó)國(guó)內(nèi)的民事糾紛除了訴諸法庭，每年有4萬多件由私人公司解決；大面積的私家花園在一定程度上起到了公園的作用[6].埃莉諾·奧斯特羅姆[7]在對(duì)大城市地區(qū)的警察服務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的實(shí)證分析之后，發(fā)現(xiàn)，“在公共經(jīng)濟(jì)中，不只有政府（霍布斯）和市場(chǎng)（斯密）兩種秩序”。之后，奧爾森[8]首次對(duì)公共品自愿供給理論進(jìn)行了開創(chuàng)性的分析，而伯格斯湯姆·布魯梅和瓦里安[9]則探討了不同程度財(cái)富再分配對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)的不同影響，他們對(duì)自愿捐贈(zèng)非合作一般模型的分析堪稱公共品自愿供給分析的經(jīng)典。

　　樊麗明[10]在博士后報(bào)告中，對(duì)公共品的政府供給、市場(chǎng)供給和自愿供給機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)分析，認(rèn)為，公共品市場(chǎng)供給機(jī)制是營(yíng)利組織根據(jù)市場(chǎng)需求，以營(yíng)利為目的、以收費(fèi)方式補(bǔ)償支出的機(jī)制；政府供給機(jī)制則是在市場(chǎng)進(jìn)行資源配置基礎(chǔ)上進(jìn)行，以公平為目的、以稅收和公共收費(fèi)為主要籌資手段，屬“第二層次”的機(jī)制；而自愿供給機(jī)制是在市場(chǎng)、政府機(jī)制發(fā)生作用的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置的，以利他為目的、以捐贈(zèng)為主要方式，屬“第三層次”的機(jī)制。①

　　而且，公共品的供給機(jī)制并非一成不變。弗雷德·S·麥克切斯尼[11]發(fā)現(xiàn)，19世紀(jì)中期以前，美國(guó)的消防服務(wù)一直主要由私人自愿提供，之后才開始轉(zhuǎn)由地方政府提供�？扑棺匪萘擞�國(guó)燈塔系統(tǒng)的歷史及其演變，注意到在17世紀(jì)時(shí)私人開始建立燈塔并收取費(fèi)用，到1820年，四分之三強(qiáng)的燈塔是由私人建造的。之后英國(guó)議會(huì)通過法令把英國(guó)所有的燈塔授予領(lǐng)港公會(huì)。19世紀(jì)的教育、圖書館、警察等主要是私人的職責(zé)，而在20世紀(jì)這些項(xiàng)目越來越多地轉(zhuǎn)為政府的公共職能。20世紀(jì)80年代以后，回歸私人部門的趨勢(shì)又開始明顯，城市居民集合起來，雇用清潔工保持街道清潔，有的社區(qū)甚至請(qǐng)私人公司提供消防服務(wù)�？梢�，公共品供給的三種機(jī)制作用的領(lǐng)域（邊界）在不同時(shí)間因條件的變化而變動(dòng)。

　　本文著重探討公共品供給機(jī)制作用邊界的變遷以及影響變遷的主要因素，最后部分提供簡(jiǎn)要的結(jié)論與政策建議。

　　二、公共品供給機(jī)制的作用邊界變遷

　　研究可知，公共品供給機(jī)制的作用邊界變遷依照歷史發(fā)展順序先后主要表現(xiàn)為兩種趨向：

　�。ㄒ唬┧饺斯┙o轉(zhuǎn)為政府供給

　　這一變遷過程的主要內(nèi)容是私人部門在公共領(lǐng)域活動(dòng)的收縮，政府逐漸從私人部門手中接過公共品的供給職責(zé)。具體來說，又表現(xiàn)為以下兩種路徑。

　　其一，公共品市場(chǎng)供給轉(zhuǎn)為政府供給。譬如燈塔，在許多經(jīng)典教科書中，燈塔經(jīng)常被作為必須由政府供給而不是由市場(chǎng)供給公共品的一個(gè)例子，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們也通常認(rèn)為，由于不可能向受益于燈塔的船只所有者收取可靠的費(fèi)用，任何私人或企業(yè)建造和維修燈塔就不可能營(yíng)利，但是考察英國(guó)的燈塔建造經(jīng)營(yíng)歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府建造并經(jīng)營(yíng)燈塔的活動(dòng)（主要由領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)）開始于18世紀(jì)末，而早在17世紀(jì)末，私人就已經(jīng)開始從事燈塔的建造和運(yùn)營(yíng)。①而且由公開的統(tǒng)計(jì)資料也可證明，早期的燈塔主要由私人供給。1936年，英國(guó)議會(huì)通過法令將所有的燈塔授予領(lǐng)港公會(huì)，領(lǐng)港公會(huì)有權(quán)購(gòu)買剩留在私人手中的燈塔，到1842年，除“地方性的燈塔”外，在英國(guó)已經(jīng)不再有私人所有的燈塔了。

　　又譬如教育。美國(guó)的早期教育發(fā)展經(jīng)歷了從市場(chǎng)供給到政府供給的過程。在清教徒的新英格蘭，最初的學(xué)校是教會(huì)的附庸，而后為官方所接管。伊利運(yùn)河通航之后，農(nóng)民從新英格蘭的山區(qū)來到富饒的中西部平原，在所到之處不僅建立了中、小學(xué)，還建立了大學(xué)和神學(xué)院。最初的學(xué)校是私立的，但政府漸漸發(fā)揮較大的作用，起初在財(cái)政上給予資助，繼而建立和管理學(xué)校，許多州或地方都有法律明文規(guī)定要建立一所“公立免費(fèi)學(xué)�！�。從19世紀(jì)40年代起，由“美國(guó)公共教育之父”———霍勒斯·曼發(fā)起了一場(chǎng)旨在用免費(fèi)學(xué)校替代形形色色私立學(xué)校的運(yùn)動(dòng)，并最終使美國(guó)建立起了完整的公立教育制度。

　　其二，自愿供給轉(zhuǎn)為政府供給。比如，消防服務(wù)普遍被認(rèn)為是一種純公共品，理應(yīng)由政府通過稅收籌集資金供給，但是考察美國(guó)消防史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，歷史上的美國(guó)消防主要是由私人自愿提供的。這種自愿性的消防起因于17世紀(jì)芝加哥的一場(chǎng)大火，當(dāng)時(shí)的居民自愿組織起來以避免火勢(shì)蔓延。19世紀(jì)中期，許多城市政府開始提供公共消防服務(wù)，并對(duì)自愿消防頒布了禁令，從而終結(jié)了200多年的私人自愿消防服務(wù)。而且，在美國(guó)歷史上，對(duì)精神病人的照看、爭(zhēng)取婦女權(quán)利、保護(hù)大自然、戒酒、計(jì)劃生育以及歷史教育等等，都是由非營(yíng)利組織率先倡導(dǎo)或?qū)嵤�，其中不少最終都導(dǎo)致了政府采取行動(dòng)。羅斯�？偨y(tǒng)作為一個(gè)偉大的政治家，從19世紀(jì)后期開始一直支持保護(hù)大自然，但他的活動(dòng)是在私人捐助的支持下進(jìn)行的，其結(jié)果之一是于1916年建立了國(guó)家公園服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　�。ǘ�）政府供給轉(zhuǎn)為私人供給

　　與私人供給轉(zhuǎn)為政府供給相反，這一變遷過程的主要內(nèi)容是政府活動(dòng)領(lǐng)域的收縮，而私人部門對(duì)公共領(lǐng)域的介入開始增多。這種轉(zhuǎn)化同樣也表現(xiàn)為兩種路徑。

　　其一，政府供給轉(zhuǎn)為市場(chǎng)供給�！疤峁┍匾�的公共設(shè)施”被斯密[12]認(rèn)為是政府的主要職能之一，公共設(shè)施投資支出也因此而成為政府支出的一項(xiàng)主要內(nèi)容。此后，很長(zhǎng)一段時(shí)期以來，基礎(chǔ)設(shè)施投資被理所當(dāng)然地認(rèn)為是政府專長(zhǎng)甚至專有的領(lǐng)域，但基礎(chǔ)設(shè)施的外部性并不意味著市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門不能發(fā)揮積極作用，相反，私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施投資中正發(fā)揮著越來越大的作用。BOT（build-operate-transfer，建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、PPP（publicprivatepartnership，公共私人伙伴關(guān)系）等融資模式的不斷出現(xiàn)，政府對(duì)自然壟斷行業(yè)管制的不斷放松，使得私人資本不僅可以投資于水、電、路等基本的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，甚至于監(jiān)獄———這個(gè)一度被認(rèn)為是市場(chǎng)化“禁區(qū)”的公共品，其供給中也開始出現(xiàn)私人資本的影子。

　　其二，政府供給轉(zhuǎn)為自愿供給。此如社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和居民收入水平的提高，為居民提供必要的社會(huì)福利及保障也逐漸成為政府的主要職能之一，“福利國(guó)家”模式開始出現(xiàn)并不斷壯大。但是，隨著非政府組織（Non-governmentOrganization，NGO）作為“第三部門”（thethirdsector）的不斷發(fā)展，私人自愿供給在公共品供給中的地位越來越不容小視，特別是對(duì)一些事關(guān)居民基本社會(huì)福利及保障的事業(yè)，發(fā)揮著越來越大的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)非營(yíng)利組織捐贈(zèng)體現(xiàn)的公共品供給規(guī)模在1997年相當(dāng)于政府支出規(guī)模的5.1%，占當(dāng)年GDP的1.6%。

　　三、公共品供給機(jī)制作用邊界變遷的影響因素

　　公共品供給機(jī)制的作用邊界受諸多因素的影響，公共品自身性質(zhì)、技術(shù)條件、政府職能理念、公平效率標(biāo)準(zhǔn)、政府政策傾向、需求狀況和私人資本規(guī)模的不同，可能導(dǎo)致不同的供給方式。

　�。ㄒ唬┕�共品的性質(zhì)特征———選擇供給機(jī)制的前提

　　公共品自身的性質(zhì)特征是決定公共品供給機(jī)制的最基本因素。如前所述，公共品的基本特征是消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但是，這僅是從與私人品相對(duì)比的角度而言，并不意味著所有的公共品都是完全地非排他和非競(jìng)爭(zhēng)，也不意味著所有公共品都具有程度相同的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。事實(shí)上，不僅不同公共品的非排他和非競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)不同，而且各自非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的程度都有所不同。這樣一來，不同性質(zhì)特征組合的公共品就決定了不同供給機(jī)制的選擇。具體有以下幾種情形：

　　第一，具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性（純公共品），比如國(guó)防。對(duì)于純公共品而言，由于具有完全地消費(fèi)非排他性，從需求方看，作為“經(jīng)濟(jì)人”的消費(fèi)者具有隱瞞真實(shí)需求偏好的可能，都期望成為“免費(fèi)搭車”者，不能提供市場(chǎng)活動(dòng)必需的有效信息；從供給方看，排他不可能，從而向誰收費(fèi)、如何收費(fèi)、收多少費(fèi)都成為難題，價(jià)格機(jī)制難以發(fā)生作用，因而市場(chǎng)不能保證公共品的符合帕累托效率的供給，市場(chǎng)供給不足。由于純公共品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，即邊際成本為零，生產(chǎn)者為了爭(zhēng)取利潤(rùn)最大化，不可能按照邊際成本定價(jià)，而按照高于邊際成本的水平定價(jià)，則必然供給量不足，降低消費(fèi)者福利水平。因此，在純公共品供給方面，存在“市場(chǎng)失靈”，由政府供給是有效的。

　　第二，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但排他成本較高，比如無線電視。此類準(zhǔn)公共品非常類似于純公共品，具體的消費(fèi)者很難明確，從而難以將“免費(fèi)搭車”者排除；消費(fèi)者在消費(fèi)時(shí)不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，私人供給必會(huì)造成福利或效率損失。因而，政府供給往往是此類公共品的有效選擇。

　　第三，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但排他成本較低（俱樂部產(chǎn)品），比如有線電視。對(duì)于此類準(zhǔn)公共品而言，盡管消費(fèi)者彼此之間消費(fèi)互不影響，但由于可以比較容易地將未付費(fèi)者排除在消費(fèi)群體之外，價(jià)格機(jī)制能較好地發(fā)揮資源配置信號(hào)作用，收費(fèi)籌資成為可能，從而可以吸引私人部門的進(jìn)入。因而，對(duì)于此類公共品，政府供給與私人供給均可采用。

　　第四，具有競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)有非排他性（或排他成本較高）（公共池塘資源產(chǎn)品），比如城市道路。此類準(zhǔn)公共品的消費(fèi)者之間彼此互相影響，特別是在達(dá)到擁擠點(diǎn)以后，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系更是明顯，但由于排他成不可能或成本高，從而不能（或很難）將未付費(fèi)者排除在外，價(jià)格機(jī)制難以適用。因而，私人供給不可能，而由政府供給便是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。第五，具有競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)排他成本較低，比如高等教育。此類準(zhǔn)公共品在性質(zhì)上更加接近于私人品，消費(fèi)者之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，同時(shí)又可以比較容易地實(shí)現(xiàn)排他，收費(fèi)或接受捐贈(zèng)成為其經(jīng)常采用的籌資方式。因而，私人供給是最常采用的方式，政府有時(shí)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)也會(huì)參與供給。

　�。ǘ�）技術(shù)進(jìn)步———改變公共品的性質(zhì)特征（非排他屬性）

　　實(shí)際上，公共品的非排他和非競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)屬于兩個(gè)不同層面的問題。公共品的排他性與否以及排他程度的高低，涉及的是一個(gè)成本問題而不是一個(gè)邏輯問題，其可行或者不可行依賴于執(zhí)行成本的相對(duì)高低[13]，而排他執(zhí)行成本最終則取決于技術(shù)水平。公共品的競(jìng)爭(zhēng)性與否以及競(jìng)爭(zhēng)程度狀況則直接取決于消費(fèi)者的數(shù)量，屬非技術(shù)因素。因而，技術(shù)進(jìn)步可以通過降低公共品的排他成本以影響非排他屬性，從而改變公共品的性質(zhì)特征，進(jìn)而影響公共品供給機(jī)制的選擇。

　　第一，技術(shù)進(jìn)步使得區(qū)分消費(fèi)者付費(fèi)與否成為可能，從而直接改變了某些公共品的屬性，使其由非排他狀態(tài)變?yōu)榕潘麪顟B(tài)。譬如，在有線電視技術(shù)發(fā)明以前，電視信號(hào)都是通過電磁波的形式向消費(fèi)者傳送，消費(fèi)者對(duì)電視信號(hào)的消費(fèi)既是非競(jìng)爭(zhēng)的，也是非排他的，此時(shí)的電視信號(hào)是純公共品，幾乎全部由政府提供，私人供給的情況很少甚至沒有。但是，隨著科學(xué)的不斷發(fā)展，有線電視技術(shù)、加密技術(shù)開始出現(xiàn)，電視信號(hào)不能排他的問題得到有效解決，那些不愿付費(fèi)的消費(fèi)者將會(huì)很容易地被排除在有線電視的消費(fèi)之外，而由私人投資興辦的電視臺(tái)也開始涌現(xiàn)。

　　第二，技術(shù)進(jìn)步使得準(zhǔn)確計(jì)量成為可能，從而大大降低了公共品的排他成本。準(zhǔn)確計(jì)量技術(shù)的落后使得公共品的排他成本較高，容易產(chǎn)生過度消費(fèi)甚至浪費(fèi)現(xiàn)象，導(dǎo)致“公地悲劇”。技術(shù)水平的不斷進(jìn)步改變了這種狀況，可分割、可計(jì)量的技術(shù)使得消費(fèi)者對(duì)公共品的消費(fèi)量一目了然，由此便可根據(jù)消費(fèi)量對(duì)消費(fèi)者征收使用費(fèi)，從而為私人資本參與這些行業(yè)或領(lǐng)域公共品的供給提供可能。比如，在沒有采用水表（潔凈水和污水）、電表、氣表、熱表等計(jì)量工具之前，水、電、氣、熱這些生活必需品由消費(fèi)者免費(fèi)消費(fèi)或平均承擔(dān)成本，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，私人投資難以取得利潤(rùn)。而采用科學(xué)計(jì)量工具之后，每個(gè)消費(fèi)者的使用量均可明確核算，對(duì)其收取的使用費(fèi)使得彌補(bǔ)供給成本成為可能，因此，這些行業(yè)對(duì)私人資本的吸引力越來越大。

　　第三，技術(shù)進(jìn)步可以改變某些公共品產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，使公共品的生產(chǎn)過程可以垂直或水平分解，而且進(jìn)入門檻不斷降低，從而為私人資本進(jìn)入提供可能。技術(shù)進(jìn)步對(duì)整個(gè)公共品產(chǎn)業(yè)都具有自然壟斷性的狀況提出了挑戰(zhàn)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條不再具有完全相同的自然壟斷性質(zhì)，其中某些業(yè)務(wù)完全可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而且進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的門檻越來越低。比如，在程控交換機(jī)技術(shù)沒有發(fā)明之前，電話通信整個(gè)行業(yè)都具有一定的自然壟斷性，此時(shí)經(jīng)常采取的辦法是由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，私人資本禁止涉入；程控交換機(jī)技術(shù)以及IP技術(shù)的產(chǎn)生使得通信網(wǎng)絡(luò)和通信服務(wù)得以分離，通信網(wǎng)絡(luò)由于仍具有自然壟斷的特點(diǎn)而仍需政府獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，通信服務(wù)卻已具備了進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的條件，從而私人資本開始大量進(jìn)入此領(lǐng)域并展開充分的競(jìng)爭(zhēng)。

　�。ㄈ�）政府職能理念———決定政府活動(dòng)范圍

　　若將整個(gè)社會(huì)簡(jiǎn)單地劃分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，那么公共品是公共領(lǐng)域的核心問題，政府的活動(dòng)應(yīng)主要集中在公共領(lǐng)域，但不同的政府職能理念卻決定了政府在公共領(lǐng)域活動(dòng)的范圍以及介入的程度。歷史地考察，政府職能理念的變遷主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

　　第一，“斯密”政府。在早期自由資本主義階段，政府的活動(dòng)范圍十分有限，且必須以促進(jìn)私人資本發(fā)展為核心，僅僅承擔(dān)“夜警”的角色，其主要職責(zé)被明確規(guī)定為提供國(guó)防、維持社會(huì)秩序以及必要的基礎(chǔ)設(shè)施等三項(xiàng)公共品。而與之相對(duì)的私人部門的活動(dòng)領(lǐng)域卻十分廣泛，“看不見的手”不僅向全社會(huì)提供大量的私人品，而且，還在一定程度上承擔(dān)著部分公共品供給的任務(wù)。斯密曾指出，私人供給公路、橋梁、運(yùn)河等公共品，應(yīng)堅(jiān)持利于商業(yè)發(fā)展和費(fèi)用適度原則，即“只能在商業(yè)需要它們的地方興建，因而只能在宜于興建的地方興建。此外，建造的費(fèi)用，建造的堂皇與華麗規(guī)模，也必須與該商業(yè)的負(fù)擔(dān)能力相稱，就是說，必須適度�！雹�

　　第二，“凱恩斯”政府。20世紀(jì)30年代的大危機(jī)打破了傳統(tǒng)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)無所不能的完美幻覺，使人們普遍意識(shí)到市場(chǎng)制度的缺陷。凱恩斯提出應(yīng)拋棄自由放任的自由主義，充分發(fā)揮“看得見的手”的作用，實(shí)行政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以刺激社會(huì)需求，由此，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)逐漸增多并達(dá)到高潮。其結(jié)果便是公共品的政府供給方式成為主導(dǎo)，由政府供給的公共品在范圍、種類、數(shù)量以及質(zhì)量等方面都比以前有所提高，不僅如此，政府還介入私人領(lǐng)域，直接參與一些私人品的供給。

　　第三，“哈耶克”政府。從凱恩斯的國(guó)家干預(yù)論被提出，哈耶克就對(duì)其展開強(qiáng)烈批評(píng)，但兩人的激烈論戰(zhàn)卻被當(dāng)時(shí)凱恩斯主義的盛行所掩蓋。20世紀(jì)70年代以后經(jīng)濟(jì)的持續(xù)“滯脹”又使人們開始反思凱恩斯主義，重新審視哈耶克的自由主義思想。哈耶克強(qiáng)調(diào)應(yīng)重回“古典”，重視市場(chǎng)的“自生自發(fā)”秩序，限制政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)。而正是在哈耶克思想的影響下，20世紀(jì)80年代開始西方資本主義國(guó)家紛紛展開私有化與放松管制浪潮。許多涉及公共品行業(yè)的國(guó)有企業(yè)和自然壟斷行業(yè)紛紛對(duì)私人資本開放，公共品的私人供給情形逐漸增多。

　�。ㄋ模┕�平與效率———選擇供給機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)

　　公平與效率是任何時(shí)期公共品供給機(jī)制選擇的都應(yīng)堅(jiān)持的兩大標(biāo)準(zhǔn)，而且事實(shí)上，政府職能理念變遷的每一個(gè)階段都蘊(yùn)涵著公平與效率的權(quán)衡與選擇。一般來說，政府供給更看中公平而忽視效率，而私人供給則更強(qiáng)調(diào)效率。因此，不同時(shí)期對(duì)公平與效率的不同側(cè)重必然導(dǎo)致不同公共品供給方式的選擇。比如，歐洲的運(yùn)河橋或水閘。在自由資本主義時(shí)期，人們篤信市場(chǎng)制度的完美無缺，強(qiáng)調(diào)私人部門的效率，限制政府作為，堅(jiān)持只要市場(chǎng)能發(fā)揮作用的地方就不需要政府參與。因此，那時(shí)歐洲的許多運(yùn)河橋或水閘由私人供給而不是政府供給，其主要理由便是私人部門相對(duì)政府部門的效率要高。而二戰(zhàn)結(jié)束后，許多歐洲國(guó)家的社會(huì)民主黨上臺(tái)執(zhí)政，他們強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，認(rèn)為各個(gè)收入階層包括低收入者都具有獲得公共品的權(quán)利，并保證最低的公共品消費(fèi)水平。因此他們將運(yùn)河橋或水閘之類的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)公共品收歸國(guó)有，由政府供給。但20世紀(jì)80年代以來，因缺乏競(jìng)爭(zhēng)和管理缺陷，政府供給的公共品效率較低，造成宏觀稅負(fù)上升，政府支出規(guī)模擴(kuò)大， 財(cái)政赤字增加，政府債臺(tái)高筑，反過來進(jìn)一步加重納稅人負(fù)擔(dān)。因此，保守黨上臺(tái)執(zhí)政后紛紛進(jìn)行私有化改革，又將許多基礎(chǔ)設(shè)施類公共品行業(yè)放給私人經(jīng)營(yíng)管理，重回私人供給的軌道。

　　又如社會(huì)保障。建立社會(huì)保障的初衷是為了實(shí)現(xiàn)公平，特別是保護(hù)那些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利或弱勢(shì)地位的群體，供給主體主要為政府。但隨著社會(huì)保障覆蓋范圍的擴(kuò)大和保障層次的提高，由政府單一供給已逐漸顯出諸多的矛盾與缺陷，主要表現(xiàn)為宏觀稅負(fù)水平的提高以及保障的低效率。因此，為了提高效率水平，目前世界各國(guó)都在力求改變完全由政府單一供給的現(xiàn)狀，將國(guó)家保障、企業(yè)補(bǔ)充保障以及個(gè)人保障結(jié)合起來，使個(gè)人承擔(dān)部分社會(huì)任務(wù)，從而充分加強(qiáng)個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防備的責(zé)任。

　�。ㄎ澹┱�府政策傾向———私人供給的前提與保障

　　第一，管制政策。由于事關(guān)全體公民的利益，政府一般都對(duì)公共品行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管制，此時(shí)被管制行業(yè)由政府獨(dú)家供給，私人供給決無可能。但政府管制往往會(huì)產(chǎn)生低效率、甚至是無效率的局面，資源浪費(fèi)、官員尋租的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。放松管制為公共品私人供給提供了前提和可能，私人資本逐漸進(jìn)入那些所需投資規(guī)模較小、能夠?qū)崿F(xiàn)排他或部分排他的公共品行業(yè)。

　　第二，稅收政策。政府對(duì)私人部門和非營(yíng)利組織的稅收政策是影響其發(fā)展和供給公共品規(guī)模的重要因素。顯然，政府對(duì)私人部門供給公共品給予稅收減免等優(yōu)惠政策，會(huì)提高其供給能力，增加激勵(lì)，可以提高私人供給份額。反之亦然。

　　第三，政府購(gòu)買與捐贈(zèng)政策。20世紀(jì)70年代以后，美國(guó)非營(yíng)利組織供給公共品的規(guī)模擴(kuò)大得益于政府購(gòu)買和捐贈(zèng)。隨著政府職能的擴(kuò)張，尤其是聯(lián)邦政府實(shí)施的醫(yī)療保險(xiǎn)、地方政府實(shí)施的低收入者的醫(yī)療補(bǔ)助、貧困救濟(jì)、食品券等社會(huì)保障職能的擴(kuò)展，為了避免政府直接供給（或生產(chǎn)）的低效率和政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，與私有化相并行的另一種選擇便是政府提供資金，委托非營(yíng)利組織供給（或生產(chǎn)），雙方形成契約關(guān)系，既避開了非營(yíng)利組織自身籌資不足的難題，也保證了不同非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，高效使用政府資金，又有利于穩(wěn)定和增加就業(yè)，一舉多得。為了體現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織供給公共品的支持， 政府也給予非營(yíng)利組織一定的捐贈(zèng)。

　　（六）需求規(guī)模及其偏好的多樣性———私人供給的空間

　　人們對(duì)不同類別公共品的需求偏好是有差異的，因而供給方式也不宜一概而論。人們對(duì)國(guó)防、外交、法律、行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共衛(wèi)生、公共安全等的需求盡管存在差異，但共性大于差異，政府提供可以發(fā)揮“規(guī)模效益”的長(zhǎng)處，可以降低管理成本，效率更高。而對(duì)醫(yī)療服務(wù)、病人護(hù)理院甚至教育等，人們要求相對(duì)多樣化，基本的要求可能相近，進(jìn)一步的要求則是“對(duì)癥下藥”的個(gè)性服務(wù)。這既使政府統(tǒng)一供給顯現(xiàn)出不足，也為私人供給創(chuàng)造了可能的空間。私人提供一些服務(wù)項(xiàng)目可以“量體裁衣”，更能滿足消費(fèi)者的不同需求。用美國(guó)前總統(tǒng)里根的話說，“這種戰(zhàn)略（即私人供給服務(wù)）確保生產(chǎn)消費(fèi)者需要而不是政府官僚所需要的服務(wù)”。①

　　（七）私人資本規(guī)�！�——私人參與公共品供給的可能性

　　第一，私人資本發(fā)育程度決定私人參與公共品供給的程度。尤其是對(duì)于轉(zhuǎn)軌過程中的國(guó)家而言，由單一的公共品政府供給轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府、私人混合供給，其進(jìn)程和格局在相當(dāng)程度上取決于私人資本發(fā)育程度。就中國(guó)目前而言，包括外商投資、港澳臺(tái)投資、國(guó)內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)、聯(lián)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的大口徑的私人資本的引入和成長(zhǎng)，加之規(guī)�？捎^的居民儲(chǔ)蓄，是私人資本供給公共品的財(cái)力基礎(chǔ)。

　　第二，融資制度的創(chuàng)新可促進(jìn)私人資本參與公共品的供給。公共品融資制度的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，現(xiàn)代公司制的產(chǎn)生，使得眾多閑散的中小資本可以集中起來，改變了私人資本愿意投資公共品但財(cái)力不足的尷尬局面，從而極大地促進(jìn)了私人資本對(duì)公共品領(lǐng)域投資的增長(zhǎng)。其二，項(xiàng)目融資的出現(xiàn)可以盡可能少地占有自有資金，還可以在法律責(zé)任上將項(xiàng)目公司和承辦企業(yè)區(qū)分開來，因此，對(duì)于那些有償還能力并能盈利的公共品項(xiàng)目，私人更愿意通過項(xiàng)目融資的方式進(jìn)行，如資產(chǎn)證券化等。

　　四、結(jié)論與政策建議

　　公共品供給機(jī)制包括政府供給、市場(chǎng)供給和自愿供給等三種。某一公共品的供給方式不是一成不變的，相反，其供給機(jī)制的作用邊界是在不斷的變遷中。如將市場(chǎng)供給機(jī)制與自愿供給機(jī)制統(tǒng)稱為私人供給機(jī)制，則公共品供給機(jī)制的邊界變遷主要表現(xiàn)為私人供給轉(zhuǎn)為政府供給和政府供給轉(zhuǎn)為私人供給兩個(gè)方面。公共品供給機(jī)制作用邊界是影響公共品供求的多種因素作用的結(jié)果。從供給角度看，公共品的性質(zhì)特征、私人資本的規(guī)模影響供給方式的變遷，而技術(shù)創(chuàng)新又會(huì)改變公共品的自然特性，從而影響公共品的供給方式；從需求方面分析，公共品需求規(guī)模及偏好的多樣性會(huì)影響公共品供給方式變遷。而政府職能理念、公平效率準(zhǔn)則以及政府政策的導(dǎo)向也會(huì)對(duì)供給邊界的變遷產(chǎn)生一定影響。

　　針對(duì)目前中國(guó)的國(guó)情，特提出以下政策建議：

　　1.中國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)的起飛階段，公共品需求龐大而政府財(cái)力有限的矛盾十分突出，應(yīng)在保證公共品政府供給的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮私人部門在公共品供給中的作用，適當(dāng)引入市場(chǎng)供給和自愿供給機(jī)制。

　　2.政府應(yīng)在制定發(fā)展規(guī)劃、提供信息服務(wù)、放松管制等方面為私人部門參與公共品（主要是準(zhǔn)公共品）供給創(chuàng)造必要的條件，并利用稅收、土地等政策措施鼓勵(lì)私人供給的發(fā)展。

　　3.政府對(duì)政府和私人部門供給公共品均應(yīng)實(shí)施監(jiān)管，包括對(duì)公共品供給質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督，對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，以及可能出現(xiàn)的負(fù)外部效應(yīng)的約束。

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