地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)即指由于地方財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中各種因素引發(fā)的財(cái)政收支矛盾激化，進(jìn)而 使地方財(cái)政平衡運(yùn)行遭到破壞的可能性，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，表現(xiàn) 為各種顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn)，包括收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。作為風(fēng)險(xiǎn) 的一個(gè)特定領(lǐng)域，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性和普遍性。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，探究其原因，增強(qiáng)防范意識(shí)，對(duì)保障地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行有著重要的 現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

　　地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成，既有體制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，經(jīng)濟(jì)制約 和人為原因也對(duì)其產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

　�。ㄒ唬┎缓侠淼呢�(cái)政分配體制

　　1994年的財(cái)稅體制改革初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)稅體制基本框架， 但改革后的財(cái)稅體制帶有過(guò)渡性的色彩，地方財(cái)政工作仍然面臨許多問(wèn)題和困難，省級(jí) 以下財(cái)政的建設(shè)一直比較落后，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面 ：

　　1.地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)

　　首先，分稅制改革的出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府在財(cái)政分配中的地位，提高中央政府財(cái)政 收入，因而地方財(cái)力大幅下降。增值稅的75%上劃中央，增收的大部分收入也歸中央掌 握，而地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財(cái)政的增 收受到了限制。其次，財(cái)權(quán)財(cái)力分散、稅收流失嚴(yán)重，從而大大削弱了地方財(cái)政實(shí)力。 某些地方部門(mén)為局部利益而設(shè)的收費(fèi)項(xiàng)目繁多，費(fèi)擠稅現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算外資金規(guī)模日益 膨脹，分散了地方政府財(cái)力：過(guò)多的稅收優(yōu)惠政策，隨意減免稅收，大量隱性收入以及 偷逃騙稅等不法行為所導(dǎo)致的稅收流失，更使地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，難以為繼。另外，在 地方預(yù)算自求平衡的約束下，寅吃卯糧、買(mǎi)賣稅款、撥款空轉(zhuǎn)等也給地方財(cái)政收入帶來(lái) 了未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)

　　一是地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，“越位”與“缺位”并存。近年來(lái)，地方行政事業(yè)機(jī) 構(gòu)和人員的經(jīng)費(fèi)支出急劇增長(zhǎng)，使財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了財(cái)政職能的充分 發(fā)揮，有相當(dāng)部分地方財(cái)政已經(jīng)成為“吃飯財(cái)政”，這一現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政尤為突 出。同時(shí)，一些本應(yīng)該由地方財(cái)政負(fù)責(zé)支出的項(xiàng)目卻無(wú)法得到充足的資金，如義務(wù)教育 、基礎(chǔ)科研、社會(huì)保障等等。二是財(cái)政支出呈剛性增長(zhǎng)，資金供給不足。雖然各級(jí)地方 財(cái)政年年都要編制預(yù)算，但在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題：預(yù)算編制不夠細(xì)致，支 出基數(shù)不斷上升難以下調(diào)，隨意追加預(yù)算等。此外，國(guó)家制定并實(shí)施的許多政策和措施 都需要地方在財(cái)力上予以大力支持，所投入的項(xiàng)目需要地方提供相應(yīng)的配套資金。為此 ，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財(cái)政自給率嚴(yán)重不足。三是財(cái)政支出的效 益不高，加入了地方財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府支出的建設(shè)項(xiàng)目通常是建設(shè)周期長(zhǎng)、經(jīng) 濟(jì)效益較低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較大的公共教育、交通安全、環(huán)境保護(hù)等地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一 些政府部門(mén)僅把目光局限于爭(zhēng)預(yù)算、爭(zhēng)資金、上項(xiàng)目，缺乏對(duì)項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)督， 缺乏對(duì)財(cái)政支出效益的評(píng)估考核，粗放式的財(cái)政支出管理導(dǎo)致財(cái)政支出項(xiàng)目效益低下。

　　（二）滯后的財(cái)政管理理念

　　地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是可以預(yù)測(cè)與控制的，前提是確立科學(xué)的管理思想，符合與時(shí)俱進(jìn)的時(shí) 代要求。傳統(tǒng)的財(cái)政管理思想產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，有很強(qiáng)的慣性，滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的 要求，主要表現(xiàn)在：

　　1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的注重對(duì)微觀主體直接管理的財(cái)政理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的以間接管 理為主的體制相悖。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政幾乎包攬全社會(huì)一切收支活動(dòng)，通過(guò)制定指標(biāo)編 制計(jì)劃分配財(cái)政資金成為財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的惟一手段，對(duì)微觀主體、微觀事務(wù)直接管 理，宏觀調(diào)控的意識(shí)薄弱。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是以通過(guò)稅收、利息、補(bǔ)貼、國(guó)債等各種 經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段為主間接管理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，舊思想觀念轉(zhuǎn)變的遲緩表現(xiàn)為對(duì)地方 財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏敏銳性認(rèn)識(shí)，一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，缺乏應(yīng)對(duì)手段與措施，風(fēng)險(xiǎn)承受能力較 弱。

　　2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律的財(cái)政理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下尊重客觀規(guī)律、科學(xué)決策 的要求不相一致。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府的指令計(jì)劃高于一切，政府是惟一的投資主體，由 此形成的財(cái)政理念往往忽視經(jīng)濟(jì)效益，不發(fā)揮供求關(guān)系與價(jià)值規(guī)律作用。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的 理念則在尊重與自覺(jué)利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)與民主的決策，能夠自覺(jué)依據(jù)市場(chǎng) 參數(shù)進(jìn)行科學(xué)定性定量分析與預(yù)測(cè)，根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力決定其財(cái)政收支規(guī)模、融資 期限、結(jié)構(gòu)，從而減弱或消除財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損害程度。

　　3.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的就財(cái)政論財(cái)政的財(cái)政理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政所占有的重要的宏觀 調(diào)控地位不相一致。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政是政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行者和供給者 ，主要從事埋頭算賬，收支管理，就財(cái)論財(cái)，研究宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的意識(shí)薄弱。而按照市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，需要從根本上轉(zhuǎn)換財(cái)政職能，強(qiáng)化財(cái)政的宏觀調(diào)控職能，要站在經(jīng)濟(jì)社 會(huì)全局的層次考慮問(wèn)題，使財(cái)政成為名符其實(shí)的資源配置方式，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要， 不斷完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以利于分散和化解各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄈ�）低下的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

　　經(jīng)濟(jì)增幅下滑，財(cái)源不足，是制約地方尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)的根本原因 .我國(guó)的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)近幾年雖有發(fā)展，但工業(yè)基礎(chǔ)仍然極其脆弱，效益低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖 有調(diào)整，但不太明顯。特別是貧困地區(qū)目前仍是以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)源，不但抵御自然災(zāi) 害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力低，而且國(guó)家一旦調(diào)整宏觀政策，市場(chǎng)稍有波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政就受 到較大沖擊。

　　二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

　　1.進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　進(jìn)一步完善分稅制分級(jí)財(cái)政管理體制，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從以下三方面著手。一是 明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些 事權(quán)劃歸地方政府。對(duì)中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府 應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對(duì)稱的原則，積極配合、主動(dòng)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基 礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級(jí)的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級(jí) 政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。二是合理劃分中央與地方政府 間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國(guó)地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過(guò)小 、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng) 濟(jì)力度不足，為此，有必要建立、完善地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級(jí) 收入基本能夠滿足地方財(cái)政的開(kāi)支，增強(qiáng)地方以自身相對(duì)獨(dú)立的財(cái)力來(lái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的 能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn) 移支付制度應(yīng)在兩個(gè)方面加以完善。第一，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確 保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支自給率低，財(cái)政收支矛盾更為突出 ，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分 考慮這些地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行狀況，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加入中央專項(xiàng)撥款力度。第二 ，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。要加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間 經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層 政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的健康發(fā)展。

　　2.調(diào)整和優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府公共支出管理

　　按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財(cái)政支出體系是 有效防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財(cái) 政支出的范圍。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能的客觀要求，地方財(cái)政應(yīng)有“進(jìn)”有“ 退”，有所為有所不為，地方財(cái)政資金要逐步退出一般性、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，加大公共 需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保 證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開(kāi)支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè) 施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的支出。第三，改革地方財(cái)政支出預(yù)算 體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng) 預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證：同時(shí)嘗試開(kāi)展部門(mén)預(yù)算，改變財(cái)政 資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門(mén)。 第四，推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，加快實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購(gòu)范圍，加強(qiáng) 采購(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)行；改革財(cái)政資金 繳撥方式，所有財(cái)政性支出均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付。

　　3.拓寬理財(cái)思路，大力支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　從根本上化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是要靠發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)財(cái)源，壯大財(cái)政實(shí)力。（1） 要改變財(cái)政資金投入方式和管理方式。注重發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用和乘數(shù)效應(yīng)，更多 地運(yùn)用財(cái)政貼息、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金配套、股份合作等形式，引導(dǎo)銀行信貸資金和集體、 農(nóng)民等社會(huì)資金對(duì)財(cái)源建設(shè)的投入，使企業(yè)、集體、農(nóng)民成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和財(cái)源建設(shè)的主 體。在資金管理方面，要建立專家評(píng)估制度，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目由專家進(jìn)行充分的論證和評(píng)估 ，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，對(duì)財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo) 制度和政府采購(gòu)制度等：建立嚴(yán)格的經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)源建設(shè)資金的跟 蹤問(wèn)效和監(jiān)督檢查，確保財(cái)源建設(shè)資金預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)。（2）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，壯大、培植、 培育新型財(cái)源。地方政府要充分利用和開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特 色經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè)，擺脫單純賣原料或粗加工產(chǎn)品的局限，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值，壯大農(nóng)業(yè)財(cái)源；加強(qiáng)企業(yè)管理，進(jìn)一步放寬政策，逐步建立推 進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的政策機(jī)制，提高產(chǎn)品的科技質(zhì)量，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)具有地方特色的拳頭 產(chǎn)品，培植工業(yè)主體財(cái)源：要積極支持旅游、信息、技術(shù)、服務(wù)、運(yùn)輸?shù)鹊谌�產(chǎn)業(yè)的發(fā) 展，努力提高第三產(chǎn)業(yè)比重，培育新型財(cái)源。

　　4.增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

　　提高各級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，預(yù)先估計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備， 是財(cái)政工作由被動(dòng)變主動(dòng)的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強(qiáng)大的地方財(cái)政的重要保證。 為此，要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的緊迫感和責(zé)任感。根據(jù)我國(guó) 地方政府財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)狀，建立一套相對(duì)完備的監(jiān)控指標(biāo)體系，準(zhǔn)確地反映地方財(cái)政風(fēng) 險(xiǎn)程度和未來(lái)發(fā)展變化趨勢(shì)，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況做出及時(shí)的預(yù)測(cè)。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警 指標(biāo)系統(tǒng)可以包括地方財(cái)政自給、債務(wù)依存度、償債、內(nèi)外債比率、地方財(cái)政可用財(cái)力 比例等，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，劃分地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)類別。

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