2006-11-20 10:15 來源：羅荊 唐紅軍
內容提要：轉移支付是財政支出的重要組成部分，如何規(guī)范和監(jiān)督轉移支付對我國實現(xiàn)社會公平、構建和諧社會具有重要意義。本文針對我國在財政轉移支付制度方面和法律層次方面存在的問題，并結合當代世界主要發(fā)達國家在財政轉移支付立法方面的成功經驗，提出對我國財政轉移支付立法的構想。
關鍵詞：財政轉移支付；國際經驗；立法
我國財政轉移支付制度是1994年分稅制改革時建立并在近幾年逐步得到完善的，由于我國經濟體制及財政體制處于轉軌時期，有關財政轉移支付的法律體系尚未形成，在制度選擇和法律規(guī)定上均存在著較為突出的問題。
一、我國現(xiàn)行財政轉移支付在制度與法律方面存在的主要問題
�。ㄒ唬┴斦D移支付在制度方面存在的問題
1 財政轉移支付體系未體現(xiàn)公平兼顧效率原則，均等化功能有限。財政轉移支付的直接目標是實現(xiàn)各級政府財政功能和公共服務水平的均等化，基本目標是實現(xiàn)經濟相對均衡發(fā)展，終極目標是實現(xiàn)區(qū)域之間的社會公平。因此，財政轉移支付制度應實行公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。而我國現(xiàn)行財政轉移支付制度是在經濟轉軌過程中伴隨財政體制的調整而逐漸構建起來的，是以效率優(yōu)先的改革思路為導向，其結果是對公平的關注嚴重不足與財政低效率并存。首先，以稅收返還、專項轉移等為核心的財政轉移支付在現(xiàn)實中的運行結果與國際公認的財政轉移支付政策目標背道而馳。稅收返還按收入來源正相關遞增，仍以保證地方既得利益為依據(jù)，將原有的財力不均問題帶入分稅制財政體制中，客觀上延續(xù)與固化了原有地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平差距較大的不合理的利益分配格局，不僅沒有實現(xiàn)均等化功能，反而擴大了地區(qū)間的收入差距。其次，原體制補助保留了“自上而下”和“自下而上”的雙向轉移模式，其帶來的資金雙向流動導致財政低效率，而且體制補助或上解是包干體制的延續(xù)，各地的補助或上解額的確定沒有科學依據(jù)，體制上解地區(qū)同時得到大量稅收返還，明顯有失公平。
2 轉移支付測算標準缺乏合力，效用相互抵沖，難以在地區(qū)之間形成均衡效果。上級政府在計算稅收返還時一般采用“基數(shù)法”，而對一般性轉移支付采取“因素法”和“標準收支法”兩種方法�！盎鶖�(shù)法”即“存量不變，增量調整”，忽視了各地的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標準，導致了不規(guī)范的分配模式，不但不能解決長期以來形成的各地區(qū)財力不均問題，而且使現(xiàn)行的地方轉移支付制度依舊保持原體制的分配格局，起不到平衡地區(qū)間財力的作用。后者雖然具有規(guī)范性，但由于其規(guī)模小，難以發(fā)揮應有的均衡功效。
3 各級政府的職能和事權分界不明確，財權、事權不統(tǒng)一。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權界定不夠明晰，財權和事權不統(tǒng)一，財政支出范圍的劃分隨意性很大，打亂了地方原有的預算；許多轉移支付項目都要求地方提供配套資金，結果最需要資金的貧困地區(qū)最有可能得不到財政轉移支付資金，加劇了地區(qū)間財政的不平衡，使轉移支付偏離了其本來的政策方向。此外，一些基礎項目的事權不清，支出由誰負責不明確，各級政府對是否應該負擔、負擔多少均無章可循；同時，由于分配的公開透明度低，上級財政轉移支付的資金額度下級財政不知道，能獲得多少轉移支付下級政府不能預見，因此，不可能準確地將其編入本級預算，也就不在地方人大的監(jiān)督范圍之內。這種事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，也很難對其進行績效審計和考核，由此導致了財政支出整體效益的低下。
（二）財政轉移支付在法律方面存在的問題
我國現(xiàn)行財政轉移支付法律制度是以《中華人民共和國預算法》和《所得稅收入分享改革方案》為法律基礎的。這兩部規(guī)范性文件均不是針對財政轉移支付制定的專門法，充其量是財政轉移支付的法律確認。實踐中多是以行政規(guī)章作為指導依據(jù)，與財政轉移支付的實際需要相距甚遠。
1.財政轉移支付法律位階低、法律效力差�？v觀各國財政轉移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。如德國的憲法《基本法》中對財政轉移支付做了規(guī)定，加拿大和澳大利亞的轉移支付也源于憲法的規(guī)定。我國現(xiàn)行財政轉移支付法的相關規(guī)定大多散見于不同時期的部門規(guī)章中，在法律位階上屬于行政法規(guī)，立法層次顯然太低，這會導致法律規(guī)定缺乏權威性，制度的穩(wěn)定性較差，立法的科學性和民主性難以保證等一系列不良后果。
2.財政轉移支付主體及其權利義務不明確。我國現(xiàn)行的財政轉移支付規(guī)范性法律文件中，基本上沒有關于財政轉移支付法律關系主體的表述。一般籠統(tǒng)地劃分為中央和地方政府或者是上級政府和下級政府，至于各級政府部門是否也可以作為財政轉移支付法律關系的主體則沒有明確規(guī)定，法定主體的不明確導致了權利義務不確定。沒有專門機構對財政轉移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑、不同名目的財政轉移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現(xiàn)難以保證，這與法定主體缺位不無關系。
3.財政轉移支付缺乏法定程序的制約。現(xiàn)行財政轉移支付法定程序缺乏表現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)中，包括財政轉移支付的決策程序、審批程序、支付程序、監(jiān)督程序、法律救濟程序和責任追究程序等。法定程序的缺乏造成財政轉移支付整個過程缺乏公開性和透明度，并容易滋生腐敗。
4.缺乏有效的監(jiān)督制約機制。目前財政轉移支付相關規(guī)定對法律監(jiān)督無明確規(guī)定，在資金的分配方面還沒有建立起一套行之有效的監(jiān)督系統(tǒng)。在實踐中，財政轉移支付的資金分配出現(xiàn)了截留、浪費、改變用途，甚至腐敗的現(xiàn)象。
二、國外財政支付法律制度的經驗總結
一國轉移支付立法采取何種形式，不能憑主觀想象，而是由該國的具體發(fā)展階段和經濟實力等要素所決定的，由此形成了許多獨特的色彩。從發(fā)達國家財政轉移支付制度的發(fā)展情況及特點來看，盡管由于多種原因使得各國財政轉移支付存在著一定的差異，但同時也有許多共性，那些成功的做法對我國財政轉移支付制度的完善具有很強的借鑒意義。
首先，財政轉移支付制度要以明確劃分各級政府的事權和財權為基礎。從一些發(fā)達國家來看，各國各級政府的職責都有明確的法律規(guī)定，如美國、德國、日本、加拿大等都依據(jù)憲法對政府在事權上進行了合理的劃分。只有在事權明確的前提下，才能有效地避免各級政府在支出責任上互相推委和扯皮，因此，各國通行的做法是通過徹底的分稅制使各級政府的事權、財權得到了明確的界定，各級政府才能據(jù)此比較容易地計算本級政府的收入額、支出額及收支差額，為上級轉移財力與下級接受財力補助提供基本核算依據(jù)。其次，多種規(guī)范形式的財政轉移支付相互配合使用。各國的轉移支付都不是單一的形式，而是多種形式。但主要包括以下兩種基本形式：一是一般性轉移支付即無條件撥款。有的采用稅收分享，如日本、法國；有的采用定額補助，如英國。這類補助盡管方式不同，但其轉移支付的目的基本一致，都是為了實現(xiàn)一國內不同政府層次間財政收支的縱向均衡或同一層次間的橫向均衡，保持地區(qū)間社會公共服務水平的基本一致性。二是特殊財政轉移支付即有條件撥款。如美國的分類補助、專項補助和日本的國庫支出金、德國的專項撥款等。美國的絕大部分轉移支付屬于有條件撥款。這種方式在資金使用的方向、用途及下級政府資金配套等方面有所限定，以便實現(xiàn)上級政府特殊的政策意圖。第三，財政轉移支付都有健全的法律體系作保證。如美國的各項轉移支付都要根據(jù)有關法律決定并以法律的形式確定下來，作為各級政府間進行轉移支付的基本依據(jù)。日本各類財政轉移支付的主要測算依據(jù)和具體支付標準都在《地方預算法》中予以明確的規(guī)定。德國在《憲法》中對財政轉移支付也做了較詳細的規(guī)定。澳大利亞和韓國等都在其有關法規(guī)中對財政轉移支付做出相應的規(guī)定。通過健全的法律制度，使財政轉移支付做到有法可依，有法必依，促進制度的規(guī)范化和法律責任的明確化，保證財政轉移支付在實際操作中能夠依法行事，避免人為因素的干擾。
縱觀各國財政轉移支付制度，盡管各國轉移支付的數(shù)額巨大、對象眾多、結構復雜，方式也不盡相同，但最大的共性就是在實際運行中，不論是具體數(shù)額的確定，還是具體政策的實施，都制定了較高層次效力的法律，都有健全的法律體系作為保障，從而減少了人為因素的干擾和影響，保證了轉移支付制度效應的充分發(fā)揮。
三、借鑒國際經驗，對我國財政轉移支付立法的構想
�。ㄒ唬┻M一步深化財稅體制改革的取向
成熟的市場經濟國家的財政轉移支付制度都有健全的法律體系作為保障。目前，中國不僅在形式上難以滿足財政轉移支付必須由立法機關以法律規(guī)定的要求，而且在轉移支付的法治實體價值上，如正義、公正、民主、自由，也同樣存在很大的差距。同時由于現(xiàn)行財政轉移支付制度的立法層次太低，制度的穩(wěn)定性較差，法律規(guī)定缺乏權威性，立法的科學性和民主性難以保證等，嚴重制約著中國財政轉移支付立法的完善以及市場經濟體制改革的推進。而深化財稅體制改革，加強財政法制建設是進一步完善中國社會主義市場經濟體制的重要舉措。要推進財政管理體制改革，就必須在進一步完善轉移支付制度的基礎上健全轉移支付立法。
�。ǘ┪覈斦D移支付立法的原則
1 轉移支付立法的指導思想應強調公平。因為財政轉移支付的目標是提供均等化服務，追求的是公平；轉移支付的主體是政府，其主要職責就是創(chuàng)造有利于“市場創(chuàng)造競爭、企業(yè)創(chuàng)造效率、人民創(chuàng)造財富”的公平的環(huán)境；轉移支付的作用就在于加強宏觀調控，調節(jié)不同階層與區(qū)域收入的再分配，加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的支持，保障社會穩(wěn)定，促進經濟繁榮與社會文明的協(xié)調發(fā)展，這本身需要公平；轉移支付立法的指導思想是“三個代表”思想，其重要歸宿就是代表人民群眾的根本利益，而缺乏公平的立法是無法代表人民群眾的根本利益的。
2 堅持“兩個結合”的立法原則�！皟蓚�結合”是指轉移支付立法要與我國現(xiàn)階段不同區(qū)域、不同群體間不平衡的實際情況相結合，與我國公共財政體制和財政法律體系的完善相結合。前者要解決立法的針對性，以增強轉移支付立法的整體效益；后者要解決立法的協(xié)調性，使轉移支付立法在我國財政改革和發(fā)展過程中，與預算法等法律法規(guī)有機結合，共同發(fā)揮其積極作用。在轉移支付立法的制度設計中，只有堅持“兩個結合”的立法原則，才能有效提高財政轉移支付立法的質量水平。
3 轉移支付立法要具有開放性和前瞻性。財政轉移支付立法既要立足現(xiàn)在，又要著眼未來；既要有微觀的考慮，又要有宏觀的把握；既要借鑒國外財政轉移支付的成功經驗，又要與世界貿易組織基本規(guī)則的要求相結合。實行開門立法、民主立法，增強轉移支付立法的開放性、民主性與前瞻性，體現(xiàn)立法的導向性。
�。ㄈ┙∪覈斦D移支付制度的構想
1 合理劃分各級政府的事權與財權。我國目前政府間職責存在“越位”與“缺位”的現(xiàn)象，導致各級政府的事權范圍模糊不清，影響我國財政轉移支付制度的建立與實施，對此必須以法律形式明確各級政府職責范圍。通常在市場經濟體制下，中央政府的事權主要是履行中央政府職責，包括維護國家主權以及政權穩(wěn)定，大型的、跨區(qū)域性的基礎設施建設，中央政府運轉的一般性社會公共服務，調整國民經濟結構，促進經濟穩(wěn)定發(fā)展，實施宏觀調控以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等。地方政府的事權主要是履行地方政府職能和滿足地區(qū)事業(yè)發(fā)展的資金需要，主要包括地方政府機構運轉的資金需要，發(fā)展地方教科文衛(wèi)事業(yè)、社會保障事業(yè)以及其他不屬于中央政府管理體制的事權。據(jù)此，對原由中央政府委托地方政府代管的事權支出應上劃中央本級支出，對應由地方政府支出事權，中央政府不再安排專項撥款， 為建立規(guī)范的財政轉移支付制度創(chuàng)造條件。對于財權的劃分，要兼顧效率和公平原則，即凡是對流動性生產要素的課稅，具有再分配和經濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；對流動性弱的生產要素的課稅，其較穩(wěn)定的稅收可歸為地方稅，受益稅和使用費則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。
2 逐步以“因素法”取代“基數(shù)法”。首先，鑒于我國事權尚未真正分開，基礎數(shù)據(jù)建立不足，我們應在現(xiàn)有基礎上，選擇適合我國國情的“有限的收入支出型”公式。“有限”是指與均衡目標層次性相對應的對標準支出需求實行有限的測算，其均衡項目只能包括那些最基本的、最必要的服務項目，以后逐步擴大其均衡范圍。其次，摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)法，選擇更客觀科學的因素法為計算基礎�！耙蛩胤ā庇欣谔岣哓斦D移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，提高財政管理的科學化程度。這些因素應包括：人口因素、人均國民生產總值和人均財政收入、自然因素（包括土地面積、地理位置氣候、資源、交通運輸?shù)龋⑻厥庖蛩兀òㄉ贁?shù)民族人口、貧困縣和貧困人口等）等。要注意區(qū)分主要因素與次要因素，保證通過因素法的公式具有科學性。
3 歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉移支付，調整轉移支付結構。依法簡化與完善財政轉移支付形式，重新歸并現(xiàn)有的幾種政府間財政轉移支付形式，建議在條件成熟時，依法取消體制補助、決算補助等非規(guī)范化的轉移支付形式，使上級政府對下級政府的轉移支付以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔來實現(xiàn)。同時依法規(guī)范專項補助，改進專項撥款的分配辦法，保證專項撥款的程序法定化，以提高專項撥款的科學性、公正性和效益性，從而建立科學、規(guī)范的財政轉移支付制度。
（四）完善財政轉移支付制度的法律體系
1 提高立法位階，增強法律效力。首先，為提高財政轉移支付法律制度的權威性，應該考慮在適當?shù)臅r機修憲，以憲法修正案的形式確認財政轉移支付法律制度的憲法地位。其次，建議由全國人大牽頭，在爭取政府支持的條件下，協(xié)調財政和各部門的關系，形成對政府轉移的集中反映機制并以此為基礎形成管理機制，借此次《預算法》修改之機，將其寫入《預算法》或《財政基本法》，待時機成熟時再由全國人民代表大會制定《財政轉移支付法》單項法律。盡可能以法律的形式確立財政轉移支付的目標、基本原則、資金來源、法定形式、核算標準、分配方法及轉移支付的監(jiān)督及法律責任等，確保一般性財政轉移支付在預算法中得到完整、準確的體現(xiàn)，同時也要對專項轉移支付的總體數(shù)額和大致分配方向進行初步限定，以此將財政轉移支付全程納入法制化軌道，進一步增強財政轉移支付制度的法律效力，規(guī)范對省以下地方各級政府財政轉移支付行為的規(guī)范。
2 明確財政轉移支付主體及其相互間的權利和義務。關于財政轉移支付主體及其權利和義務，應當著重從以下幾個方面考慮：第一，堅持決策協(xié)調主體一元化。即將財政轉移支付的決策協(xié)調主體限定在上級政府的財政部門，其他任何單位包括財政部的各個司都無權單獨對財政轉移支付的資金撥付做出決策。決策主體的一元化有利于實現(xiàn)財政轉移支付的權責一體化。第二，建立財政轉移支付的專門審批機構，專門負責對財政轉移支付進行申請和決策的審批，并監(jiān)督轉移支付資金的流向和使用情況。審批主體與決策協(xié)調主體的分離，有利于財政轉移支付決策的科學性和有效性。第三，明確規(guī)定財政轉移支付的接受方。規(guī)定財政轉移支付的接受主體必須是為正當履行其公共服務職能而依法接受和使用轉移支付資金的地方各級政府，它們有義務嚴格依據(jù)法律規(guī)定或審批機關確定的用途使用轉移支付資金，并在使用中隨時接受法定機構的監(jiān)督檢查。
3 盡快建立財政轉移支付的配套法律和程序。首先，盡快整合現(xiàn)行法律制度，修改現(xiàn)行法中有關財政轉移支付的不適當內容，盡快修訂《預算法》，或通過制定《政府事權劃分法》、《財政收支劃分法》、《稅收基本法》等法律規(guī)范，以構成完整協(xié)調的財政轉移支付法律制度的框架體系，通過配套法律建設，提高財政轉移支付法律制度的權威性和實效性。其次，進一步明確規(guī)定財政轉移支付工作的程序，包括決策程序、預算程序、審批程序、監(jiān)督程序、權利救濟程序和責任追究程序。堅持決策程序的民主性和科學性，確保財政轉移支付資金的來源和投向以及測算標準和依據(jù)的公開、公平、公正；堅持審批程序公開透明，將審批作為實現(xiàn)和確保財政轉移支付目標實現(xiàn)的手段，實現(xiàn)審批程序的科學化和效率化；通過立法確認監(jiān)督程序、權利救濟程序和責任追究程序，實行財政轉移支付法律制度的科學化和規(guī)范化。
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