鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政是我國現(xiàn)行五級財政的基礎環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務成為社會普遍關注的問題之一。本文旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的調(diào)查研究，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負債的途徑。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債一般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務有銀行貸款、農(nóng)金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性負債一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)公務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋等公益項目資金、財政擔保和其他方面可能形成的債務。

　　從云南、青海、湖南、吉林和哈爾濱等省市的調(diào)查統(tǒng)計來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務規(guī)模相當龐大，已成為拖累我國經(jīng)濟發(fā)展、阻滯農(nóng)村稅費體制改革的重大問題。尤為嚴重的是，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負債的狀況仍在繼續(xù)惡化：一方面，捉襟見肘的財政平衡不了剛性支出，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度舉債，不良信譽更使新的債務成本提高；另一方面，老債務不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉(zhuǎn)為本金，“雪球”越滾越大，陷入惡性循環(huán)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債形成的原因與危害

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟不發(fā)達及財稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境

　　1、經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎原因。目前，我國相當一部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達，市場化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有充足的財源。目前，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍占絕大多數(shù)，這些地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一，在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)水平不高的情況下，財政收入還是以農(nóng)業(yè)四稅為主。據(jù)調(diào)查，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和負債嚴重的地區(qū)，大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就更大。

　　2、“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因分配關系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長機制。目前我國“分稅制”采取了不盡合理的基數(shù)法，而且企業(yè)所得稅是按照隸屬關系劃分的，其弊端是：首先，基數(shù)本身的確定采用平均的方法不很科學，考慮的因素不夠全面；二是按企業(yè)隸屬關系劃分收入，一些效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)常常被上劃，而效益差的則被下劃。這一方面使原本就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源行政性地減少，另一方面又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定性。另外，每年各級財政收入都有硬性任務指標，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”。財政收入任務往往是層層分解，限期上解。有的縣政府對下實行完不成財政收入則“一票否決”，給基層政府造成很大壓力，有時不得不舉債完成上解任務，這也迫使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了首先保證上解任務完成而使本級財政難以自求平衡，只好拖欠職工的工資，日積月累，造成基層財政滾存赤字越來越大。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國各級財政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設之中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法。

　　3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有許多地方是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負責工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責征收農(nóng)業(yè)四稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務往往從完成收入任務指標出發(fā)，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，造成人為的收入流失。稅收立法權的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但地方的立法權依然在中央，地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對稅目和稅率進行調(diào)整，更無權根據(jù)實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟增長的彈性受到一定的影響。

　　4、整頓農(nóng)村收費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字問題大量顯露。“稅不夠，費來補”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決經(jīng)費不足的主要出路。許多地方縣鄉(xiāng)兩級收入的50%以上是靠各種形式的集資、收費（包括亂收費）籌集的。因此，在1997年國家大規(guī)模治理整頓收費和擴大農(nóng)村稅費改革試點以來，隨著收費的控制和農(nóng)民負擔的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能又沒有相應地進行改革，就造成了近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務突出的現(xiàn)實。例如：安徽青陽縣稅費改革使財政減收1069萬元（減負幅度在36%左右），占全縣財政收入的五分之一以上。江蘇沐陽縣潼陽鎮(zhèn)稅費改革使農(nóng)民減負421萬元左右，減負率達54%.這些減負規(guī)模相應體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的減少。由于行政體制改革未能配套進行，機構照樣臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難必然“水落石出”，形成近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字規(guī)模加速發(fā)展、債務累積速率加快的現(xiàn)狀。

　�。ǘ�）政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏有效的制約和監(jiān)督機制

　　1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的舊思路，在沒有摸清市場行情的情況下，盲目舉債上項目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但卻由于人才、信息、技術、管理、銷售、市場變化等原因，致使投資失敗。例如湖南省常德市德山鄉(xiāng)楓樹崗村在過去幾年先后辦了精麻廠、鞭炮廠等7個企業(yè)，目前5家倒閉，兩家停產(chǎn)，村負債940萬元。在鄉(xiāng)村債務大戶中，企業(yè)虧損占了多數(shù)；還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面理解扶持企業(yè)發(fā)展，由政府出面為企業(yè)貸款作擔保，企業(yè)不景氣，政府自然落得個債務纏身。

　　2、不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”�，F(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)達標和“一票否決”活動層出不窮。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從政績出發(fā)，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。這種不負責任的作法不但得不到批評，反而成為一些人官場升遷的“捷徑”。另外，國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目，一般都要求當?shù)刎斦�按一定比例配套資金，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設項目多多益善，財政無力承擔時，就向農(nóng)民集資或利用其他借款，財政負擔轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負擔或直接累積為負債。從我們調(diào)查4省1市的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不少債務都源于此。

　　3、機構臃腫、財政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，就要配備政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個，若按8億農(nóng)民平均算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1萬多人，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置都要求上下對口，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、財政供養(yǎng)人口龐大。從4省1市的情況看，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的竟達近200人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負。有一漁業(yè)鄉(xiāng)，人口僅有3000多人，但在編和不編人員卻達百余人，再加上學校、醫(yī)院、法律服務所、經(jīng)管站、水利站、文化站、獸醫(yī)站等“七站八所”人員一百多人，平均10個人就要供養(yǎng)一個吃“皇糧”的（全國平均比例為1：30）。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算內(nèi)外收入加起來還不足150萬元，而一年的支出要250多萬，鄉(xiāng)政府人員工資已有一年多沒有發(fā)。調(diào)查顯示：越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)這個問題越突出，因為這些地區(qū)就業(yè)機會少，收入普遍較低，進入政府機構無疑具有很大的吸引力，盡管國家已經(jīng)規(guī)定大中專生不包分配，國家只安置轉(zhuǎn)業(yè)軍人而不安置復員軍人的工作，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，慷國家之慨，將這些本不應由政府解決的問題統(tǒng)統(tǒng)包攬下來，再加上自己的七姑八舅，一律想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫的現(xiàn)象有增無減。

　　4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理混亂，缺乏監(jiān)督機制。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財政所崗位職責不清，沒有合格的會計，財務管理松散，支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出缺乏監(jiān)督，憑白條支付各種費用，購買小轎車、租車和招待費用過多過濫，少數(shù)干部揮霍腐化，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔。由于缺乏必要的財政監(jiān)督機制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服務，諸如此類的報道已經(jīng)屢見不鮮。不少“赤字”鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財政支出安排的順序顛倒過來，本應列入第一位的職工工資、教育經(jīng)費卻被排在最后；而將那些租車、招待、買轎車、蓋辦公樓等項目優(yōu)先安排，因為他們知道拖欠了工資上級遲早要幫助解決，而少花了招待費、沒買轎車卻是自己吃虧。

　�。ㄈ�）基層政府機構增設帶來的深層問題

　　我國政府的大規(guī)模建設始于20世紀70年代末期，此前是政社合一的人民公社，它既是生產(chǎn)的組織者又是縣政府的派出機構，每個公社一般有1－2個拿工資的干部。隨著人民公社解體和土地承包經(jīng)營的開展，生產(chǎn)經(jīng)營的自主權下放給了農(nóng)民，按說政府管的事情少了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設卻加強起來，成立了一系列的機構，特別是20世紀80年代中期開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得過去1－2個人干的事情現(xiàn)在不僅有了全套人馬，還有了自主的財力。這種權力下放的同時又大規(guī)模增設機構的逆向發(fā)展，在一定程度上反映了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎與上層建筑之間的不適應性。這可能才是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的根本性原因。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的危害

　　龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務規(guī)模造成了諸多負面影響。

　　第一，影響了基層政權的正常運轉(zhuǎn)，增加了整個財政的風險。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，債務累積，政府只能疲于應付，其所承擔的社會基本保障職能和公共職能根本無法實現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量擠占�？�、拖欠工程款，導致農(nóng)業(yè)等基礎設施投入不足。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職工數(shù)月、甚至數(shù)年不開支，生活無法保障（據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有一半左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在拖欠工資的現(xiàn)象），人心不穩(wěn)，工作得過且過，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于半癱瘓狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額赤字與負債如果不能及時有效解決的話，必然會牽連上級財政，成為引發(fā)整體性財政風險的一個重要因素，危及政府信譽，造成極其不良的影響。

　　第二，巨額赤字與債務會進一步加重農(nóng)民負擔，影響農(nóng)村稅費改革的順利進行。在現(xiàn)行體制下，巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務是難以輕易消除的，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本沒有償還能力，經(jīng)濟的發(fā)展也不可能一朝一夕產(chǎn)生飛躍，可導致負債的因素依然存在，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務近似于一個“無底洞”，如沒有上級財政的支持，只有向農(nóng)民攤派、集資，別無他途。由此一些地方擅自出臺政策，強行征收各項費用的土政策屢禁不止。我們認為如果導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進行的農(nóng)村稅費改革效果將大打折扣，其戰(zhàn)果很難持久。其一，在政府負債中，有一部分是向農(nóng)民個人借款（打白條）、抬款（高利貸），這部分債務不解決好，農(nóng)民將“以債抵稅”，使農(nóng)業(yè)稅的正常征收受到影響，會進一步加大縣鄉(xiāng)政府的壓力。其二，稅費改革后，收費取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財力減少，即使上級政府幫助解決了舊債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維護運轉(zhuǎn)而變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負擔的反彈。

　　第三，農(nóng)民的過重負擔影響了黨和政府與群眾的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負債問題，乍看起來只是一般性的經(jīng)濟問題，但它的負面影響遠遠超出了經(jīng)濟范疇。在許多地方，由此引起的社會問題日益嚴重，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和社會不穩(wěn)定因素的增加。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負債過重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干群關系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方因為干部強行向農(nóng)民收費致使矛盾激化的事例。

　　解決財政赤字與負債的對策

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和過度負債問題由來已久，原因復雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問題。

　　解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務的總體思路應該是針對其發(fā)生的原因而采取標本兼治方式進行，我們認為，可采取如下措施：

　　（一）解決農(nóng)民負擔過重的長遠性、制度性措施

　　我國目前實行中央、�。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)五級政府的行政級次設置，而且各級政府在行政職能上仍然存在著包攬過多的問題。機構臃腫、人浮于事，一方面降低了行政運行效率，另一方面也無疑會加重公眾的負擔。在行政機構過分沉重的情況下，靠簡單的“修補”措施顯然是不可能有效減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔的，應下決心從制度上采取根本性的辦法。

　　1、逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府的派出機構。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農(nóng)民負擔的根本性辦法。

　　從行政管理的角度看，政府級次的劃分應以高效和便利為原則。世界上絕大多數(shù)規(guī)模較大的國家都是三級政府的框架設置，而我國目前的五級政府架構恐怕在世界上是獨一無二的。因此，我國行政改革應該朝著“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡政”的方向努力，政府只管那些社會和市場無法承擔的公共事務，而不再管可以由社會和市場承擔起來的事務。從機構上可以逐步減少政府層次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成為縣政府的派出機構。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必要的“臟腑”就可以合并，人員可以大幅度減少，行政運行經(jīng)費也相應下降。從現(xiàn)實情況來看，隨著土地承包的逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育和公安等職能的上劃縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能所剩不多，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h政府派出機構的條件已經(jīng)成熟。試點可選擇在欠發(fā)達地區(qū)或財政難以為繼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先實行，精簡機構和冗員，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)五大班子，撤并“7站8所”，從而為根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債難題創(chuàng)造條件。另外，對于經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在條件具備時可以升級為縣或市，走鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市化的道路。

　　2、在暫時不易取消或確實需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的地方，也要盡快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡人員和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，按照公共財政的要求框定政府職責和財政支出范圍，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多、干預過分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境。減少行政機構設置是未來政府職能轉(zhuǎn)換、減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔、緩解財政困境的必由之路。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、“拆廟放和尚”，是遏止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的有效措施，也和改革的大勢相吻合。通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既減少了行政機構設置，降低了行政費用，也有助于減輕農(nóng)民負擔。

　　（二）政策和管理層面的解決措施

　　1、建立領導責任制，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務。

　　從現(xiàn)實情況來看，領導的重視是解決問題的先決條件之一。各級政府，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政赤字與負債的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施，使困擾農(nóng)村經(jīng)濟、政治發(fā)展的財政赤字與負債問題得到根本性解決。要樹立“增收是政績、消赤字還債也是政績”的觀念，切實防止“新官不理舊事”的歷史痼疾，有必要建立一種有效的領導責任制來予以保證。

　　2、采取切實有效的措施消化現(xiàn)存?zhèn)鶆铡?/STRONG>