一、國(guó)家財(cái)政權(quán)的基本內(nèi)涵與優(yōu)化配置意義

　　國(guó)家財(cái)政權(quán)有廣狹之分。從狹義來講，國(guó)家財(cái)政權(quán)通常是指國(guó)家財(cái)政性行政權(quán)責(zé)，是國(guó)家各級(jí)財(cái)政（含稅收）行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使憲法、法律，以及行政法規(guī)與規(guī)章規(guī)定的財(cái)政行政管理權(quán)責(zé)體系，包括財(cái)政行政立法權(quán)、財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)、財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政稅費(fèi)征管權(quán)、財(cái)政收支監(jiān)督權(quán)、財(cái)政執(zhí)法復(fù)議權(quán)及其他財(cái)政管理權(quán)。從廣義上說，國(guó)家財(cái)政權(quán)是一個(gè)國(guó)家憑借其主權(quán)所享有的通過民主制定憲政法律在主權(quán)國(guó)家與公民組織之間，立法主體、行政主體和司法主體之間，各級(jí)政府之間以及它們內(nèi)部各部門之間配置的向特定對(duì)象征收稅費(fèi)、借入國(guó)債，并將其按預(yù)先民主制定的年度預(yù)算用于國(guó)家生存與發(fā)展所必須開支的方面的人大財(cái)政權(quán)（財(cái)政立法權(quán)、預(yù)算審查權(quán)）、政府財(cái)政權(quán)（財(cái)政管理權(quán)、稅費(fèi)征管權(quán)、國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)、財(cái)政使用權(quán)、審計(jì)監(jiān)察權(quán)）、司法財(cái)政權(quán)（財(cái)政檢控權(quán)、財(cái)政審判權(quán)）等權(quán)責(zé)體系。

　　財(cái)政權(quán)的配置與運(yùn)行制約機(jī)制的合理化是國(guó)家政治權(quán)力良性運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)法律基礎(chǔ)。之所以要對(duì)財(cái)政權(quán)作出明確的規(guī)定并對(duì)其行使加以嚴(yán)格的監(jiān)督限制，是因?yàn)閲?guó)家財(cái)政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，是國(guó)家機(jī)關(guān)履行其管理公共事務(wù)職權(quán)的基礎(chǔ)，而且與國(guó)家立法權(quán)、國(guó)家司法權(quán)良性運(yùn)行密切相關(guān)，關(guān)系到一個(gè)國(guó)家依法治國(guó)的根本。由于支配財(cái)政的權(quán)力可以影響其他國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)行為，或者影響國(guó)家公務(wù)人員的意志，所以對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的合理配置是防止國(guó)家權(quán)力過分集中到某一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的重要內(nèi)容。目前財(cái)政領(lǐng)域中存在的以農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重為代表的國(guó)家與民眾爭(zhēng)利問題、國(guó)家對(duì)財(cái)政資金的使用在受益人間有失公平的問題、行政機(jī)關(guān)財(cái)政權(quán)力濫用而得不到立法宏觀控制與司法個(gè)案救濟(jì)問題、中央與地方各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分轉(zhuǎn)移不完全相稱問題、政府財(cái)政資金征管、使用與監(jiān)督機(jī)關(guān)制約關(guān)系不順問題等，大都根源于財(cái)政權(quán)力配置與運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、憲政法律制度執(zhí)行保障制約機(jī)制不健全。財(cái)政權(quán)力配置與運(yùn)行制約機(jī)制的合理化，對(duì)于進(jìn)一步深化我國(guó)財(cái)政體制改革，理順財(cái)政權(quán)力主體權(quán)責(zé)關(guān)系，健全財(cái)政權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，提高財(cái)政管理水平及有關(guān)行政工作效率，具有重要意義。

　　如何約束財(cái)政權(quán)不僅是一個(gè)法律技術(shù)問題，而且是一個(gè)政治手段問題。如果財(cái)政權(quán)的配置不利于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職能分工，那么，財(cái)政權(quán)的運(yùn)用就有可能成為專制統(tǒng)治的工具。由于依照憲法建立起來的法律制度以保護(hù)公民的權(quán)利為目的，公共權(quán)力機(jī)關(guān)依靠稅收來維持其正常的工作，而稅收與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)，國(guó)家財(cái)政權(quán)的本源是人民的權(quán)力，因此，規(guī)范財(cái)政權(quán)必須體現(xiàn)人民主權(quán)和基本人權(quán)原則；財(cái)政權(quán)的行使必須與保護(hù)公民權(quán)利相一致。同時(shí)，財(cái)政權(quán)的規(guī)范與運(yùn)用還是國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定，最大限度地體現(xiàn)公平和正義的重要手段：而財(cái)政監(jiān)督權(quán)地有效規(guī)范與行使則是克服行政效率低下、官場(chǎng)腐敗，建立民主與法治國(guó)家的重要保障。

　　二、國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其優(yōu)化原理

　　對(duì)財(cái)政權(quán)的配置首先是以通過民主制定憲政法律確立主權(quán)國(guó)家與公民組織之間的稅費(fèi)權(quán)責(zé)關(guān)系為開端的。稅費(fèi)權(quán)責(zé)法律關(guān)系是國(guó)家與公民二者之間最基本的財(cái)政權(quán)權(quán)責(zé)關(guān)系，它具體包括兩個(gè)方面，一是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民及其復(fù)合主體因稅費(fèi)開征、減免、停征，目率調(diào)整變動(dòng)等因素所發(fā)生的稅費(fèi)實(shí)體權(quán)責(zé)關(guān)系；二是國(guó)家稅費(fèi)征收機(jī)關(guān)因行使稅費(fèi)收征收管理檢查權(quán)而與涉稅費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)人產(chǎn)生的稅費(fèi)征納程序權(quán)責(zé)關(guān)系。

　　國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民權(quán)關(guān)系的異化主要表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政稅費(fèi)征收權(quán)的濫用（包括擴(kuò)張性濫用和消極性濫用），導(dǎo)致了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的雙重?fù)p失。國(guó)家財(cái)政稅費(fèi)征收權(quán)的濫用主要產(chǎn)生于稅法立法技術(shù)粗糙所造成的稅收法律制度彈性。由于現(xiàn)行稅費(fèi)法律規(guī)范對(duì)稅費(fèi)的實(shí)體權(quán)責(zé)與征管程序規(guī)定不太嚴(yán)謹(jǐn)，不僅使稅費(fèi)征收主體為局部“公益”或個(gè)人私利而任意擴(kuò)張性地行使稅費(fèi)征收權(quán)、侵犯公民與組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了可能；也使稅費(fèi)征收主體為局部“公益”或個(gè)人私利而消極地性行使稅費(fèi)征收權(quán)、侵蝕國(guó)家財(cái)政權(quán)（導(dǎo)致國(guó)家稅費(fèi)收入流失）提供了條件。農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題是國(guó)家財(cái)政稅費(fèi)征收權(quán)擴(kuò)張性濫用的典型現(xiàn)象。消極行使稅費(fèi)征收權(quán)導(dǎo)致國(guó)家稅費(fèi)收入流失的原因，還在于國(guó)家和稅收征管人員是一種委托代理關(guān)系，稅收人員有著與其委托人目的不一致的利益目標(biāo)，這導(dǎo)致一些個(gè)人不愿為國(guó)家利益而盡心盡力，或?qū)⑵渌饺死�益滲入征稅權(quán)實(shí)施過程，尋找與納稅人合謀的機(jī)會(huì)，損公肥私。如有些稅收征管員和納稅人相勾當(dāng)，直接緩征、少征或不征納稅人應(yīng)該繳納的稅款；擁有享受稅收優(yōu)惠認(rèn)定權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)或官員濫用稅收優(yōu)惠，給予納稅人享受不該享受的稅收優(yōu)惠：越權(quán)審批稅收減免期限和欠稅；因稅費(fèi)征管不嚴(yán)導(dǎo)致的不該享受優(yōu)惠的納稅人通過“掛靠”和“尋租”活動(dòng)來避稅、偷稅，甚至騙稅；不及時(shí)有效地對(duì)違法亂紀(jì)給予應(yīng)受處罰（罰款和滯納金）；下級(jí)稅務(wù)部門搞“蓄水池”，隱瞞稅收收入等現(xiàn)象，造成了國(guó)家稅費(fèi)的大量損失。

　　為保證稅收的合法性和正當(dāng)性，必須努力推動(dòng)稅收相關(guān)法制建設(shè)，科學(xué)合理地處理公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利與國(guó)家稅收權(quán)的關(guān)系，使國(guó)家通過稅收取得的財(cái)政收入最大限度地為人民提供服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)整體利益增長(zhǎng)。維持公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利與國(guó)家稅收權(quán)的平衡，實(shí)質(zhì)上是維持社會(huì)個(gè)體利益與公共利益的比例平衡，這種平衡的實(shí)現(xiàn)意味著創(chuàng)造出了發(fā)展和保障社會(huì)整體利益不斷增長(zhǎng)的良好憲政條件。它要求稅負(fù)總水平與國(guó)民收入相適應(yīng)，以最少的稅收最大限度促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步，并充分發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)控功能，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，最大限度地致力于人民的幸福生活。社會(huì)理想的稅負(fù)應(yīng)是國(guó)家的征稅權(quán)力和公民等社會(huì)個(gè)體的權(quán)利協(xié)調(diào)一致。在社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)中，若國(guó)家稅收權(quán)比重過小，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利比重過大，就會(huì)導(dǎo)致政府失能的種種不良后果，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，各種形式的無政府主義行為等等；而如果公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利比重太小，國(guó)家稅收權(quán)比重太大，則又會(huì)形成本末倒置，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利無法有效約束國(guó)家稅收權(quán)，反而被國(guó)家稅收權(quán)所扼制的局面，其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)就是不同程度、不同形式的專制主義。這兩種情況都會(huì)損害客觀的社會(huì)整體利益。

　　為此，一方面，國(guó)家稅收權(quán)應(yīng)當(dāng)處于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的約束之下。國(guó)家稅收權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中具體表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員的職權(quán)。因此，約束國(guó)家稅收權(quán)，就是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員手中的職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制，讓這些職權(quán)只能服務(wù)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只能維護(hù)、促進(jìn)而不是損害社會(huì)整體利益。為了確保公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)國(guó)家稅收權(quán)的控制，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)預(yù)設(shè)的憲政秩序，除了應(yīng)當(dāng)保持公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利在社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)中的足夠比重并加強(qiáng)這種權(quán)利的建設(shè)外，再一個(gè)不可或缺的措施就是限制國(guó)家稅收權(quán)的強(qiáng)度。不僅應(yīng)適當(dāng)分散國(guó)家稅收權(quán)以削減其強(qiáng)度，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)讓國(guó)家稅收權(quán)的不同構(gòu)成部分之間形成一定形式的制約平衡關(guān)系以自我抵消一部分強(qiáng)度。另一方面，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益（維持社會(huì)政治生活的穩(wěn)定，有效地規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活秩序，保持國(guó)家的統(tǒng)一和人民的團(tuán)結(jié)），同時(shí)也是為了從根本上維護(hù)和促進(jìn)公民個(gè)體利益，國(guó)家稅收權(quán)（規(guī)模和強(qiáng)度）必須足夠強(qiáng)大到足以防止公民濫用權(quán)利（從事各種行政違法、犯罪活動(dòng)和民事侵權(quán)行為），對(duì)容易引起避稅而又難以控制的征稅項(xiàng)目進(jìn)行詳盡規(guī)定；對(duì)一些難以確定稅款的納稅項(xiàng)目建立規(guī)范透明的稅收談判制度，通過稅收妥協(xié)使征納雙方能夠在稅法模糊、理解不一致時(shí)，找出一個(gè)雙方都有可接受的辦法，解決稅法條文不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展所產(chǎn)生的一些稅收征管凝難問題。同時(shí)，考慮到稅法邊界的模糊性的客觀存在，有些規(guī)避稅收性經(jīng)濟(jì)行為依據(jù)現(xiàn)行稅收法律條文不能明確作出是否構(gòu)成偷逃稅的判斷，有必要以實(shí)質(zhì)重于形式的偷稅判別原則重新規(guī)范偷稅認(rèn)定制度，同時(shí)加大稅務(wù)部門對(duì)稅收義務(wù)人（違紀(jì)單位和責(zé)任人）的處罰力度。

　　三、財(cái)政權(quán)在立法、行政和司法之間的配置及其優(yōu)化

　　對(duì)財(cái)政權(quán)在立法主體、行政主體和司法主體之間的配置結(jié)構(gòu)是國(guó)家財(cái)政權(quán)力運(yùn)行的民主政治基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行憲政法律制度對(duì)財(cái)政立法、行政和司法三權(quán)的配置結(jié)構(gòu)概況如下：權(quán)力機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)主要包括財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)兩個(gè)層次。行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)立法授權(quán)進(jìn)行財(cái)政委任立法并依法接受立法監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)配置方式有二：一是各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督各級(jí)政府財(cái)政有關(guān)機(jī)關(guān)遵守、實(shí)施憲法、法律及法律性決議的情況；撤消各級(jí)政府制定的與憲法、法律相抵的財(cái)政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令。二是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督（審查、批準(zhǔn)、建議、質(zhì)詢、檢查、調(diào)查、彈劾），以保證其財(cái)政執(zhí)法的合法性、合理性，使財(cái)政執(zhí)法中發(fā)生的違法、不當(dāng)行為得以及時(shí)糾正，從而提高財(cái)政執(zhí)法質(zhì)量。行政機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)主要包括各級(jí)政府及其財(cái)政有關(guān)部門有權(quán)制定、發(fā)布財(cái)政方面的法規(guī)、決議、命令和通知等：有權(quán)編制、執(zhí)行本級(jí)政府預(yù)算決算：有權(quán)對(duì)所屬各部門和下級(jí)人民政府及企事業(yè)單位的財(cái)政工作進(jìn)行檢查、處罰和復(fù)議等監(jiān)管。司法機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)主要是指法院通過受理財(cái)政行政相對(duì)人或者人民檢察院的訴訟，對(duì)財(cái)政行政相關(guān)主體涉及財(cái)政權(quán)濫用的違法、犯罪案件進(jìn)行行政或刑事性裁判的權(quán)力。

　　相對(duì)于西方民主國(guó)家而言，我國(guó)人大主導(dǎo)的財(cái)政權(quán)配置體制還有待進(jìn)一步強(qiáng)化。西方議會(huì)的財(cái)政權(quán)是一種決定權(quán)及其相應(yīng)的監(jiān)督控制權(quán)，而行政部門的財(cái)政權(quán)則是對(duì)財(cái)政工作的實(shí)際執(zhí)行管理權(quán)。其法理在于國(guó)家財(cái)政收入來自人民，因此，人民有權(quán)就國(guó)家財(cái)政的使用行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體而言，財(cái)政立法、稅費(fèi)債的確定、財(cái)政支出的規(guī)模以及財(cái)政管理的監(jiān)督屬于議會(huì)的權(quán)力；而預(yù)算法案的提出、政府經(jīng)費(fèi)的使用及使用的合法、合理化監(jiān)督屬于行政部門的權(quán)力。從約束機(jī)制看，雖然議會(huì)和行政在憲法授權(quán)的范圍內(nèi)都享有自己的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，但行使監(jiān)督的權(quán)力和方式是不同的。議會(huì)的監(jiān)督主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，而行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是對(duì)自己執(zhí)行財(cái)政職能、使用財(cái)政資金的監(jiān)督。在這兩種監(jiān)督中，議會(huì)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是主要的監(jiān)督方式，通常是通過專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。

　　我國(guó)人大主導(dǎo)性財(cái)政權(quán)配置體制不能真正發(fā)揮作用的主要原因與出路在于：第一，權(quán)力機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)規(guī)定不夠詳細(xì)。首先，我國(guó)憲法沒有詳細(xì)規(guī)定國(guó)家稅收方面的立法限制，沒有規(guī)定財(cái)政法案相應(yīng)的審議程序，對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的法定方式?jīng)]有嚴(yán)格的控制，容易形成以各種收費(fèi)充實(shí)各級(jí)財(cái)政的不正常情況。其次，現(xiàn)行憲法對(duì)財(cái)政開支方面沒有作出明確的限制性規(guī)定，哪些開支應(yīng)當(dāng)由國(guó)庫(kù)開支與監(jiān)督不夠明確。有必要通過修改憲法增加對(duì)財(cái)政收入與支出方面的限制性規(guī)定，既要協(xié)調(diào)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的關(guān)系，又要防止財(cái)政支出用于不適當(dāng)?shù)哪康�。第二，在�?cái)政監(jiān)督體制方面，我國(guó)現(xiàn)行憲法設(shè)置的審計(jì)監(jiān)督不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)財(cái)政決定權(quán)行使的監(jiān)督權(quán)，而是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制，這使得全國(guó)人民代表大會(huì)缺乏監(jiān)督財(cái)政的專門機(jī)構(gòu)和法定方式，不利于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有效地行使對(duì)財(cái)政行政的控制性監(jiān)督權(quán)。有必要在人大之下設(shè)立專門的和經(jīng)常性的財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)財(cái)政收支情況進(jìn)行經(jīng)常的監(jiān)督，必要時(shí)可提請(qǐng)全國(guó)人大作出相應(yīng)的決議，對(duì)違反財(cái)政法規(guī)的國(guó)家工作人員由全國(guó)人大及其常委會(huì)追究法律責(zé)任。第三，現(xiàn)行預(yù)算審查工作統(tǒng)由人大財(cái)經(jīng)委會(huì)負(fù)責(zé)，由于該委既要研究、擬訂有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)草案，又要檢查、監(jiān)督經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，用于預(yù)算審查的時(shí)間和精力也極為有限，致使財(cái)政預(yù)算審查工作的地位無法突出。預(yù)算審查要向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)，人大應(yīng)設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的預(yù)算審查專門機(jī)構(gòu)——預(yù)算審查工作委員會(huì)，專門行使與預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的預(yù)算論證、審查和監(jiān)督職責(zé)，協(xié)助人大及其常委會(huì)審查和監(jiān)督政府預(yù)算。也可以考慮將上述財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能歸并到預(yù)算審查委員會(huì)。

　　四、科學(xué)界定各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，理順各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系

　　目前我國(guó)中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不合理性主要表現(xiàn)在：上下級(jí)政府職能交叉，事權(quán)以及主要由其決定的財(cái)政收支權(quán)劃分不清，“缺位”和“越位”并存：（1）在政府間支出責(zé)任劃分方面，首先是中央過多地承攬地方事務(wù)（地方政府也承擔(dān)了部分屬于中央但分散于地方的支出）。其次是財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在以財(cái)權(quán)定事權(quán)現(xiàn)象。貧困地區(qū)往往因財(cái)力所限而把一些事務(wù)推給財(cái)力雄厚的地區(qū)或中央去辦。這實(shí)際上是以財(cái)權(quán)定事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，還體現(xiàn)為財(cái)政收入在政府間的不合理轉(zhuǎn)移，專項(xiàng)撥款的范圍太廣，部分缺乏事權(quán)依據(jù)。責(zé)任不清的原因之一是中央與地方支出劃分沒有明確細(xì)致的法律規(guī)范，即使有法律，但其約束力也不強(qiáng)，這就造成中央與地方各級(jí)政府之間相互推托其職責(zé)。（2）在政府間稅權(quán)劃分方面，一是現(xiàn)行按行政隸屬關(guān)系分稅、行業(yè)性質(zhì)分稅、分成標(biāo)準(zhǔn)分稅、重點(diǎn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和屬地標(biāo)準(zhǔn)分稅的稅收收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，與要求以稅種或以稅率來劃分各級(jí)政府間收入的基本做法背道而馳，不利于調(diào)動(dòng)地方政府幫助中直企業(yè)解決困難的積極性、妨礙企業(yè)間的橫向聯(lián)合和生產(chǎn)要素重新組合、增加了稅收征管工作量和難度、容易造成收入混庫(kù)及擠占。二是地方缺乏必要的稅收立法自主權(quán)，大部分地方稅稅種的開征、停征、稅目增減和稅率調(diào)整等稅收立法權(quán)集中于中央、只有少數(shù)地方稅種的實(shí)施細(xì)則制定權(quán)、稅率稅額在規(guī)定幅度之內(nèi)的調(diào)整權(quán)以及少數(shù)小的稅種的開征、停征權(quán)由地方政府掌握。這在一定程度上刺激了地方政府和中央有關(guān)部門盲目出臺(tái)各種附加、基金、收費(fèi)等項(xiàng)目，其結(jié)果只能是侵蝕稅基。

　　一個(gè)規(guī)范的政府間財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)該建立在這樣的基礎(chǔ)上：一方面中央政府承認(rèn)并尊重地方政府的財(cái)政自主權(quán)，另一方面地方政府的財(cái)政活動(dòng)只能限于其自主權(quán)所能容許的范圍內(nèi)。如何準(zhǔn)確把握地方財(cái)政自主權(quán)直接或間接地涉及到地方政府職能轉(zhuǎn)換、政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置、政府間課稅權(quán)分配以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度等問題。一般而言，地方政府的財(cái)政自主權(quán)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)涵：（1）地方公共服務(wù)的供應(yīng)自主權(quán)。由于地方政府在了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笠庠阜矫婢哂邢鄬?duì)優(yōu)勢(shì)，因此，應(yīng)盡可能由地方自主確定地方公共服務(wù)的供應(yīng)水平、供應(yīng)質(zhì)量、供應(yīng)方式、向誰供應(yīng)以及何時(shí)供應(yīng)，較低層級(jí)政府不承擔(dān)受益范圍主要及于更高層級(jí)政府的公共服務(wù)的供應(yīng)責(zé)任。（2）地方財(cái)政收支的自主權(quán)。國(guó)家財(cái)政收入應(yīng)當(dāng)在中央與地方各級(jí)財(cái)政之間進(jìn)行合理劃分，確保地方各級(jí)政府必須有足夠的、自主控制的財(cái)政收入；在為公共服務(wù)融資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定上，地方政府有足夠的決策靈活性；對(duì)于屬于本轄區(qū)的財(cái)政收入，地方政府能夠以任何自己所愿意的方式來使用。（3）地方財(cái)政管理自主權(quán)。地方政府有權(quán)依法制定適合本行政區(qū)域的具體執(zhí)行辦法和實(shí)施細(xì)則，實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，各級(jí)財(cái)政在其法定收支范圍內(nèi)自求平衡。上級(jí)政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級(jí)政府預(yù)算的資金，下級(jí)政府不得擠占或者截留屬于上級(jí)政府預(yù)算的資金。

　　理順中央與地方政府間財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系的主要措施在于：（1）在科學(xué)界定各自事權(quán)的基礎(chǔ)上，以財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一為原則，合理調(diào)整政府間支出責(zé)任范圍。要根據(jù)中央政府和地方各級(jí)政府在提供公共物品、實(shí)現(xiàn)財(cái)政各項(xiàng)職能方面的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止�，使其各司其職，以�?shí)現(xiàn)政府整體效能的最大化。同時(shí)，保障各級(jí)政府組織、安排財(cái)政收支的權(quán)力與其承擔(dān)的政府職能相應(yīng)、相稱。健全政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和政府支出效益評(píng)價(jià)制度體系，避免政府支出效益愈低而得到上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助愈多的不合理現(xiàn)象，維護(hù)財(cái)政支出的公正性和合理性。（2）在政府間財(cái)政收入權(quán)的配置方面，要處理好稅收收入與稅收立法權(quán)的分配關(guān)系。一方面，政府間稅收收入的劃分應(yīng)盡可能廣泛地推行中央與地方共享稅的稅基分享制。稅基分享制使低層級(jí)政府在財(cái)政收入上對(duì)高層級(jí)政府的嚴(yán)重依賴關(guān)系轉(zhuǎn)化為政府間平等基礎(chǔ)上的合作性關(guān)系，有利于塑造長(zhǎng)期穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，減少討價(jià)還價(jià)和“跑部錢進(jìn)”之類的財(cái)政尋租活動(dòng)，還可以避免稅收劃分中各級(jí)政府無“主體稅種”的尷尬局面。另一方面，在賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)的同時(shí)，確保對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開征的稅基流動(dòng)性較大稅種的稅法制定權(quán)、稅法解釋權(quán)，稅收開征、停征權(quán)等大部分立法權(quán)能集中于中央，地方只能在中央規(guī)定的范圍內(nèi)擁有一定的稅目、稅率、起征點(diǎn)等微調(diào)權(quán)。

　　五、同級(jí)政府內(nèi)部橫向財(cái)政預(yù)算收支監(jiān)管理權(quán)與審計(jì)監(jiān)察權(quán)的制約關(guān)系

　　政府所屬部門可以歸為財(cái)政機(jī)關(guān)、財(cái)政收入征收機(jī)關(guān)、財(cái)政資金出納機(jī)關(guān)、財(cái)政資金使用機(jī)關(guān)和財(cái)政收支審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)幾大類。同級(jí)政府內(nèi)部橫向的財(cái)政關(guān)系主要包括財(cái)政管理機(jī)關(guān)與財(cái)政收入主體、財(cái)政資金使用主體之間的財(cái)政收支預(yù)算管理關(guān)系；財(cái)政收支管理關(guān)系主體與國(guó)庫(kù)出納機(jī)關(guān)、審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督財(cái)政關(guān)系。財(cái)政預(yù)算法對(duì)政府各部門之間的預(yù)算權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)有利于強(qiáng)化部門間預(yù)算的編制、執(zhí)行（收入、分配、使用）和監(jiān)管。

　　（一）強(qiáng)化財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政管理權(quán)責(zé)，提高財(cái)政地位，強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)其他部門的預(yù)算約束

　　各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下主要履行下列職責(zé)：具體編制本級(jí)預(yù)算草案、決算草案；具體組織和負(fù)責(zé)本級(jí)總預(yù)算有執(zhí)行；提出本級(jí)預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案；具體編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；定期向本級(jí)人民政府和上一級(jí)財(cái)政部門報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況。在負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的具體工作中的主要任務(wù)是：制定組織預(yù)算收入和管理預(yù)算支出的制度和辦法；督促各預(yù)算收入征收部門、各預(yù)算繳款單位完成預(yù)算收入任務(wù)；根據(jù)年度支出預(yù)算和季度用款計(jì)劃，合理調(diào)度、撥付預(yù)算資金，監(jiān)督檢查各部門、各單位管好用好預(yù)算資金，節(jié)減開支，提高效率；指導(dǎo)和監(jiān)督各部門、各單位建立健全財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算體系，按照規(guī)定使用資金；編報(bào)、匯總分期的預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)字，分析預(yù)算收支執(zhí)行情況，定期向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況并提出增收節(jié)支的建議；協(xié)調(diào)預(yù)算收入征收部門、國(guó)庫(kù)和其他有關(guān)部門的業(yè)務(wù)工作。

　　為了有效抑制預(yù)算有關(guān)部門的橫向預(yù)算“倒逼機(jī)制”，必須首先強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)外部其他部門的預(yù)算約束責(zé)任，確保在重大經(jīng)濟(jì)決策中，財(cái)政要有一定的發(fā)言權(quán)；在有關(guān)財(cái)政支出的機(jī)構(gòu)、編制、人員及經(jīng)費(fèi)的決策中，財(cái)政要有否決權(quán)；在處理有關(guān)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的決定中，財(cái)政應(yīng)當(dāng)有制裁部門、行業(yè)和地方的權(quán)威和能力。同時(shí)，要加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革力度，協(xié)調(diào)部門立法關(guān)系，規(guī)范限制財(cái)政法定支出，并積極推行部門與單位行政責(zé)任制，通過行政責(zé)任制的形式來抑制財(cái)政收入被侵蝕、財(cái)政支出的“剛性增長(zhǎng)”趨勢(shì)，改變財(cái)政的困境。此外，要通過立法確立財(cái)政綜合預(yù)算的法律地位，確立“大收入、大支出”的大財(cái)政分配格局，將預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來，編制統(tǒng)一全面的財(cái)政綜合預(yù)算。

　　在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部，還應(yīng)建全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的財(cái)政預(yù)算管理新機(jī)制：一要成立預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)各部門的預(yù)算編制工作，取消各業(yè)務(wù)部門原有的編制預(yù)算職能，提高財(cái)政預(yù)算工作作的公平與效率水平。二要將預(yù)算部門總預(yù)算會(huì)計(jì)職責(zé)獨(dú)立出去，成立總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理具體預(yù)算執(zhí)行工作：財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算；制定地方財(cái)政管理政策與部門、單位及項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法；按照預(yù)算指標(biāo)和項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)開具撥款通知單。三要健全專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算資金的籌集、供應(yīng)和使用等業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的檢查、考核、獎(jiǎng)懲和督促，以保證財(cái)政收支及黨和國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)的完成。

　　（二）完善國(guó)庫(kù)制度、審時(shí)監(jiān)察制度，健全國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政預(yù)算收支的監(jiān)管制約機(jī)制

　　國(guó)家金庫(kù)的基本職責(zé)是：辦理國(guó)家預(yù)算收入的收納、劃分和留解；辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付；向上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況；協(xié)助財(cái)政、稅收、海關(guān)督促有關(guān)單位和個(gè)人及時(shí)向國(guó)家繳納應(yīng)繳款項(xiàng)等。為了使金庫(kù)更好地完成其所承擔(dān)的重要職責(zé)任務(wù)，國(guó)家不僅必須賦予金庫(kù)充分的監(jiān)督檢查應(yīng)收國(guó)款項(xiàng)是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)權(quán)、對(duì)于擅自變更上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)規(guī)定的收入分成比例或不符合規(guī)定的的退庫(kù)或支撥的拒絕執(zhí)行權(quán)，以及相應(yīng)的處罰請(qǐng)求權(quán)。而且，還要在管理機(jī)制上健全國(guó)庫(kù)單一賬戶和國(guó)庫(kù)分類賬產(chǎn)相結(jié)合的財(cái)政收支出納管理系統(tǒng)。國(guó)庫(kù)單一賬戶是指將所有的政府資金（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金）集中于一家銀行的賬戶，同時(shí)，所有的財(cái)政支出（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出）均通過這一賬戶進(jìn)行，這意味著要取消各預(yù)算部門、預(yù)算單位及其他相關(guān)部門在商業(yè)銀行開立的預(yù)算內(nèi)資金賬戶和預(yù)算外資金賬戶，并將這些資金集中于由財(cái)政部門在中央銀行開立的賬戶中，由國(guó)庫(kù)部門統(tǒng)一辦理財(cái)政收入、支付和劃解，保證財(cái)政庫(kù)款的安全。國(guó)庫(kù)分類賬戶是由財(cái)政部門和人民銀行國(guó)庫(kù)部門共同協(xié)商，分別建立的與國(guó)庫(kù)單一賬戶相對(duì)應(yīng)的、按照資金的用途（包括職能分類和經(jīng)濟(jì)分類）、用款部門或單位等而設(shè)立的分類子賬戶。當(dāng)各預(yù)算部門或單位需要資金用于支付購(gòu)買的商品或勞務(wù)時(shí)，先向財(cái)政部門申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門核準(zhǔn)后，通過國(guó)庫(kù)分類賬戶系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)資金使用的授權(quán)，在支出部門或單位辦理支出時(shí)，國(guó)庫(kù)開出由國(guó)庫(kù)單一賬戶付款的國(guó)庫(kù)支票，支付購(gòu)買的商品或勞務(wù)，再通過銀行清算系統(tǒng)，與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行資金清算。

　　財(cái)政系統(tǒng)外部行政機(jī)關(guān)監(jiān)督財(cái)政的機(jī)制包括政府內(nèi)設(shè)的監(jiān)察、審計(jì)等專門行政監(jiān)督兩大基本方面。監(jiān)察機(jī)關(guān)自主地或通過接受財(cái)政相對(duì)人或其他人的舉報(bào)，對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察，檢查財(cái)政機(jī)關(guān)遵守執(zhí)行法律、法規(guī)和政府決定命令的情況，以監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)更好地進(jìn)行財(cái)政的執(zhí)法活動(dòng)，提高工作效率，促進(jìn)廉政建設(shè)。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)人民政府及所屬財(cái)政部門、國(guó)家金融機(jī)構(gòu)、全民所有制事業(yè)單位和其它使用國(guó)有資產(chǎn)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性、效益性所作的監(jiān)督活動(dòng)。為此，法律應(yīng)當(dāng)確保審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府所屬工作部門（財(cái)政部門）和下級(jí)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金的預(yù)、決算的執(zhí)行情況，以及涉及財(cái)政收支事項(xiàng)或有重大影響的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及有關(guān)人員，具有充分能動(dòng)的監(jiān)督檢查權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)、通報(bào)公布結(jié)果權(quán)、處理處罰權(quán)、建議糾正權(quán)，克服以往權(quán)力不足或有名無實(shí)的缺陷。