摘　要：通過回顧學(xué)術(shù)界對公共財政的討論，得出公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的，以實現(xiàn)財政管理科學(xué)化為目標的一種財政管理模式。在此基礎(chǔ)上，論證了公共財政在社會保障體系中居主導(dǎo)地位，進而提出了確立這一主導(dǎo)地位的對策措施。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；社會保障；市場失靈

　　1　關(guān)于公共財政的討論

　　近年來，中國政府和學(xué)術(shù)界尤其是財政學(xué)界對公共財政的討論已經(jīng)達到了白熱化的程度。學(xué)界對公共財政的主要看法有4點：第一，社會主義國家的財政是“雙重財政”或“雙元財政”，可以具體分為公共財政和國有資產(chǎn)財政，實行公共財政和國有資產(chǎn)財政都是國家所固有的，它們具有不同的具體職能和任務(wù)，應(yīng)分別對待，不能把國家財政變成公共財政。這是從財政基礎(chǔ)理論得出的必然結(jié)論。因此，中國公共財政至少有兩大特性：一是中國的公共財政要處理公共財政和國有資產(chǎn)財政之間的關(guān)系；二是中國公共財政的責任是在彌補市場不足和保護市場的同時還要影響和培育市場。第二，公共財政是一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政發(fā)展形態(tài)和模式，它是財政職能的調(diào)整和財政管理深化與資金投向的深刻變革。中國建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政，并不意味著財政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域中完全退出而轉(zhuǎn)向“吃飯財政”。恰恰相反，公共財政是應(yīng)當且必須在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。另外，中國財政逐漸轉(zhuǎn)向公共財政，不會影響國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。所以，中國公共財政的目標模式是：反映政府職能的轉(zhuǎn)變和財政改革的深化；明確市場經(jīng)濟條件下財政的基本職能并為市場的有序順暢服務(wù)；建立適應(yīng)市場體制的公共財政收支體系和管理體系。第三，公共財政等價于財政。市場經(jīng)濟要求公共財政，只有公共財政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于市場經(jīng)濟的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場經(jīng)濟在西方的發(fā)展里程所昭示的。第四，公共財政是唯心主義產(chǎn)物，和馬克思主義財政理論在本質(zhì)上是對立的。因此把堅持不斷發(fā)展和完善“國家分配論”作為社會主義財政改革的正確方向。盡管如此，但它們之間并不是完全對立的。它們基本上都承認公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是把財政作為一個公共部門研究的學(xué)科，是解決公共部門（主要是政府）如何最有效地向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的問題。

　　筆者認為：公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的、以實現(xiàn)財政管理科學(xué)化為目標的一種財政管理模式。它與一般意義上的“財政”是有區(qū)別的，它具體包括以下幾個涵義：

　�。�1）實質(zhì)：是一種財政管理方式或方法，特別是一種財政支出方式或方法。這是公共財政最突出的特點。一般意義上的“財政”主要研究財政收支本身問題，特別是財政收入問題，而公共財政主要研究財政支出問題、財政收支活動對經(jīng)濟的影響、公共部門本身經(jīng)濟活動的合理性及效率等。它本身就具有對財政資產(chǎn)進行分配和再分配的作用，并不涉及對財政本質(zhì)問題的爭論。因此，以馬克思主義財政本質(zhì)理論為依據(jù)，反對在中國實行公共財政管理體制改革是值得商榷的。

　�。�2）目標：實現(xiàn)財政管理的科學(xué)化。公共財政收支活動雖然牽涉到資金傾向流量，但基本問題不是資金問題。其更注重于資源配置、收入分配、充分就業(yè)以及價格水平穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。也就是說，公共財政不是注重討論財政資源總量問題，而是注重研究在財政資源總量一定的前提下財政資源的管理問題。財政管理的科學(xué)化要求以國家為主體實現(xiàn)對整個財政資源的優(yōu)化配置。因此，把“公共財政”和“國有資產(chǎn)財政”并列起來恐怕也是不妥當?shù)摹?/p>

　　（3）職能：解決市場失靈問題。公共財政是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物，市場經(jīng)濟是公共財政的充分條件。

　　2　公共財政在社會保障體系中居主導(dǎo)地位

　　公共財政的提出使我們對政府在市場經(jīng)濟條件下的定位和活動范圍有了更準確的認識。構(gòu)建公共財政的目的在于解決政府或財政職能的準確定位問題。公共財政實質(zhì)上是市場經(jīng)濟下的財政管理模式，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場失靈領(lǐng)域，也就是說，以市場失靈為標準，凡市場能有效解決的，公共財政不應(yīng)介入，凡市場不能有效解決的，公共財政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財政的界定范圍。而社會保障事業(yè)正是市場失靈的一個領(lǐng)域。市場經(jīng)濟不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經(jīng)濟正常運行的一個外部條件，所以必須由政府來出面組織。無論從資金的籌集、使用還是監(jiān)管上看，公共財政始終在社會保障事業(yè)中居于不可替代的主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要作用。這是因為：

　　2.1　社會保障分配對象（的實物形式及實物形式對應(yīng)的價值形式）屬于滿足公共需要的公共產(chǎn)品

　　社會保障所進行分配的資金來源于國民收入，這部分國民收入具有公共產(chǎn)品的某些特性，具有較強的公共財政屬性。因為社會保障的對象一般可以分為直接對象和間接對象。5嚴格地說，直接對象的需要是準公共需要，因此滿足這部分公共需要的國民收入是準公共產(chǎn)品；間接對象的需要是公共需要，滿足這部分公共需要的國民收入當然是公共產(chǎn)品。滿足公共需要的公共產(chǎn)品只能主要由公共財政來提供。社會保障活動是一種收入和福利再分配性質(zhì)的社會活動，市場經(jīng)濟本質(zhì)特征之一是競爭機制，因此市場經(jīng)濟難以引導(dǎo)企業(yè)和個人實現(xiàn)社會保障。而實施屬于市場失靈領(lǐng)域的社會保障正是公共財政的職能范圍之一。所以，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家基本和主要的社會保障活動，主體只能是公共財政。

　　2.2　社會保障是公共財政所固有的職能

　　從經(jīng)濟運行角度看，公共財政的職能是解決市場失靈問題，具體包括：資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的職能。實施社會保障集中體現(xiàn)了公共財政的這3種職能。社會保障資金的籌集和發(fā)放，既是一種資源配置方式，又在相當程度上矯正收入分配的結(jié)構(gòu)，從而促進了相對公平和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。

　　從實踐上看，公共財政本身就具有社會保障功能。因為社會保障資金收支是公共財政分配的重要組成部分。社會保障資金收入的主要來源和支出去向我們在后面會討論到。但無論資金來源和支出去向如何，整個資金的流程過程中都不能缺少公共財政。公共財政部門可以在相關(guān)部門的協(xié)助下征收社會保險稅或社會保障費，再經(jīng)過公共財政的預(yù)算安排把其撥付出去以滿足對社會保障的公共需要。同時，公共財政還可以對社會保障資金的收支運行情況進行管理和監(jiān)督，比如說現(xiàn)實中建立的財政專戶、收支兩條線管理、最后兜底職能等。所以公共財政是社會保障資金收支運行過程中的橋梁和紐帶。

　　2.3　公共財政是發(fā)展社會保障事業(yè)的財力后盾

　　社會保障主要分為社會保險和除社會保險以外的其它保障項目。這兩大塊都離不開公共財政的經(jīng)常性預(yù)算財力支持。中國最近用于社會保障方面的公共財政支出逐年增加。

　　目前世界上有超過80個國家開征了社會保險稅。因而社會保險似乎有脫離國家預(yù)算而獨立存在和自我循環(huán)的能力。但實際上社會保險活動從根本上離不開公共財政的支持。首先，公共財政要按一定比例負擔國家公職人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險項目；其次，公共財政要對社會保障基金的收支扮演兜底角色。再次，公共財政必須支付轉(zhuǎn)制成本。表1列舉了1995年OECD有關(guān)國家公共財政對社會保險項目的撥款比例。其它社會保障項目的支出都是由公共財政經(jīng)常預(yù)算收入安排和提供的。如1998財政年度，財政對社會保險基金補貼支出為21.98億元，用于撫恤和社會福利救濟費為210.20億元，社會保障補助支出188.99億元，軍人供應(yīng)站經(jīng)費1.99億元。

　　表1　1995年OECD有關(guān)國家社會保險項目的撥款比例　　　單位：%

資料來源：社會保障管理署（1995）

　　2.4　在社會保障體系內(nèi)部，國家、企業(yè)和個人三方當事人中，公共財政的主導(dǎo)地位是其它各方所無法替代的

　　社會保障作為一項社會安全制度，需要公共財政代表國家履行相應(yīng)的宏觀管理職能。

　　企業(yè)和個人是資金繳納者，無力進行社會保障資金的保值增值運作管理，難以在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。社會主義市場經(jīng)濟下的企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體，其經(jīng)營目標是企業(yè)利潤最大化。它只有依法繳納社會保障稅（費）的義務(wù)，而沒有義務(wù)和能力經(jīng)管社會保障體系的運轉(zhuǎn)。個人僅有繳納社會保險稅（費）的義務(wù)，也無力成為社會保障體系的主體。

　　其它社會組織如商業(yè)保險公司和各類民間福利團體也不具備管理社會保障事務(wù)的能力。商業(yè)保險與社會保險在性質(zhì)、經(jīng)營目標、保險對象及資金來源和運行機制等方面完全不同決定了商業(yè)保險只能是一項商品經(jīng)營活動。而商業(yè)保險公司作為商業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的載體，實質(zhì)上也是企業(yè)法人，無法在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。各類民間福利團體提供的保障具有很強的救濟和民間互助的性質(zhì)，實施范圍有限，并不是現(xiàn)代意義上的社會保障。因此該類組織也無法在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。

　　2.5　發(fā)達市場經(jīng)濟國家的實踐中，公共財政大多居主導(dǎo)地位

　　國外社會保障的模式主要包括國家福利型、自保公助型和自我積累型。國家福利型社會保障以英國和瑞典為代表，它最大的特點就是個人不繳納或低標準繳納社會保障費，福利開支基本上由企業(yè)和政府負擔。企業(yè)負擔的弊端表明國家的公共財政必然要在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。自保公助型社會保障模式以美國和德國為代表。隨著人口老齡化的加劇和整個社會福利水平的提高，社會保障占公共財政支出的比重也在逐年上升。自我積累型的社會保障以新加坡和智利為代表。新加坡通過設(shè)立個人賬戶強調(diào)個人繳費義務(wù)和享受保障權(quán)利的統(tǒng)一。但是個人繳費形成的積累基金由公共財政來組織管理，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以公共財政還是扮演了組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色。智力模式實行養(yǎng)老保險基金的私營化運作，但國家公共財政兜底，并且還承擔了改制過程中的轉(zhuǎn)軌成本。

　　3　確立公共財政在社會保障體系中主導(dǎo)地位的措施

　　3.1　進一步明確公共財政在社會保障資金分配和管理中的職責

　　公共財政在社會保障資金分配和管理中的職能作用總的體現(xiàn)為宏觀調(diào)控、資金保證和財務(wù)監(jiān)督作用。但長期以來中國以積累為主的生產(chǎn)性財政使公共財政的社會保障職能“錯位”。究其原因，一方面是對公共財政在社會保障中的職責認識不夠統(tǒng)一，加之政府部門協(xié)調(diào)不力，勞動、民政、衛(wèi)生、人事等部門從本位主義和功利主義出發(fā)爭辦社會保障，增設(shè)機構(gòu)，自成體系，結(jié)果造成社會保障政策不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)交叉，扯皮推諉現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，公共財政在社會保障資金的籌集、支付、運營和監(jiān)督方面介入力度不夠。因為主要社會保障資金籌集的發(fā)展趨勢是由地稅部門征收社會保險稅，而稅務(wù)部門和財政部門是分立的。社會保障基金的運營由專業(yè)化的保險公司負責，其管轄權(quán)也不屬于公共財政。財政和其它部門配合不力使其監(jiān)督難度大增，從而造成社會保障基金浪費嚴重。所以只有進一步明確公共財政在社會保障資金分配和管理中的職責，才有可能發(fā)揮其在社會保障體系中的主導(dǎo)地位和作用。當前，公共財政在社會保障體系中的主要作用和職責是：（1）各級財政部門在學(xué)習(xí)政策、研究實情的基礎(chǔ)上，依法參與社會保障體系的總體設(shè)計，負責制定社會保障財務(wù)管理的具體政策，制定和調(diào)整各項社會保障基金的籌資比例、給付水平、范圍和其它政策；（2）在基數(shù)法預(yù)算基礎(chǔ)上逐步推行部門預(yù)算、零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算，發(fā)揮社會保障資金的綜合效益；（3）建立單獨的社會保障基金財政專戶，強化收支兩條線管理。目前財政專戶管理主要存在4方面的問題：第一，社會保障基金納入財政專戶數(shù)額偏低，仍有大量資金游離于財政專戶之外；第二，許多社會保險經(jīng)辦機構(gòu)仍從社會保險基金中提取管理費（因為有些地方還沒有開征社會保險稅）；第三，各地納入財政專戶的資金過于龐雜，有的資金項目可以進行合并，有的則不應(yīng)當納入財政專戶管理；第四，社會保障基金統(tǒng)籌層次與發(fā)揮地（市）、縣職能之間存在矛盾；（4）按時足額撥付社會保障所需資金。

　　3.2　適時開征社會保險稅，充分發(fā)揮公共財政在社會保障資金籌集中的主體作用

　　開征社會保險稅在國際上是一種普遍做法。據(jù)《世界政府財政年鑒1990》提供的118個國家的資料表明，至少有68%的國家已經(jīng)開征了社會保險稅。在一些發(fā)達國家，社會保險稅已經(jīng)成為頭號或第二大稅種。如美國1986財政年度社會保險稅占聯(lián)邦預(yù)算收入的37%，僅次于聯(lián)邦所得收入。中國部分省市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費實行稅務(wù)機關(guān)征收成效也很顯著。社會保險稅納入國庫再由公共財政撥付，因而具有公共財政分配的性質(zhì)。這里我們不再談開征社會保險稅的必要性和可行性。目前社會保險費改稅中有幾個問題需要注意：（1）社會保險稅應(yīng)主次分開，逐步實施�；�本養(yǎng)老保險稅和失業(yè)保險稅因其有特定的支付范圍和固定開支標準及多年管理經(jīng)驗可先行開征，醫(yī)療保險稅因其支付環(huán)節(jié)十分復(fù)雜不宜過早開征；（2）制定《社會保險稅法》為稅務(wù)部門依法征稅提供法律依據(jù)。因為目前稅務(wù)部門覺得代征社會保險稅對自己來說是額外工作，其工作缺乏能動性；（3）職工和城鎮(zhèn)個體工商戶從業(yè)人員的個人繳費不應(yīng)由其所在單位和其業(yè)主代扣代繳。具體可以這樣做：由企業(yè)先把個人賬戶應(yīng)交稅額以工資形式發(fā)給工人，再由工會組織繳納個人賬戶應(yīng)交稅收。這樣做至少有兩個好處：第一，避免了有些單位在不繳納基礎(chǔ)社會保險稅的同時也不繳納個人賬戶應(yīng)交稅收；第二，增強了人們對社會保險的責任感和納稅意識，有利于體現(xiàn)社會保障的激勵性。

　　3.3　建立社會保障預(yù)算，對社會保障資金實行全面公共財政預(yù)算管理

　　社會保障預(yù)算是體現(xiàn)公共財政分配關(guān)系和履行公共財政職能的年度財政收支計劃。建立社會保障預(yù)算是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、加強社會保障基金管理、完善預(yù)算制度的客觀要求。目前由于社會各界對建立社會保障預(yù)算基本達成共識：社會保障制度改革是當前經(jīng)濟體制改革的前沿陣地之一，社會保障預(yù)算可以和當前經(jīng)濟體制改革同步進行， 以反映社會保障制度改革中存在的問題；有統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，且近年社會保障改革取得了一定成效；財政預(yù)算部門也在著手研究完善復(fù)式預(yù)算和單式預(yù)算問題；并且還有國際經(jīng)驗可以借鑒，所以已經(jīng)具備了建立社會保障預(yù)算的可行性。

　　建立社會保障預(yù)算應(yīng)從預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督3方面同時入手。預(yù)算編制的核心是推行部門預(yù)算下的復(fù)式預(yù)算和零基預(yù)算。社會保障預(yù)算收入主要由3部分組成：一是原來經(jīng)常性預(yù)算安排的、用于社會保障支出的一般性稅收收入；二是社會保險基金收入；三是其它收入，主要包括國有資產(chǎn)增值劃撥收入、捐贈收入等。社會保障預(yù)算支出也由3部分組成：一是有經(jīng)常預(yù)算安排的社會保障經(jīng)費支出，主要用于社會救濟、優(yōu)待撫恤和社會福利；二是由社會保險基金形成的基金預(yù)算支出，主要用于各項社會保險項目支出；三是其它支出，主要用于提高社會救濟、社會保險和社會福利的支出水平。按照復(fù)式預(yù)算的要求，今后應(yīng)當將一般性稅收收入安排的各項社會保障經(jīng)費收支和社會保險基金的收支單獨設(shè)“類”來反映。在此基礎(chǔ)上，復(fù)式預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合，對社會保障資金的預(yù)算結(jié)構(gòu)進行對比分析，部分地改變社會保障部門支出剛性，以實現(xiàn)社會保障資源利用的效率化。預(yù)算執(zhí)行的核心是生財有道，聚財適度，用財?shù)卯�。生財有道主要是在基金運營中引進競爭機制。聚財適度主要是要合理確定社會保險稅率等繳費水平。用財?shù)卯敚?目前主要應(yīng)將資金用在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和低保上。預(yù)算監(jiān)督的核心是完善預(yù)算法制，依法全面監(jiān)督。此外，必須把加快政府機構(gòu)改革、調(diào)整財務(wù)制度及加強培養(yǎng)復(fù)合型預(yù)算管理人才作為社會保障預(yù)算的配套改革。

　　3.4　理順財政部門和其他有關(guān)社會保障職能部門之間的關(guān)系

　　目前主要是理順財政部門與社會保障部門、稅務(wù)部門、統(tǒng)計部門之間的關(guān)系。首先應(yīng)進一步明確各職能部門在社會保障工作中的職責，理順執(zhí)行、管理與監(jiān)督關(guān)系。公共財政部門在社會保障工作的職責在前面已經(jīng)討論過了。社會保障部門主要負責制定社會保障事業(yè)的發(fā)展計劃、重大政策法規(guī)和指導(dǎo)性管理工作及其它業(yè)務(wù)工作。稅務(wù)部門主要負責社會保險稅的征繳。統(tǒng)計部門主要對涉及社會保障有關(guān)的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計整理和分析。財政部門和社會保障部門之間應(yīng)相互監(jiān)督、相互制約，要定期、不定期向社會公布收入戶、支出戶和財政專戶資金收支和結(jié)余情況，以接受各方面的監(jiān)督，同時要定期不定期地對收入戶、支出戶和財政專戶資金收支和結(jié)余情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并向政府和基金監(jiān)督組織報告。二者都要明確社會保障基金是政府受托管理的專項基金，二者都有對資金的監(jiān)管權(quán)，都沒有對資金的自我分配權(quán)。財政和稅務(wù)部門要配合做好社會保險稅收的及時足額入庫工作，以保證公共財政對社會保障支出預(yù)算的順利實現(xiàn)。社會保障部門和稅務(wù)部門在人員編制和資金分配上要進行調(diào)整以做好社會保險稅的收繳工作。財政、社會保障、稅務(wù)、統(tǒng)計部門要聯(lián)合起來，主要運用保險精算學(xué)、人口學(xué)、統(tǒng)計學(xué)中的相關(guān)方法，測準“老”、“中”、“新”人口（這部分數(shù)據(jù)在測算的同時可以借助于公安系統(tǒng)獲得），失業(yè)人口、低保人口等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是做好一切社會保障工作的前提和基礎(chǔ)。

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