摘要：從社會資本理論視角出發(fā)，結(jié)合公共行政學(xué)的相關(guān)基礎(chǔ)理論，來考察社會資本與政府績效管理之間的關(guān)系，至今還是一個理論界較少涉足的領(lǐng)域。社會資本提高了公眾參與政治的能力，增加對政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、高效的政府績效管理方案，提升政府績效管理能力，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：社會資本；政府績效管理；公民參與；網(wǎng)絡(luò)

　　引言

　　社會資本理論屬于一種投資未來的關(guān)系資本，雖然其報酬率在飄忽不定的關(guān)系網(wǎng)中難以用數(shù)理工具加以計量，但總會令人感到希望在握。由于社會資本仍屬“資本”范疇，追求效率是“資本”的天然本性。同時，政府績效管理的一個基本目標(biāo)就是提高政府效率。因此，社會資本與政府績效在追求效率目標(biāo)上統(tǒng)一起來。除效率之外，社會資本強(qiáng)調(diào)的公民精神、信任、互惠規(guī)范等表現(xiàn)要素與政府績效管理目標(biāo)在邏輯上同樣具有一致性。臺灣政治大學(xué)謝俊義博士通過研究，在政府績效與社會資本之間創(chuàng)建了一個函數(shù)公式：視社會資本為獨(dú)立變數(shù)，社會資本的多寡導(dǎo)致政府績效的優(yōu)劣。政府績效的提升是與社會資本成正比的。

　　“F（g）=∑（s1+s2+……sn）F（g）=政府績效　sn=社會資本的各項(xiàng)要素”[1]

　　在個人與個人、個人與社區(qū)、個人與政府、社區(qū)與政府等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，社會資本提高了公眾參與政治的能力，增加對政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、有效的政府績效管理方案，提升政府績效管理能力，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。一個社區(qū)、一個地域或者一個國家的社會資本的存量本身就構(gòu)成了政府績效測量的一個重要指標(biāo)。同樣地，政府一旦職能紊亂、運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)，無法發(fā)揮最大績效，追根究底，都可以在社會資本累積上找到答案�；�于社會資本理論視域下的政府績效管理，可從以下幾個方面進(jìn)行兩者之間的互動分析。

　　一、我國政府績效管理的制度化與社會資本的規(guī)范分析

　　1.我國政府績效管理的制度化缺失

　　政府的績效管理是一個長期而又緩慢的改進(jìn)過程。一項(xiàng)好的績效管理方案的產(chǎn)生往往要經(jīng)過一段相對漫長的時間。這要求政府績效管理要有一個比較穩(wěn)定、持續(xù)的政治環(huán)境。美國會計總署列舉了七項(xiàng)成功進(jìn)行績效改進(jìn)的做法，其中一條就是高層的支持與承諾�！半m然高層領(lǐng)導(dǎo)人對績效管理改革所顯示的支持與承諾對排除阻力、推進(jìn)改革起了重要作用，但由于與制度相比，高層領(lǐng)導(dǎo)人的承諾（指令）有很大的隨意性和不確定性，而且高層領(lǐng)導(dǎo)人的更換較為頻繁，這就更加劇了績效管理改革的不穩(wěn)定性�！盵2]

　　黨的十五大明確宣布建立法治國家是我國政治發(fā)展的基本目標(biāo)。經(jīng)過二十多年的改革開放，我國政府在各項(xiàng)管理領(lǐng)域里的法律法規(guī)基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門法律體系。特別是《行政許可法》的出臺以及國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了法治政府的任務(wù)和目標(biāo)，依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能。我國政府績效管理在法治政府的目標(biāo)下，已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。但由于我國政府績效管理從無到有，政府機(jī)構(gòu)改革處于過渡時期，政府績效管理的內(nèi)容、評估的價值取向、績效測評的技術(shù)指標(biāo)體系等都不完善，帶有很強(qiáng)的自發(fā)性、隨意性、盲目性�！耙虼�，要保證績效管理改革深入發(fā)展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性�！盵2]

　　2.社會資本的規(guī)范要素有助于政府績效管理的制度化建設(shè)

　　社會資本的規(guī)范主要是指組織成員之間的互動所產(chǎn)生的共同行為準(zhǔn)則。一套明確的共同規(guī)范對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的維持是相當(dāng)重要的。當(dāng)組織成員有著共同期望、有著共同利益時，他們對規(guī)范的遵守就會表現(xiàn)出驚人的一致。

　　因此，在個人與政府管理的關(guān)系中，公眾以理性的態(tài)度覺察到政府績效管理改革能帶給他們實(shí)實(shí)在在的好處，使他們在與政府打交道的過程中，感到政府服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)方式比以往有了較大改善（如一站式審批、首問負(fù)責(zé)制等，均能提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)，因而受到公眾的歡迎）。基于社會資本的規(guī)范理論，當(dāng)公眾與政府有著共同的目標(biāo)、相同的利益時，公眾就希望政府績效改革能夠穩(wěn)定下來，成為一種長期的互惠規(guī)范，公眾也因此變得積極參與、充分信任政府。因?yàn)槠毡榈幕セ菀?guī)范可以使鉆營私利、以自我為中心、逃避責(zé)任的心態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槊�運(yùn)休戚與共、利益互享、追求公共精神的積極行動。同時，政府的績效管理也因?yàn)楣�眾的參與、信任與合作而大大降低政府政策行為的執(zhí)行成本。互惠的規(guī)范“之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀�，促進(jìn)了合作”[3].所以，一項(xiàng)好的政府績效管理法案，是政府和公眾互惠的基礎(chǔ)平臺，也是他們共同的利益期待。所以，強(qiáng)化社會資本的規(guī)范要素，有利于政府績效管理法制化、制度化建設(shè)。

　　二、我國政府績效評估主體與社會資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)分析

　　1.公眾評估主體的能力不足

　　廈門大學(xué)的卓越教授認(rèn)為政府績效的評估主體主要有四個方面：綜合評估組織、評估對象的直接領(lǐng)導(dǎo)、公民和行政相對人、其他評估組織。吳建南教授則從政府績效評估的利益相關(guān)者理論（Stakeholdertheory）出發(fā)，把政府績效評估主體劃分為四種類型：政府組織（包括上級政府、本級政府、下級政府）、同級人大組織、學(xué)術(shù)研究群體、一般公眾群體。無論哪種劃分方法更為科學(xué)，關(guān)鍵都取決于政府“績效測評項(xiàng)目的作用范圍、作用對象、作用時間、作用背景”[4].政府績效評估不同于一般企事業(yè)、社會團(tuán)體的管理評估，突出公眾的政府績效評估的主體地位，則更能“直觀的體現(xiàn)評估的滿意特征，明確評估的價值取向”[5]，增強(qiáng)公共部門的民主性和合法基礎(chǔ)。

　　既然公眾評估主體地位的重要性是不言而喻的，但公眾評估的實(shí)際效果與它的主體地位極不相稱。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和理論分析，公眾評價能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒有專業(yè)的評估知識�！肮�眾的評價原則很簡單，即是否和自己的利益相關(guān)，如果相關(guān)程度太低，公眾將不會進(jìn)行評價�！盵6]事實(shí)上，從達(dá)爾的政治人分析來看，大部分公眾就處在無政治階層�！霸S多公民對實(shí)施他們的權(quán)利或履行他們的政治義務(wù)漠不關(guān)心。即使今天，這個問題也很尖銳。在大多數(shù)多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國選舉中投票，更多的人不參與其他類型的政治活動。”[7]即使公眾參與對政府的評價，但這種評價更多的是一種盲目、分散、不全面的評價，更多的是摻和著評價者本人的情感偏好。帶著個人基于其獨(dú)特生活所形成的對政府樸素、模糊的情感，公眾的評價多數(shù)情況下是對政府優(yōu)點(diǎn)或瑕疵進(jìn)行放大和縮小。[6]

　　2.社會資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)提高公眾評估政府績效的能力

　　公民參與網(wǎng)絡(luò)一般是指一群界定清楚的成員（包括個人、團(tuán)體、組織乃至社區(qū)或是整個社會），透過社會關(guān)系相互聯(lián)結(jié)并擔(dān)當(dāng)行動渠道的組織關(guān)系。本質(zhì)上，社會資本探討個人與組織之間的關(guān)系，所以多數(shù)學(xué)者將公民參與網(wǎng)絡(luò)視為社會資本的重要構(gòu)成要素。公民參與網(wǎng)絡(luò)與公眾評價政府績效的能力關(guān)系密切。社會資本一方面通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育公眾與政府的寬容、合作精神，另一方面它還能訓(xùn)練公眾參與政府績效管理的技巧，增強(qiáng)參與意識。在普特南看來，“人們在組織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標(biāo)而與其他派別達(dá)成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解。這種平等的網(wǎng)絡(luò)成員地位有利于形成組織之間的制約關(guān)系，特別是社會制約政府的關(guān)系�！盵8]阿爾蒙德則認(rèn)為在參與型的政治文化中，大多數(shù)公民把公共行政系統(tǒng)當(dāng)成是促成公民利益得以實(shí)現(xiàn)的合法途徑，并會向系統(tǒng)提出不斷增多的期待與要求。[9]

　　社會資本使公眾在一個平等、民主、合作、寬容的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，增強(qiáng)公眾合作、交往熱情，相互達(dá)成理解和妥協(xié)，更重要的是當(dāng)公眾意識到正是自己的參與，就有可能實(shí)現(xiàn)期待的利益。于是，參與組織活動、積極發(fā)表有關(guān)看法和建議，就成了個人維護(hù)自身利益、維護(hù)和諧團(tuán)體生活的自發(fā)沖動。盡管許多學(xué)者從社會資本的角度探討公民參與政治的問題，但這絲毫不影響公民參與網(wǎng)絡(luò)對政府績效評估能力提升的探討。公眾既可以基于個體利益對政府做出請求與評價，也可以基于一種普遍的社會公共利益而對政府做出評價。個體利益的實(shí)現(xiàn)與社會公共利益的實(shí)現(xiàn)在邏輯上是一致的，因?yàn)槎鄠�個體利益構(gòu)成了社會公共利益。不管基于何種利益出發(fā)，公眾都意識到，參與政府績效管理的評價，都將有助于個體利益和社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府也因此獲得更多的民主合法性，提高績效管理水平。

　　三、我國政府績效管理的價值導(dǎo)向與社會資本的信任分析

　　1.政府本位的績效價值導(dǎo)向

　　改革開放20多年來，我國政府的組織機(jī)構(gòu)、職能范圍、人員素質(zhì)歷經(jīng)多次變動與調(diào)整，政府公共管理能力得到一定程度的改善。特別是20世紀(jì)90年代中后期，我國大量引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國家政府管理理論與實(shí)踐方法。政府績效管理作為全球政府變革的主流趨勢，也已經(jīng)在我國公共領(lǐng)域逐漸推廣普及。但由于傳統(tǒng)體制慣性的影響，我國政府績效管理目前還主要是以國家、政府為核心來運(yùn)作。政府績效管理與評估中的政府本位，導(dǎo)致了公眾與政府的隔閡，公眾對政府冷漠和不信任的現(xiàn)象普遍存在。對各級政府的考核，大都還是停留在應(yīng)付上一級政府下達(dá)的各項(xiàng)考核目標(biāo)的層次上。有的學(xué)者稱這種政府績效考核導(dǎo)向?yàn)閴毫π腕w制導(dǎo)向�！皦毫π腕w制的實(shí)質(zhì)是上級組織利用行政權(quán)力給下級組織下達(dá)任務(wù)和目標(biāo)，并通過層層分解和量化的方式來推動體制的實(shí)際運(yùn)作�！盵10]以政府為中心的壓力型體制最終簡化政府績效管理的綜合要素，評估政府績效的指標(biāo)多涉及產(chǎn)值、GDP等的增長，而很少涉及生態(tài)環(huán)境狀況、政府服務(wù)質(zhì)量、社會文明道德意識、公民參與狀況、社會經(jīng)濟(jì)福利水平等。

　　2.社會資本的信任要素轉(zhuǎn)變政府本位的價值取向

　　弗朗西斯。福山認(rèn)為社會資本的信任就是“在正式的、誠實(shí)的和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望”[11].普特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中， 解釋了在意大利公共精神發(fā)達(dá)地區(qū)，社會資本的信任與政府績效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持了穩(wěn)定的正比關(guān)系。社會資本的信任，同時也被看作是“公民社會的黏和劑……許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由于遙遠(yuǎn)的國家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調(diào)節(jié)，結(jié)合民主國家及其機(jī)構(gòu)的威權(quán)，倒可以使問題得到解決”[12].我國學(xué)者王建民對美國地方政府績效管理的動力做了深入的分析。他認(rèn)為，美國地方政府開展的績效管理活動完全是行政管理者為了滿足本地居民的需求。美國國會制定的《1993年政府績效與結(jié)果法案》對地方政府沒有要求和約束。地方政府績效管理的巨大動力不是來自上級政府的壓力，而是“來自本縣居民對議會和政府不斷提高服務(wù)質(zhì)量的要求”[13].

　　構(gòu)建信任，是合作的前提。社會資本理論所強(qiáng)調(diào)的信任要素，能夠使政府與公眾增加交流、溝通，促進(jìn)公眾與政府之間合作，提高政府管理績效。公眾對政府的信任增強(qiáng)，使政府的行動邏輯由上級壓力轉(zhuǎn)變?yōu)楣�眾滿意，由政府中心本位轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣�、面向公眾，積極推動公眾參與政府績效的評價。

　　四、我國政府績效管理的公共責(zé)任轉(zhuǎn)變與社會資本的第三部門分析

　　政府績效管理與傳統(tǒng)行政效率相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政效率的單向維度。除了提高管理效率的追求，它還涉及公共責(zé)任、自治精神、行政倫理、服務(wù)品質(zhì)、管理風(fēng)格等綜合維度。責(zé)任性是政府績效管理的目標(biāo)之一，也是政府職能的必然要求。社會資本的第三部門是“介于政府與營利性經(jīng)濟(jì)組織之間的以公共利益或團(tuán)體利益為目標(biāo)取向，依靠政府財政撥款、民間捐款和會費(fèi)收入為資金來源，以組織成員志愿參與為運(yùn)作機(jī)制的正式自治性組織”[14].從社會資本的第三部門視角來審視政府績效管理的公共責(zé)任，對于轉(zhuǎn)變政府職能、界定政府績效管理的責(zé)任范圍、提升社會資本存量有著重大意義。

　　改革開放前，我國政府體制是高度集中的中央計劃管理體制。政府作為社會單一的管理主體，承擔(dān)了許多本不該政府承擔(dān)的職能。政府職能不清，導(dǎo)致機(jī)關(guān)官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，政府績效低下。確立市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，我國逐步進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開、政社分開，把政府承擔(dān)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理職能交還給企業(yè)，把屬于社會能夠自我管理的事項(xiàng)移交給社會。在全球化時代，我國政府職能有兩個基本走向，一方面把部分職能上移到國際組織；另一方面是把部分職能下放到社會自治團(tuán)體和企業(yè)。

　　目前，我國第三部門發(fā)展迅速，同時也參與了大量的公共事務(wù)管理。問題的關(guān)鍵是：公共責(zé)任是任何承擔(dān)公共事務(wù)組織的正當(dāng)性理論預(yù)設(shè)。原來由政府承擔(dān)的公共事務(wù)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移給第三部門，那么，政府的公共責(zé)任將做如何變化呢？從無到有的自治團(tuán)體（第三部門）是否已經(jīng)做好了管理自治事務(wù)的能力？是否能承擔(dān)起管理的公共責(zé)任呢？只有重新疏理清楚政府與第三部門的職能與公共責(zé)任，政府管理才能真正做到以績效為導(dǎo)向。我國政府職能主要集中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。如果政府失職，根據(jù)委托—代理理論，將由公眾追究其責(zé)任。第三部門管理部分公共事務(wù)，相應(yīng)承擔(dān)部分公共責(zé)任。如果第三部門不能充分履行自己職能，其職能缺失行為必須有政府監(jiān)管，進(jìn)行必要懲罰。政府在下放部分公共權(quán)力的同時，又要承擔(dān)起監(jiān)管第三部門的責(zé)任。所以，政府的績效管理既不是事無巨細(xì)的統(tǒng)包獨(dú)攬，也不是推諉扯皮、逃避責(zé)任。在厘清政府與第三部門的公共責(zé)任基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的績效評估體系。“正在興起的中國第三部門應(yīng)成為溝通政府與公民的一座重要橋梁”，“第三部門成為協(xié)調(diào)政府與公民之間關(guān)系的平衡器，它有助于補(bǔ)救市場失靈和政府失效、集權(quán)失靈和民主缺位的雙重缺陷，有助于提高公共事務(wù)的管理效率和公共服務(wù)能力。”[14]政府與第三部門相互合作、相互監(jiān)督，共同完善我國公共部門的績效管理，促進(jìn)公共部門服務(wù)品質(zhì)提升，最終使政府高效、公眾滿意。

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