關(guān)鍵詞：公共政策；經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯；制度分析

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策有著密切的聯(lián)系。即使是一些看起來與經(jīng)濟(jì)問題無關(guān)的公共政策，如果細(xì)心分析總是可以發(fā)現(xiàn)其中的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在公共政策的研究中作出了很大的貢獻(xiàn)，他們提出的許多觀點(diǎn)和思路應(yīng)該說也是極有價(jià)值的。

　　一、公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義

　　對于公共政策，學(xué)者們多從行政學(xué)或政治學(xué)的角度對這一概念進(jìn)行界定。例如，行政學(xué)的鼻祖，美國學(xué)者伍德羅。威樂遜（Woodrew Wilson）認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。[1]隨著研究的不斷深入以及受國外公共政策研究發(fā)展的影響，20世紀(jì)90年代后期以后，國內(nèi)學(xué)者開始更多地使用公共政策這一概念。

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)的論著中似乎很難發(fā)現(xiàn)有關(guān)公共政策的定義，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也很少在公共政策的定義上發(fā)生爭論，但在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中幾乎每一個原理都與某種公共政策有一定的聯(lián)系， 經(jīng)濟(jì)學(xué)家無疑也是最關(guān)心公共政策的一群人。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森在他那本膾炙人口的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》序言中就提到：“經(jīng)濟(jì)學(xué)首先是一門活躍的、發(fā)展的學(xué)科。在每個時代，它必須解答正出現(xiàn)的難以理解的事物，并與公共政策的當(dāng)前困境作斗爭�！盵2]

　　雖然，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們十分熱衷于公共政策的研究，但在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架里，其實(shí)并沒有公共政策的位置。從亞當(dāng)·斯密開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們盡管都十分重視政府公共政策問題，但通常都是將它作為經(jīng)濟(jì)成長的一個外生變量來對待的，或者將它視為一種給定因素可以被省略或剔除掉。也就是說，政府實(shí)施公共政策對經(jīng)濟(jì)過程影響雖然重要，但它畢竟是一種外來的干預(yù)。正是因?yàn)樵谛璨恍枰�、需要多少這種外來干預(yù)的問題上存在著分歧，才會有國家干預(yù)主義和自由主義兩種針鋒相對的曠日持久的爭論。

　　應(yīng)該說，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對此的分析卻有獨(dú)到之處。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，在經(jīng)濟(jì)分析中，沒有制度因素和制度變遷的進(jìn)入不可能對經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展作出滿意的解釋。例如，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，人們過去只注意勞動、資本和土地等自然要素的增加對經(jīng)濟(jì)增長的影響，但后來發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些要素的增長速度，于是人們開始關(guān)注技術(shù)，把這種超過的部分說成是技術(shù)的貢獻(xiàn)。但通過對技術(shù)變化過程的深入研究，他們發(fā)現(xiàn)技術(shù)的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷，同樣也受到某種因素的影響和制約。這種因素就是制度。制度不僅推動了技術(shù)的變遷，而且在促使人們認(rèn)識到技術(shù)變遷所蘊(yùn)含的潛在利益方面也有至關(guān)重要的作用。如專利制度、政府資助研究與開發(fā)的制度等，都是技術(shù)變遷的重要原因。所以，制度是經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展更為優(yōu)先和更為基本的因素�？梢姡�政府的公共政策不僅不應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)增長的一種外生變量，而且從現(xiàn)代的觀點(diǎn)看，公共政策還是比其他因素更為重要的內(nèi)生變量。

　　按照舒爾茨的解釋，制度是一種涉及社會、政治和經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，即凡是用來規(guī)范人類活動的規(guī)則就是制度。所以，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解，“公共政策本質(zhì)上是關(guān)于個體和集體選擇集的制度安排結(jié)構(gòu)�！盵3]公共政策不過是政府提供的一種制度（institutional），而且通常是一種與非正式制度相區(qū)別的正式制度。因此，制度分析的基本原理同樣也適用于公共政策分析。從這個意義上說，所謂公共政策就是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定時期為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，通過政策成本與政策效果的比較，對社會的公私行為所作出的有選擇性的制度安排。在這一定義中，我們之所以強(qiáng)調(diào)政策成本與政策效果的比較，是因?yàn)槿魏我豁?xiàng)公共政策的制定和實(shí)施都需要付出一定的代價(jià)，關(guān)鍵在于這種代價(jià)能不能承受和值不值得承受。這就是說，一項(xiàng)好的公共政策并不僅僅在于它有多么美好的設(shè)想，而要取決于這種公共政策的成本社會是否可以而且應(yīng)該承擔(dān)。

　　二、公共政策經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的原因

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?yōu)槭裁磿�熱衷于公共政策的分析呢？如果說，對政府經(jīng)濟(jì)政策的分析本身就是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)政策引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家的關(guān)注是順理成章的話，那么，其他方面的公共政策，如一些社會政策、政治政策、科技政策、教育政策、公共衛(wèi)生政策等，為何也成為了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的熱門領(lǐng)域呢？要解答這一問題，我們可以從以下幾個方面來加以說明。首先，實(shí)施任何公共政策都會涉及公眾利益的調(diào)整和分配，因而必然面臨著利益選擇問題，而利益的權(quán)衡取舍正是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個基本原理。從一定意義上說，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門有關(guān)決策的科學(xué)，它要研究人們?nèi)绾巫鞒鼋灰讻Q策；如何在工作和閑暇之間進(jìn)行選擇；如何決定投資和儲蓄等。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)常會舉出“大炮和黃油”的例子，分析人們?nèi)绾卧诩訌?qiáng)國防和提高生活水平之間作出的選擇。而一項(xiàng)公共政策的出臺，其實(shí)也是政府對各方面的利益權(quán)衡取舍的結(jié)果。如果公共衛(wèi)生資源是既定的，政府將更多的錢用于疾病的預(yù)防和控制時，就要減少對其他方面的衛(wèi)生投入；政府控制環(huán)境污染而對有關(guān)企業(yè)實(shí)行管制時，雖然會使人們享受到清潔的空氣和水源，但卻會減少企業(yè)所有者和工人的收入。所以，公共政策的運(yùn)行機(jī)理通常可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解。

　　其次，經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)過長期的發(fā)展已經(jīng)形成了一套較為完整的分析方法和分析工具，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)不可避免地會將各種經(jīng)濟(jì)政策納入其分析范圍。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)可以通過農(nóng)產(chǎn)品供給和需求彈性的分析，對政府實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策作出評價(jià)；可以從勞動力市場的一般均衡出發(fā)，對政府的就業(yè)政策提出建議；可以根據(jù)拉弗曲線，對政府的稅收政策提出批評等。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與政策分析是緊緊地連在一起的，很難將二者絕然分開。所以，曼昆說：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家努力去解釋世界時，他們是科學(xué)家。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家想要改善世界時，他們是政策顧問�！盵4]雖然，經(jīng)濟(jì)學(xué)中涉及的主要是政府的經(jīng)濟(jì)政策或社會政策，但經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和分析工具的逐步成熟，顯然會增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家將它們運(yùn)用于其他領(lǐng)域的信心，即使是那些看似與經(jīng)濟(jì)活動并不相關(guān)的領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常堅(jiān)信，幾乎沒有任何其他學(xué)科能像經(jīng)濟(jì)學(xué)那樣適合對公共政策進(jìn)行縝密的研究。

　　再次，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域的拓展，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們在不少過去被認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)無法涉足的領(lǐng)域取得了豐碩的成果，一些研究成果還產(chǎn)生了巨大的影響，這會進(jìn)一步激起經(jīng)濟(jì)學(xué)家對涉及面極廣的公共政策的研究熱情。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家利用著名的公共選擇理論證明了存在著一個與一般商品市場極為相似的“政治市場”。在政治市場中，選民們是消費(fèi)者，他們的需求要靠民主體制生產(chǎn)的產(chǎn)品來滿足；而政治家的職能則如同市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)擔(dān)負(fù)的職能一樣，他們要把公眾的需要理解成是集體產(chǎn)品并尋找供應(yīng)這些產(chǎn)品的各種途徑。同時，公共選擇理論也假定，政治家也要追求利益最大化，只是不像企業(yè)那樣追求的是利潤最大化，而是選票最大化。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家得出的結(jié)論是：正如現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)不大可能出現(xiàn)完全性的競爭市場一樣，民主政體有時也不能以最有效的方式對社會需要作出反應(yīng)。這就是說，正如存在著市場失靈一樣，也存在著政府失靈。既然經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析可以在政治領(lǐng)域取得成功，用它來分析教育政策、科技政策、公共衛(wèi)生政策同樣也應(yīng)該得心應(yīng)手。

　　最后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們熱衷于公共政策的分析當(dāng)然還與他們希望顯示自己的社會責(zé)任感有關(guān)。實(shí)際上，“幾乎沒有哪一個負(fù)有使命感的社會科學(xué)家甘愿與公共政策的制訂無關(guān)�！盵3]4經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)然更是如此。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，常常有一種“經(jīng)邦濟(jì)世”的使命感，自然不能不對政府的公共政策傾注極大的熱情。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家在提供公共政策的方案上常常不能讓人滿意，以至于美國總統(tǒng)杜魯門曾為此而煩惱，希望“找個獨(dú)臂的經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，以免他在判斷問題時總是說一方面如何，另一方面又如何。但從實(shí)際情況來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與公共政策的程度和范圍畢竟要超過所有其他的社會科學(xué)家。在美國，從1946年開始，總統(tǒng)一直得到經(jīng)濟(jì)顧問委員會的指導(dǎo)，而且還從許多政府行政部門的經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里得到建議，財(cái)政部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)椭�設(shè)計(jì)稅制；勞工部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析工人和求職者的數(shù)據(jù)，以幫助制定勞動市場政策；司法部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)椭鷮?shí)施國家的反托拉斯法。[4]31在經(jīng)濟(jì)以外的其他領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也十分活躍，在相關(guān)公共政策的制定方面起著重要作用。同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)也在這些領(lǐng)域獲得了前所未有的發(fā)展，如政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)等。

　　三、公共政策經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的邏輯

　　為什么需要有政府的公共政策，公共政策產(chǎn)生的理由是什么，如果公共政策有其存在的理由，公共政策的限度如何界定。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，任何制度的產(chǎn)生和選擇都是人們對其成本和收益進(jìn)行比較的結(jié)果，人們選擇的依據(jù)是某種制度安排所能帶來的凈收益。比如，科斯在分析企業(yè)的起源時認(rèn)為，企業(yè)本身也是一種制度，企業(yè)產(chǎn)生是因?yàn)槠髽I(yè)降低了交易費(fèi)用。如果沒有企業(yè)這樣一種制度，而按照市場的方式來組織各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)，必然會使交易費(fèi)用大大提高。反過來說，如果一個企業(yè)在組織各個環(huán)節(jié)進(jìn)行生產(chǎn)時，其交易成本已大于以市場的方式解決問題，這就說明企業(yè)的規(guī)模已經(jīng)過大，不利于效率的提高。從這個意義上說，企業(yè)也是有一定限度的，其規(guī)模不可能無止境地?cái)U(kuò)張。

　　科斯曾舉過一個著名例子：一個農(nóng)夫忽然有了一個新的牧牛人鄰居，從此他的莊稼就總是被�？谐�。習(xí)慣的思維認(rèn)為：政府或其他組織應(yīng)該出面阻止牧牛人的“不作為”。但科斯指出，如果交易費(fèi)用為零或很低，市場會解決這個問題。也許農(nóng)夫付錢給牧牛人讓他停止放牧；或者相反，牧牛人付錢給農(nóng)夫，讓他停止耕作。到底會有怎樣的結(jié)果，取決于糧食和牛肉的相對收益比。但是，不管結(jié)果怎樣，都是實(shí)現(xiàn)了利益最大化。這個例子說明，并不是所有的產(chǎn)權(quán)問題都需要由政府公共政策來解決，關(guān)鍵在于選擇某種公共政策時成本與收益的比較。在很多情況下，由市場來解決可能效率會更高。

　　由此可以推論，公共政策之所以必要，是因?yàn)檫x擇公共政策來解決問題，較之于由市場或企業(yè)自行解決問題，所產(chǎn)生的社會成本較低。正如科斯在《社會成本問題》一文中所指出的：“在企業(yè)內(nèi)部組織交易的行政成本也許很高，尤其是當(dāng)許多不同活動集中在單個組織的控制之下時更是如此。以可能影響許多從事各種活動的人的煙塵妨害問題為例，其行政成本可能如此之高，以致于在單個企業(yè)范圍內(nèi)解決這個問題的任何企圖都是不可能的。一種替代的辦法是政府的直接管制。政府不去建立一套有關(guān)各種可通過市場交易進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利的法律制度，取而代之的是強(qiáng)制性地規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，以及什么是必須遵守的�！盵5]可見，按照科斯的觀點(diǎn)，政府的公共政策只是一種在市場、企業(yè)解決問題時社會成本過高的情況下所做出的替代選擇。在這種情況下，制定和實(shí)施一定的公共政策可以降低這種社會成本。反過來說，如果一項(xiàng)公共政策所產(chǎn)生的社會成本比市場、企業(yè)自行解決問題時所產(chǎn)生的社會成本還要高，這種公共政策顯然就是無效率或負(fù)效率的。

　　沿著這一思路，我們可以發(fā)現(xiàn)，由于公共政策要受到成本和收益的制約，其范圍必然會有一定的限度。也就是說，公共政策是有一定限度的。有些公共政策之所以不能達(dá)到預(yù)期的效果，甚至產(chǎn)生了負(fù)面影響，其原因就在于這種公共政策可能超出了它的限度，是一種多余的或過度的公共政策�？扑拐J(rèn)為，“假定由政府通過行政機(jī)制進(jìn)行管制來解決問題所包含的成本經(jīng)常很高（尤其是假定該成本包括政府進(jìn)行這種干預(yù)所帶來的所有結(jié)果），無疑，通常的情形是，對帶有有害效應(yīng)的行為進(jìn)行管制的收益將少于政府管制所包含的成本。”[5]15根據(jù)科斯的觀點(diǎn)，當(dāng)政府的公共政策的收益低于其成本時，這種公共政策就不應(yīng)被采用。這時解決問題可以利用市場，也可以利用企業(yè)，或者什么也不采用。

　　可見，公共政策的限度可以用制度均衡來描述。所謂制度均衡就是現(xiàn)有的制度供給在可選擇的制度安排集合中是凈收益最大的。此時，作為一種制度安排的公共政策，其限度或者說其實(shí)際供給的約束條件，就是制度供給的邊際成本（marginal cost）等于制度供給的邊際收益（marginal revenue）。這就是說，如果邊際成本小于邊際收益，說明公共政策還可以進(jìn)一步擴(kuò)展，以獲得潛在的外部利潤；如果邊際成本大于邊際收益，則說明公共政策已經(jīng)超出了限度，某些公共政策已是多余的，或者一些過時的和無效的政策仍然空占其位。

　　當(dāng)然，如何具體界定公共政策的限度是一個十分復(fù)雜的問題，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架內(nèi)似乎也難以給出一個明確的答案。由于公共政策是直接針對現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各種問題而產(chǎn)生的，所以，具體確定公共政策限度不僅是一個理論問題，而且是一個實(shí)踐問題。正如科斯所說的，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和決策者一般都有過高估計(jì)政府管制的優(yōu)點(diǎn)的傾向，但這種觀點(diǎn)即使成立，也只不過是建議應(yīng)減少政府管制，它并沒有告訴我們分界線應(yīng)定在哪里，似乎必須通過對以不同的方式解決問題的實(shí)際結(jié)算進(jìn)行深入的研究才能得出結(jié)論。盡管如此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共政策的分析仍是十分有價(jià)值的。因?yàn)檫@種分析從一個新的角度闡明了公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。這一邏輯告訴我們，公共政策是通過比較其成本和收益而產(chǎn)生的，公共政策存在的理由在于它的社會成本小于以市場和企業(yè)的方式來解決問題。這就是說，市場失靈和企業(yè)失靈并不是政府實(shí)施公共政策的充分條件。如果公共政策不符合上述邏輯，即使出現(xiàn)市場失靈和企業(yè)失靈，也并不意味著必須用公共政策來解決問題。

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