1998年下半年面對日益顯現(xiàn)的需求不足、經(jīng)濟增長乏力、貨幣政策連續(xù)啟動無效狀況，中央果斷實施了積極財政政策，通過增發(fā)國債進行大規(guī)�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、利用政府投資擴張來確保經(jīng)濟快速增長無疑是正確的選擇，因為出口需求受東南亞金融危機的影響難以大幅度增加，消費需求由于居民收入增長緩慢、收入預(yù)期看淡、體制變遷引起的支出預(yù)期增加等因素影響在當(dāng)前很難成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量，同時財政投資擴張在保證需求總量擴張的情況下注重了結(jié)構(gòu)調(diào)整，對緩解基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸約束和以后的經(jīng)濟持續(xù)增長有著重要的作用。經(jīng)濟運行實踐表明積極財政政策的實施為實現(xiàn)政府確定經(jīng)濟增長目標(biāo)作出了巨大的貢獻，同時也出現(xiàn)了政府所不愿看到的景象，即財政投資擴張只帶動國有部門投資大幅增長，而民間投資沒有相應(yīng)跟進。財政相對大規(guī)模投資擴張本想起著先導(dǎo)作用，帶動社會投資，但國有投資和民間投資異步前進局面的出現(xiàn)從另一方面說明財政政策的投資擴張沒有達到預(yù)期的效果。去年中央經(jīng)濟工作會議決定，今年繼續(xù)實行積極財政政策，目前重新認識財政政策對投資總量的影響，保證積極財政政策實施有效地帶動社會投資，進而拉動經(jīng)濟增長具有非常重要的意義。

　　一、財政政策調(diào)節(jié)投資總量的作用過程

　　從理論上說，當(dāng)總需求不足時，一般采用擴張性財政政策。財政政策的運用可以從收入和支出入手，通過二者的共同作用有效地影響消費、投資，擴大總需求，以達到供求平衡�？梢�，財政政策對投資總量的調(diào)節(jié)是通過財政收入和支出兩方面來實現(xiàn)的。收入方面對投資總量的調(diào)節(jié)主要是減稅和稅收優(yōu)惠。通過減稅和稅收優(yōu)惠可以增加個人可支配收入和企業(yè)利潤，增強了他們的投資能力，擴大其投資需求，從而增加投資總量。支出方面對投資總量的影響首先表現(xiàn)為財政自身的投資支出，這項支出規(guī)模占總投資比重的大小決定了對投資總量的影響程度；其次財政投資的帶動效應(yīng)，通過財政投資帶動其他投資主體的介入，進而引起其他經(jīng)濟主體的投資擴張來影響投資總量�？梢�，財政政策對投資總量的作用過程如下： 政投資支出增加 財政支出帶動社會投資增加財政政策的運用投資總量的擴大減稅和稅收優(yōu)惠社會投資能力增強，投資增加當(dāng)然，確保財政政策能夠有效地影響投資總量需要滿足一系列的約束條件，一是啟用擴張性財政政策進行大規(guī)模的財政投資要有充裕的財力作保障且只能在短期內(nèi)使用，不能指望長期通過無節(jié)制發(fā)債、大規(guī)模減稅、擴大赤字規(guī)模來保證國民經(jīng)濟的持續(xù)增長。中國和國際經(jīng)驗一再表明，持續(xù)較大規(guī)模的財政赤字是引發(fā)通貨膨脹和造成本幣幣值不穩(wěn)定的重要因素，我們應(yīng)從中吸取教訓(xùn)。二是在國家財力有限、財政投資不足的情況下，如果財政投資帶動社會投資效應(yīng)不明顯，財政政策對投資總量的影響效果必定大打折扣。當(dāng)今各國財政支出主要集中于公共品的供給，財政直接投資的份額在全社會總投資的比重不可能占據(jù)主導(dǎo)地位，財政的直接投資關(guān)鍵在于帶動社會投資，進而擴大有效需求，促進經(jīng)濟增長。三是財政投資擴張要避免對其他社會投資主體投資的“擠出效應(yīng)”。

　　二、積極財政政策在影響投資總量中存在的問題

　　從1998年下半年我國開始實施積極財政政策，其主要內(nèi)容是通過增發(fā)國債，擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資來拉動經(jīng)濟增長，確保了近兩年經(jīng)濟增長速度不至于大幅下滑。但與此同時，財政投資擴張對投資總量的影響也存在著一些問題，主要表現(xiàn)為：

　　1.受國家財力約束，財政投資支出在總投資的比重過低，對投資總量影響作用甚微。改革開放以來，財政困境日益加重，滿足了行政、科教等支出以后，直接用于建設(shè)的比重日益降低。近幾年來，財政基本建設(shè)支出在財政支出的比例一直在10％左右徘徊，基本建設(shè)支出占全社會固定資產(chǎn)投資的只接近％。1994年、1995年、1996年、1997年分別為3.7%、3.9%、3.9%、4.0%？。1998年實施的積極財政政策，增發(fā)的1000億元國債用于基礎(chǔ)設(shè)施投資也只占全社會固定資產(chǎn)投資額的3.5％�？梢�，財政基本建設(shè)支出占全社會固定資產(chǎn)投資很低，即使在短期內(nèi)可以通過增發(fā)國債、增收節(jié)支，增加一部分基建投資，但對投資總量的影響不會很大。

　　2.財政投資擴張未能有效調(diào)動非國有投資的積極性。1998年增發(fā)1000億元國債增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，本不想財政包打天下，而是以此帶動其他投資主體的介入，通過其他投資主體的擴張最終拉動經(jīng)濟增長。令人遺憾的是，財政投資擴張只帶動了國有部門投資大幅增長，民間投資未作相應(yīng)跟進。1998年國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資增長率為19.6％，而城鄉(xiāng)居民個人投資僅為6.1%，集體經(jīng)濟下降了3.5% ？ .從過去幾年的狀況看，在經(jīng)濟處于低谷時，國家啟動經(jīng)濟，國有投資率先增長，非國有投資隨后跟進，二者共同的投資擴張帶動了經(jīng)濟的高速增長。比如1989年、1989年經(jīng)濟增長率分別為4.1％、3.8％，經(jīng)濟的低速增長迫使國家1991年下半年重新啟動經(jīng)濟，國有投資率先增長，非國有投資隨后跟進，1991年國有和非國有投資分別為14.8％、13.4％，1992年分別為32.8%、21.9%，1993年分別為17.5%、72.8%？。可見國有投資起著經(jīng)濟啟動的先導(dǎo)作用，隨后非國有投資大規(guī)模擴張，二者共同的合力作用推動那時的經(jīng)濟高速增長。反觀1998年國家擴大財政投資啟動經(jīng)濟時，只帶動國有投資大幅增長，非國有投資沒有明顯跟進，在當(dāng)前非國有投資占近“半壁江山”的格局中，單靠國有投資投資的增加來拉動經(jīng)濟的快速增長是不現(xiàn)實的，也正說明了財政投資率先擴張未能有效地帶動社會投資，從而對投資總量的影響作用有限。

　　3.乘數(shù)效應(yīng)遞減導(dǎo)致利用投資擴張刺激經(jīng)濟的作用不明顯。乘數(shù)效應(yīng)說明了投資增加刺激國民經(jīng)濟增長的作用。當(dāng)投資增加時，經(jīng)濟擴張，國民收入增量大于投資增量，投資刺激經(jīng)濟增長的倍數(shù)等于投資乘數(shù)；在投資減少時，經(jīng)濟收縮，國民收入減少量大于投資的減少量，投資減少導(dǎo)致經(jīng)濟收縮的倍數(shù)也等于乘數(shù)。具體表達式為：K＝1/（1-MPC）=1/MPS式中K表示乘數(shù)，MPC表示邊際消費傾向，MPS表示邊際儲蓄傾向。乘數(shù)公式表明，投資乘數(shù)的大小與邊際消費傾向或邊際儲蓄傾向有關(guān)。

　　90年代以來，投資乘數(shù)一直很低，最高的1996年也僅為1.70.也就是說，通過擴張性財政政策增加1000億元投資，最高只能形成1700億元需求，說明投資刺激經(jīng)濟增長的作用在一定程度上受到限制。因此，1998年積極財政政策依靠擴大投資來拉動經(jīng)濟增長，遠遠答不到人們原來樂觀的設(shè)想。

　　4.公共投資對私人投資的擠出影響不可忽視。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的“擠出效應(yīng)”，如果政府靠借款支付公共投資，就會推動金融市場利率上升，通過發(fā)行債券形式籌集資金也會造成債券價格下跌，從而引起利率上升，進而使私人融資成本上升，導(dǎo)致私人投資萎縮。這樣，公共投資擴張結(jié)果卻引起整個社會投資支出的縮減。目前，我國公共投資擴張排擠私人投資的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一方面政府龐大的投資計劃需要銀行信貸的支持，在銀行資金有限、風(fēng)險約束增強的情況下，銀行“惜貸”勢必壓縮其他企業(yè)或私人投資信貸，部分企業(yè)或私人只能尋求較高利息的資金來源，從而增加資本成本，降低盈利能力和再投資能力，還有相當(dāng)部分企業(yè)則由于項目收益水平較低既無緣在銀行內(nèi)也不可能在銀行外獲得融資；另一方面還表現(xiàn)在政府部門及其下屬機構(gòu)把某一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域作為本單位的勢力范圍和領(lǐng)地，通過行政手段限制其他投資主體的進入，即使進入也對其業(yè)務(wù)進行嚴格的限制。這種行政性壟斷排擠了其他投資者的投資介入，減少了其他投資者的投資。同時，非國有經(jīng)濟原來準(zhǔn)備對某一項目進行投資，后來因國家投資同樣的項目，非國有經(jīng)濟的投資被“擠出”，這在中央加大公共交通建設(shè)和基礎(chǔ)投資之后，地方項目準(zhǔn)備不足，但又不愿意放棄中央的無償投資，便把原來與外資和私人投資合作的項目改為中央投資項目。這時，財政投資只是取代了原有的非國有投資，形成“擠出效應(yīng)”。近一年多來，中央銀行存款準(zhǔn)備金率下降、貨幣供應(yīng)量一直增加，銀行的貸款能力應(yīng)該說大副增強，但企業(yè)實際投資并未同步前進，從中可以看出財政投資“擠出”了私人投資。

　　三、我國實施的財政政策對投資總量作用有限的因素分析

　　1. 財力不足、財政風(fēng)險加劇制約了財政投資的全面擴張。我國在改革開放以前，財政收入占國民收入的比例較高，財政分配是國民收入分配的主渠道和投資的主要來源。如今情況發(fā)生了相當(dāng)大的變化，財政收入占GDP的比重僅為11％左右，無論與發(fā)達國家還是發(fā)展中國家相比都明顯偏低，在安排了“吃飯”之后，能夠用于經(jīng)濟建設(shè)的投資極其有限。在目前“兩個比重”仍沒有改觀的背景下，無論是通過減稅還是增發(fā)國債都面臨著國家財政承受能力的制約。其一是擴大國債規(guī)模進行財政投資面臨著當(dāng)前財政債務(wù)依存率和國債償債率都偏高即國家財政的債務(wù)承擔(dān)能力不足的影響。國債的財政承受能力主要通過債務(wù)依存度和國債償債率來反映。由于在中國國債的發(fā)行和償還有中央政府承擔(dān)，所以，中央財政債務(wù)依存度更能準(zhǔn)確地反映國家財政的承受能力。從我國中央財政債務(wù)依存度來看，自1994年以來均超過50％，1997年高達57.77％，這意味著中央財政支出的一半以上是靠舉債來維持的。同時，國債償債率也相當(dāng)高，1997年財政債務(wù)的還本付息的支出高達1959億元，國債償債率達23.3％？ ，換句話說，當(dāng)年財政收入近1/4要用來償債。由于國債與稅收在性質(zhì)上有根本的不同，即國債的有償性，到期必須償還，因此目前過量增加國債的發(fā)行規(guī)模會加大財政運行風(fēng)險。

　　2.全面減稅的空間有限。減稅是世界各國通行的刺激投資需求、拉動經(jīng)濟增長的一項重要政策措施。從宏觀稅負國際間比較看，目前發(fā)達國家稅收收入占GDP的比重基本上都在30％以上，有的高達50％。發(fā)展中國家一般也在20％－25％之間。相對寬裕的稅收收入為其實施減稅政策提供了財力支撐。改革開放以來，我國財政基本上走的是一條減稅讓利的路子，“兩個比重”不斷下降。近年來，工商稅收收入占GDP的比重僅維持在11%左右，無論與發(fā)達國家還是與發(fā)展中國家相比，都明顯偏低。在這種情況下，對于我們這樣正在向工業(yè)化國家邁進、亟需資金積累的發(fā)展中國家來說采取減稅來刺激經(jīng)濟投資需求、拉動經(jīng)濟增長是不現(xiàn)實的。

　　3.去年稅收增收1000億對企業(yè)增加投資的抑制作用不能忽視。通常來說，在其他條件不變時，增稅是實行財政緊縮的重要措施之一，因而經(jīng)濟衰退的情況下，即使不能減稅，至少也不應(yīng)增稅，從這個意義上說，1998年稅收收入增加1000億是與當(dāng)前背景下實施積極財政政策意向背離的。雖然這些年來我國稅收負擔(dān)不是重而是輕的實證分析不時見諸報端，就現(xiàn)行稅制規(guī)定的稅負的確不重，但如果把各種稅外收費納入總體稅負的計算范圍，我國目前的總體稅負約占25％（楊斌，1998年），這個比例與中等稅負國家的基本水平持平，以致于企業(yè)負擔(dān)過重的呼聲不絕于耳。況且稅收增收1000億主要來自于效益較好的企業(yè)，在當(dāng)前物價連續(xù)下跌、經(jīng)濟景氣預(yù)期看淡的情況下，這對效益好的企業(yè)無疑增加了額外負擔(dān)。過重的企業(yè)負擔(dān)意味著企業(yè)需求的萎縮，降低了企業(yè)的投資意愿，尤其對硬預(yù)算約束的非國有企業(yè)更是如此。

　　4.“不安全預(yù)期”增強了居民的儲蓄傾向，造成了投資乘數(shù)的下降，弱化了政府投資的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，各種投資主體在投資方面的責(zé)任意識明顯增強，投資需求有原來的政府?dāng)U張機制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)機制，由于目前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢較為嚴峻，因此除政府外的其他投資主體的投資意愿均減弱，從而導(dǎo)致投資乘數(shù)下降。更為重要的是政府機構(gòu)改革的逐步推進、人員分流和國有企業(yè)改革下崗人員的增加，迅速改變了廣大消費者的收入預(yù)期；而住房、醫(yī)療、教育等體制改革又大大改變了廣大消費者的支出預(yù)期。因此，未來收入和支出的不確定性的增強，形成了當(dāng)前的“不安全預(yù)期”，造成居民儲蓄傾向增強和消費預(yù)期降低，引起投資乘數(shù)偏低，政府投資擴張效應(yīng)難以充分顯現(xiàn)。

　　5.政府投資于產(chǎn)業(yè)鏈條較短的基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)社會投資的效果不明顯。政府投資支出的增加，不僅會因投資拉動收入增長和消費增長而形成乘數(shù)效應(yīng)，還有可能因投資于某一產(chǎn)業(yè)而引起關(guān)聯(lián)投資，即投資的波及效應(yīng)。投資的波及效應(yīng)大小取決于產(chǎn)業(yè)鏈的長短。投資于產(chǎn)業(yè)鏈長的項目，雖然形成有效供給的時間跨度大，但在一定時序內(nèi)，由投資波及效應(yīng)所激發(fā)的投資需求乘數(shù)也相應(yīng)較大，對于國民經(jīng)濟增長也相應(yīng)較大。而投資于產(chǎn)業(yè)鏈條短的項目，則波及效應(yīng)相對較小，就不可能激發(fā)更大的投資乘數(shù)。1998年和1999年實行擴張性財政政策的投資，主要用于水利工程設(shè)施、糧食倉庫建設(shè)、公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施。這些投資的產(chǎn)業(yè)鏈條短、關(guān)聯(lián)度小，所需要的投資品主要是鋼材、木材、水泥，投入使用需要的相關(guān)零部件、配套件極其有限，只帶動了相關(guān)部門和行業(yè)的投資。因此，它就不可能引起像前幾年在發(fā)展輕紡工業(yè)、家電工業(yè)、汽車摩托車工業(yè)時所出現(xiàn)的波及效應(yīng)。

　　四、當(dāng)前我國的財政政策選擇為了充分發(fā)揮財政政策對投資總量的積極調(diào)節(jié)作用，緩解當(dāng)前有效需求不足的狀況，同時確保國民經(jīng)濟長期持續(xù)增長，建議當(dāng)前財政政策實施主要采取以下措施：

　　1.財政支出政策的選擇應(yīng)遵循支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化、促進產(chǎn)業(yè)升級為原則，在促進經(jīng)濟增長、擴大需求的同時，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，為經(jīng)濟的持續(xù)增長奠定基礎(chǔ)。我們知道，總量和結(jié)構(gòu)問題是經(jīng)濟生活中兩個最基本的方面，經(jīng)濟增長表現(xiàn)為總量問題，但經(jīng)濟增長必須建立在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，否則，增長就失去了堅實的基礎(chǔ)，經(jīng)濟的大起大落難以避免，我國幾十年的經(jīng)濟發(fā)展實踐也充分印證了這一點。當(dāng)前的總需求不足、經(jīng)濟增長乏力，不簡單地表現(xiàn)為總量問題，更為重要的是我國多年來盲目投資、重復(fù)建設(shè)，引起的供給不能有效地滿足需求的結(jié)果。因此，財政投資的擴張如果不遵循優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原則，很可能把本已不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)復(fù)制并放大出來，反而加劇經(jīng)濟生活中的深層次矛盾。財政投資最能體現(xiàn)國家意志，它不僅可以直接集中社會資金進行重點配置來解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，而且能間接起到示范作用。1998年下半年開始實施的積極財政政策不是簡單地緩解需求不足的制約，國家更注重了結(jié)構(gòu)優(yōu)化這一原則，加大了對農(nóng)業(yè)、能源、交通、水利設(shè)施等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這對緩解我國多年來的基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”大有裨益。同時國家還應(yīng)加大技術(shù)改造和高新技術(shù)企業(yè)、先進技術(shù)企業(yè)投入，增加產(chǎn)品的技術(shù)含量，促進產(chǎn)品的升級換代，提高產(chǎn)品的國際競爭力。

　　2.加快費改稅步伐，增強國家財力，切實減輕企業(yè)負擔(dān)，發(fā)揮企業(yè)的投資潛力。我國預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP的比重較低和企業(yè)實際負擔(dān)并不輕并存局面的出現(xiàn)，其中主要原因是當(dāng)前政府收支不規(guī)范、稅外收費現(xiàn)象嚴重。因此，加快費改稅步伐，將某些行政性收費和基金納入規(guī)范的稅收軌道，堅決取締一些不合理的收費。這樣既可以保證我國國家財政收入有所提高，強化財政投資的財力保障，另一方面又可減輕企業(yè)負擔(dān)，增強企業(yè)的投資能力。

　　3.在全面減稅不具備的情況下，可以嘗試結(jié)構(gòu)性減稅和稅制的完善來刺激企業(yè)的直接投資。雖說我國現(xiàn)階段大規(guī)模減稅既不可能，又不現(xiàn)實，但是，我們可以采取有選擇的局部性減稅措施�；砻庵行∑髽I(yè)的舊欠稅款，采取加速折舊、投資抵免、給高新企業(yè)減稅的方式，以刺激企業(yè)直接投資，刺激經(jīng)濟增長。我們可以在有條件的地方逐步實現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)型，完善我國增值稅制度；降低或取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，確保稅制不應(yīng)成為企業(yè)投資的障礙。

　　4.充分發(fā)揮財政貼息、財政擔(dān)保等財政工具的巨大作用，引導(dǎo)社會投資。運用財政貼息、財政擔(dān)保等方式進行政策性融資，只是將資金使用方式由直接投入式改變?yōu)殚g接引導(dǎo)式，對財政支出增加的壓力不大，且?guī)�動社會資金的數(shù)量遠遠大于直接投入，真正發(fā)揮出財政投資的杠桿作用。目前，財政通過增加預(yù)算支出，擴大基建項目的直接投資規(guī)模來刺激經(jīng)濟增長、實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的作用已經(jīng)減弱。財政應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，適當(dāng)擴大政府貼息、財政擔(dān)保規(guī)模，將一部分預(yù)算資金從直接投資轉(zhuǎn)為特定項目提供財政貼息、財政擔(dān)保，引導(dǎo)社會資金流向基建項目，充分發(fā)揮財政杠桿作用，動員社會資金，借以刺激整個投資水平的擴張。

　　5.適當(dāng)加大刺激消費增長的政策力度，以提高投資的乘數(shù)效應(yīng)。由于當(dāng)前居民消費需求不足的主要原因是收入預(yù)期和支出預(yù)期的不確定，可以通過調(diào)整收入政策、加快社會保障制度建設(shè)、大力發(fā)展消費信貸來穩(wěn)定人們的收入和支出預(yù)期，激活消費市場，進而擴大投資的乘數(shù)效應(yīng)。