2006-05-22 14:11 來源：
財政政策是宏觀調控的重要手段，也是履行政府職能的基本工具。在新的時期，科學發(fā)展觀是實施政府職能的重要指導思想。自然地，科學發(fā)展觀也應該成為貫徹財政政策和推動財政體制改革的指導思想。科學發(fā)展觀強調以人為本，注重統(tǒng)籌兼顧，注重經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。在這一指導思想下，財政政策的目標也應該從過去只關注經濟目標變?yōu)榻洕鐣繕瞬⒅嘏c兼容。所以，在科學發(fā)展觀視角下，財政政策目標至少包括經濟發(fā)展和社會發(fā)展兩個方面，既要追求經濟增長或經濟發(fā)展水平的提高，也要追求社會的全面進步。
一、經濟社會目標兼容：科學發(fā)展觀視角下的財政政策目標
�。ㄒ唬┙洕l(fā)展目標
1.準確把握經濟發(fā)展的內涵
按照發(fā)展經濟學家的一般表述，現(xiàn)代經濟發(fā)展是指一個國家（地區(qū)）從以傳統(tǒng)農業(yè)為基礎的傳統(tǒng)經濟向以現(xiàn)代工業(yè)為基礎的現(xiàn)代經濟的轉變過程，它是一個伴隨著經濟結構、社會結構、政治結構，以及民眾習俗變革的經濟增長。
經濟發(fā)展從現(xiàn)象上看，它是經濟增長和結構變動的統(tǒng)一。經濟增長或稱總量增長，是指一個國家或地區(qū)產品和勞務產出量的持續(xù)增加。經濟增長狀況通常以國民生產總值、國民收入或它們的人均值等總量指標來衡量。經濟增長不同于產品相勞務產出量暫時性和隨時可能中止的增加，后者主要同市場的短期行為有關，屬于經濟波動現(xiàn)象；而經濟增長則具有穩(wěn)定性和持續(xù)性的特點，它根源于社會生產力的提高。經濟發(fā)展中的結構變動主要是指產業(yè)結構的變化，但也包括分配結構、技術結構、人口結構各方面、各層次上的經濟結構變化。經濟增長和產業(yè)結構變化構成狹義理解的經濟發(fā)展。
2.財政政策目標要致力于廣義的經濟發(fā)展
如果從狹義上看，經濟發(fā)展是經濟總量增長和產業(yè)結構的變化的。這也是我們對經濟發(fā)展最一般的理解。如果更廣義地理解經濟發(fā)展，我們還可以把充分就業(yè)、物價相對穩(wěn)定和收入分配相對合理也看作是經濟發(fā)展的范疇。傳統(tǒng)上，這幾個方面也都是財政政策所要致力解決的。在科學發(fā)展觀視角下，財政政策必須要致力于經濟增長、結構調整、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和收入分配等經濟發(fā)展目標。這是財政政策義不容辭的責任，也是其首要的目標。因為經濟發(fā)展特別是經濟總量的增長是社會發(fā)展的物質基礎，是居民生活質量提高和社會進步的前提。如果沒有產出的增加，那么一切社會進步只能是空中樓閣，不可能實現(xiàn)的。
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多年來，社會發(fā)展目標政策一直沒有被放在恰當位置和得到應有的重視，是經濟社會發(fā)展失衡的重要原因。當前經濟社會發(fā)展不協(xié)調，社會事業(yè)和公共服務之所以發(fā)展遲緩，應該說已經不是經濟基礎過于薄弱的問題，而是政策安排特別是政策目標的取向不合理、資源分配不均的問題。一方面表現(xiàn)為政府對社會事業(yè)財政投入不足，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務領域的供需矛盾尤為突出，人民群眾反映強烈。例如有人估算，這些年我國全國教育和醫(yī)療經費的總和，還不到當年各級政府公車消費3000個億的五分之四；另一方面表現(xiàn)為社會事業(yè)內部分配不合理，例如根據世界衛(wèi)生組織公布的數據，中國衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒數第四，令人汗顏（丁元竹，2004）。
資源分配不均是財政政策目標缺失和GDP過度崇拜引發(fā)的。長期以來，我們的財政政策基本上是“生產建設型財政”，大量的財政資金用于經濟建設項目，而對社會事業(yè)發(fā)展支持明顯不足。當然，這些年由于我們明確提出公共財政的改革目標，這種已有所改觀，但總體上講社會發(fā)展還是較為滯后的。雖然我們提出以人為本的新的科學發(fā)展觀，但是中國在過去25年的發(fā)展中，由于過分地強調以經濟建設為中心，GDP與政績直接掛鉤，省區(qū)、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級地方政府領導的行為主要由政績支配。地方政府出于政治需要而不是經濟發(fā)展和社會發(fā)展需要積極進行投資是較為常見的事情。這種把GDP的增長率實際上被當作評估地方官員政績的標準。使得GDP崇拜已經成為一股巨大的思維慣性，而且這種巨大的思維慣性，特別是政府這種行為慣性可能會使它在相當長的時間內不能更多關注公共事務和社會事業(yè)，不能把社會進步目標放在政策的核心，一些部門和地區(qū)會繼續(xù)用經濟政策來替代社會政策——當前的經濟過熱實際上就是一個佐證。
現(xiàn)在，越來越多的國內外學者在研究宏觀經濟政策時既強調經濟目標，也重視社會目標。比如斯蒂格利茨在他的《經濟學》一書中，重點研究了政府的三大宏觀經濟目標——充分就業(yè)、價格穩(wěn)定和快速增長，他認為這些宏觀經濟目標必須與政府的其他目標 （如收入分配與減少貧困）聯(lián)系起來加以考察。在很大程度上，宏觀經濟目標的成功實現(xiàn)具有重要的附帶效應——減少貧困（斯蒂格利茨，1997）。國內學者陳共教授在《財政學》教材也把生活質量提高、減少貧困作為財政政策的主要目標（陳共主編，2004）。賈康、白景明教授認為財政政策不僅要關注經濟增長方面的進展，而且也要關注以經濟增長為依托的社會的全面進步。財政對于發(fā)展的推動、促進作用要體現(xiàn)在經濟社會各個領域（賈康、白景明，2000）�？傊�，越來越強調經濟社會的全面協(xié)調發(fā)展已是大勢所趨，經濟社會的兼容是財政政策目標的必然選擇。
二、科學發(fā)展觀視角下財政政策促進經濟發(fā)展的思路
我國當前的發(fā)展，就是按照黨的十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”的要求，促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。世界各國的經濟社會發(fā)展實踐告訴我們，經濟不發(fā)展，不可能有全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展；經濟發(fā)展了，也未必就一定是全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。所以，公共財政政策履行發(fā)展職能，必須堅持樹立科學的發(fā)展觀，以科學發(fā)展觀為指導思想，把促進發(fā)展作為財政工作的出發(fā)點和落腳點。公共財政政策履行發(fā)展職能，決不是重走計劃經濟體制下搞“建設性財政”的老路。發(fā)展社會主義市場經濟，市場在資源配置中必然要發(fā)揮基礎性作用，但市場不是萬能的。建設公共財政，政府確須逐步退出競爭性領域，這是對的，但這絕不等于要把公共財政與發(fā)展經濟、做大蛋糕對立起來。支持和促進以經濟發(fā)展也是公共財政政策的重要職責。按照科學發(fā)展觀的要求，財政政策在促進經濟發(fā)展進程中尤其要注意解決以下幾個方面的問題：
1.財政政策要致力于結構調整和增長方式轉變
適應建立社會主義市場經濟體制的需要，我國財政體制、財政政策及財政支持經濟發(fā)展方式正在發(fā)生重大轉變。圍繞財政支持經濟結構調整這條主線，積極探索在公共財政體制框架之下支持經濟發(fā)展的新方式。主要內容包括：（1）在財政投資領域上，逐漸退出一般競爭性領域投資，轉變?yōu)橹攸c投資于基礎設施、公益設施等為企業(yè)發(fā)展奠定基礎條件上來。（2）建立財政投融資體系，改善和提高政府調控資源配置的效益。建立科學有效的財政投融資體系的關鍵是要統(tǒng)一管理政府投資，發(fā)揮政府投資的導向作用，盡快形成政府投資主要用于基礎設施、公共項目和風險投資項目，社會投資主要用于競爭性領域的投資新格局。同時完善財政投融資運作方法，采取多種手段引導社會投資，改善政府調控手段，放大政府資金帶動功能，使企業(yè)真正成為投資主體，承擔全部責任和風險，從機制上根治重復建設和盲目投資。同時，完善稅收法規(guī)，通過稅種稅率的設置體現(xiàn)和落實國家產業(yè)政策，大力推進高新技術產業(yè)的發(fā)展，在結構優(yōu)化中提升我國經濟增長的質量。（3）改革財政支持經濟發(fā)展的方式。財政政策要逐步改變減免稅收、稅費包干、所得稅返還等減稅讓利的傳統(tǒng)做法，重點要放在規(guī)范市場競爭秩序上，為各經濟主體創(chuàng)立一個公平、公正、統(tǒng)一的市場競爭環(huán)境。（4）繼續(xù)發(fā)揮國債對經濟增長和結構優(yōu)化的促進作用。國債投資對這幾年的經濟增長起到了重要的作用。從2003年起，基本建設國債資金的投入已逐年減少，但發(fā)行數量仍在1000億元以上。這筆數目不少的國債資金對經濟增長和結構優(yōu)化仍然有著重要的作用。今后一段時間，國債投資要著力用于以下方面：一是繼續(xù)支持社會公共基礎設施建設，確保重大項目的投入和建設。國債投資首先要確保重大項目的投入和建設。比如，南水北調、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送以及一批水電樞紐工程，將進入全面建設階段，它們需要國債資金的支持。二是改善農村生產生活條件。國債資金要增加對農村公共品投資，解決農村公共投資嚴重不足的問題。三是促進技術進步和企業(yè)技術改造。在國債的使用上，要增加對企業(yè)的技改投入，積極支持企業(yè)特別是國有企業(yè)的技術改造。四是繼續(xù)為加快西部地區(qū)經濟發(fā)展創(chuàng)造條件。國債資金的投入重點將以基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護為主，側重于解決西部開放中面臨的交通、能源、通訊、農業(yè)、水利等方面重大基礎設施項目投資不足的問題，優(yōu)化投資硬環(huán)境，化解區(qū)位劣勢，為西部地區(qū)的崛起打好基礎。
2.財政政策要致力于解決“三農”問題
發(fā)展農業(yè)，不能單純依靠市場機制，政府特別是財政政策必須有所作為，要讓公共財政的陽光照耀到廣大農村，將“三農”發(fā)展中屬于政府職責的事務逐步納入各級財政支出范圍。九億農民不富，整個國家就不算富裕；九億農民不穩(wěn)，整個國家就難以穩(wěn)定；九億農民不能實現(xiàn)小康，全國人民實現(xiàn)小康就是一句空話。要積極落實科學發(fā)展觀，就一定要認真研究解決“三農”問題，努力加強農業(yè)，發(fā)展農村，富裕農民。當前我國農業(yè)和農村發(fā)展中還存在許多矛盾和問題，農業(yè)基礎仍較薄弱，農民增收困難。財政必須站在全局的高度，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經濟協(xié)調發(fā)展的要求，把解決“三農”問題放在突出位置予以大力支持，并從思想觀念上實現(xiàn)“兩個轉變”。一是由過去的農村支持城市、農業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)轉變。二是要調整公共財政資源的分配格局，逐步實現(xiàn)公共財政覆蓋農村并向農村傾斜，財政要加大對“三農”的投入
3.財政政策要致力于解決區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展問題
我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展主要是如何處理東中西及東北老工業(yè)基地的問題，當前最緊迫的如何加快東北老工業(yè)基地和西部老后地區(qū)的發(fā)展。東北是中華人民共和國的長子，為國民經濟發(fā)展及工業(yè)體系的完善做出過巨大貢獻。重振東北老工業(yè)基地雄風意義非凡。推動東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快發(fā)展必須堅持政府與市場雙管齊下，并且以市場化辦法為主的戰(zhàn)略思路。財政政策可以在兩個方面發(fā)揮作用。一是要進一步完善城鎮(zhèn)社會保障制度，以支持大中型國有企業(yè)分離企業(yè)辦社會的職能；二是在條件成熟時適時推出東北老工業(yè)基地八個行業(yè)實行生產型增值稅轉為消費型增值稅的改革試點工作，促進老工業(yè)基地的振興。
要隨著全國財力的增長，加大對西部地區(qū)的財政轉移支付力度，提高中央財政性建設資金用于西部地區(qū)的比例，推進退耕還林草等，繼續(xù)支持西部大開發(fā)。財政要通過安排農村稅費改革專項轉移支付資金向中部地區(qū)等糧食主產區(qū)傾斜、中央財政新增農業(yè)綜合開發(fā)資金主要用于中部地區(qū)等糧食主產區(qū)、一般性轉移支付和調整工資轉移支付對中部地區(qū)給予照顧等措施，支持中部地區(qū)崛起。
4.財政政策要致力于解決生態(tài)環(huán)境保護問題
經濟發(fā)展與環(huán)境保護是對立統(tǒng)一的關系。兩者的協(xié)調統(tǒng)一表現(xiàn)在兩個方面：一是經濟發(fā)展要以保護環(huán)境為條件，自然環(huán)境系統(tǒng)的物流、能流是經濟系統(tǒng)物流、能流的來源，環(huán)境系統(tǒng)的生產力（物質和能量的轉化效率）是社會勞動生產率和價值增值的基礎。只有環(huán)境系統(tǒng)源源不斷地為經濟系統(tǒng)提供物質和能量，才能使經濟增長成為可能。二是保護生態(tài)環(huán)境離不開經濟發(fā)展。這是因為，良好的環(huán)境質量只有在適宜的經濟結構和經濟秩序條件下才能達到，反之則必然出現(xiàn)濫墾濫伐、過度放牧和捕撈等現(xiàn)象，導致生態(tài)失衡、資源枯竭。同時，治理污染和保持良好的環(huán)境需要技術和資金，這就必須依靠經濟實力的支撐。
總之，現(xiàn)代經濟發(fā)展絕不只是單純的經濟發(fā)展，走經濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展道路，是發(fā)展中國家特別是中國這樣的人口龐大、資源與環(huán)境承載力十分脆弱的國家的唯一明智的選擇。財政政策大力支持環(huán)境保護和生態(tài)建設，走可持續(xù)發(fā)展之路上是大有作為的。增加財政資金對環(huán)境保護領域的投入，并在適當的時候開征資源環(huán)境稅，是下一階段財政政策不可忽略的問題。
三、財政政策推動社會事業(yè)發(fā)展的思路
（一）我國社會事業(yè)發(fā)展滯后的狀況亟待扭轉
目前我國經濟社會發(fā)展的不平衡，社會事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象非常嚴重，主要表現(xiàn)在四個方面。（1）社會結構調整滯后于經濟結構調整。我國的工業(yè)化已進入中期階段，而城市化還在初期階段。（2）教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展滯后經濟發(fā)展，很不協(xié)調。以教育為例，經過連續(xù)幾年的擴招，2002年普通高校在校大學生903.4萬人，毛入學率達13%，但仍低于世界平均16.7%（1996年）的水平。（3）管理相對落后，跟不上經濟社會事業(yè)發(fā)展的要求。20多年來，許多城市建設起來了，公共事業(yè)的設施建起來了，高樓大廈、豪華賓館、各種廣場、綠化美化都相當現(xiàn)代化了，但就是管理不善，軟件建設滯后。以公路交通為例，1949年，全國公路通車里程只有8.07萬公里，2002年達到176.5萬公里。但交通管理水平卻沒有相應提高，各類交通事故頻發(fā)，2002年共發(fā)生77.3萬起，死亡10.9萬人，比1986年增加了一倍（中國社科院社會形勢分析與預測課題組，2004）。（4）社會事業(yè)的管理體制改革的步伐滯后經濟體制改革的步伐，。我們已經初步建立了社會主義市場經濟體制，而社會事業(yè)的管理體制卻還沒有按社會主義市場經濟體制的要求改變過來。多數事業(yè)單位還在按計劃經濟體制時形成的體制在運行，效率低、成本高、服務質量差。
（二）財政政策推動社會事業(yè)發(fā)展的基本思路
經濟發(fā)展與社會發(fā)展既相輔相成又互相制約。社會發(fā)展必須以經濟發(fā)展為基礎；經濟增長也必須以社會穩(wěn)定為前提。否則，一條腿長一條腿短，就會步履蹣跚，甚至摔跟頭。根據我國當前經濟社會發(fā)展的實際情況，今后一段時期，財政政策可從以下幾個方面推動社會事業(yè)發(fā)展，竭力推進經濟社會協(xié)調發(fā)展：
1.完善社會保障體系建設
在現(xiàn)代國家的整個社會生活中，社會保障是不可或缺的重要組成部分。在加入世界貿易組織后，企業(yè)參與競爭程度更加加劇，對社會保障提出了更高的要求。當前要抓緊建立完善、規(guī)范的社會保障資金收繳體系，制定與經濟發(fā)展水平以及各方面承受能力相適應的社會保障標準，實現(xiàn)社會保障對象管理和服務的社會化。要加強社會保障體系法制建設，盡快構建獨立于企事業(yè)單位之外的、資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。
逐步提高財政對社會保障的支出比重是大勢所趨，但提高財政對社會保障的支出比重不能僅僅局限于預算內的財政資金，也要重視其他財政手段的運用。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好“兩個確�！惫ぷ鳎嬲鋵嵆鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫�；積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題，可以部分地通過出售國有企業(yè)部分產權來解決。三是從支付改革和結構調整成本的角度，研究連續(xù)發(fā)行一定規(guī)模的社會保障專項國債的可行性。
2.加強公共衛(wèi)生體系建設
SARS去年的肆虐和今年的再現(xiàn)暴露出的深層次問題是中國的公共衛(wèi)生體系欠賬太多。在公共衛(wèi)生支出方面， 2000年世界衛(wèi)生組織的報告披露，在191個世界衛(wèi)生組織成員國中，中國醫(yī)療體系健全性方面的排名是144位，而每個中國人的衛(wèi)生財務負擔排名是倒數第四。1999年，中國醫(yī)療衛(wèi)生支出人均醫(yī)療費為11美元，分別只達到世界平均水平的44％和3％左右，甚至低于印度等許多發(fā)展中國家的醫(yī)療衛(wèi)生支出。比如我國的衛(wèi)生醫(yī)療體系，從“一五”時期到2000年，中國的衛(wèi)生事業(yè)費占國家財政的比例一直徘徊在1％～2％左右，1996年以后不斷呈下降趨勢。1991年至2000年政府預算衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費用的構成比例中也呈逐年下降趨勢（胡永華，2003）。
公共衛(wèi)生是典型的公共產品，但上世紀90年代以后，醫(yī)院和整個公共衛(wèi)生體系被簡單地推向了市場，過分的市場化導致整個社會重醫(yī)療收益，輕長期保健和公共衛(wèi)生體系建設。因此要改變公共衛(wèi)生服務體系改革進程中過度市場化的政策傾向，加大對公共衛(wèi)生體系建設的投入力度。按照《中共中央、國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》的精神和公共財政的要求，醫(yī)療衛(wèi)生等公共產品以政府投資為主導，可以由社會和個人以多種形式進行補充。因此，各級政府應積極調整財政支出結構，逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不能低于同級財政經常性支出增長幅度，切實保障各級各類公共衛(wèi)生機構的有效運轉和高效服務。財政要提供足夠的運行資金，使公共衛(wèi)生保健方便、公平地服務于全體社會成員。要扭轉政府預算支出中衛(wèi)生總費用比重持續(xù)下降的局面，適當降低個人在衛(wèi)生總費用尤其是公共預防保健費用方面的負擔，特別要提高落后地區(qū)、農村居民和貧困階層享受醫(yī)療衛(wèi)生保健服務的水平，力求實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務的相對公平性。
在農村，因病致貧，因病返貧，看不起病，住不起院的現(xiàn)象較為普遍。可以毫不夸張地說，農村公共衛(wèi)生體系的缺失，已經成為農村全面奔小康的“攔路虎”。在加快農村經濟發(fā)展、促進農民增收的過程中，抓緊改善農村公共衛(wèi)生服務狀況已成當務之急。政府衛(wèi)生預算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理是農村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后的重要原因之一。1991－2000年，政府農村衛(wèi)生預算支出僅占政府衛(wèi)生總預算支出的15.9％，政府衛(wèi)生預算支出增加額中用于農村的衛(wèi)生支出僅占12.4％。2000年居民個人衛(wèi)生支出占總醫(yī)療費用比重已達到60％以上，而農民個人支付的醫(yī)療費用則達到90％。1990～2000年，占中國總人口60％～70％的農村人口，只消耗了32％～33％的衛(wèi)生總費用。以2000年為例，農民人均衛(wèi)生總費用為188.6元，城市居民人均衛(wèi)生總費用為710.2元，前者僅為后者的1／4.農村人口占全國人口的65％，其衛(wèi)生事業(yè)費占全國衛(wèi)生事業(yè)費的比重僅為32.7％（韓俊，2003）。
針對這種情況，我們可以遵循以下思路來加強農村公共衛(wèi)生體系建設，提高農村的公共衛(wèi)生服務水平：（1）制定并落實各級財政資金投入農村公共衛(wèi)生服務體系建設的比例和國家對中西部貧困地區(qū)的傾斜政策。（2）要多渠道籌措農村公共衛(wèi)生服務體系建設和助困資金。一是建議發(fā)行健康彩票或從福利彩票收益中切出一塊；二是鼓勵社會各界自愿捐助，實行稅收優(yōu)惠政策。（3）加快建立農村醫(yī)療救助制度。對區(qū)域內、地區(qū)內的農村貧困人口，實施醫(yī)療救助計劃。可以把醫(yī)療救助計劃與整個社會保障體系有機結合起來，如借助農村最低生活保障制度的標準，確定實施醫(yī)療救助的對象范圍。醫(yī)療保障制度建設要發(fā)揮政府主導作用，按照農民的實際需求和承受能力，在尊重農民意愿的基礎上，建立起多層次、多類型的農村醫(yī)療保障體系。（4）各級政府要把衛(wèi)生扶貧納入當地的扶貧計劃，作為財政轉移支付的重要內容。政府在財政上，要對建立農村合作醫(yī)療給予一定的支持，對到農村服務的城市醫(yī)療衛(wèi)生機構給予一定的補償。
3.在繼續(xù)加大對教育投入力度的基礎上優(yōu)化教育支出結構，促進教育事業(yè)發(fā)展
在現(xiàn)代市場經濟社會里，幾乎所有國家的公共部門在為全社會提供教育服務和公共衛(wèi)生保健方面都起著主導作用。在科學發(fā)展觀的指導下，財政政策支持教育事業(yè)發(fā)展應該遵循以下思路：（1）按照公共財政的要求調整財政支出結構，加大財政支持教育的力度。俗話說“有所不為才有所為”，國家財政從競爭性領域退出來，轉換財政職能，調整支出結構，力求解決財政支出中“越位”與“缺位”問題，把有限的財力用在“刀刃”上，切實履行社會管理職能和促進社會、經濟發(fā)展的職能諸如教育和社會保障職能等。（2）適當強調教育財政的中央集權。在美國那樣的發(fā)達國家小學和中學教育經費主要由州政府和地方政府負責，聯(lián)邦政府對教育的撥款在教育支出的比重一直不大，但美國的這一作法不一定適合我國。在我國這樣一個幅員遼闊、差異很大的國家，單靠地方政府各自的財力，不能保證對義務教育的足夠投入，而且日益擴大的地區(qū)經濟發(fā)展差距只會使教育機會的地區(qū)差距不斷拉大。地方政府具有義務教育辦學的直接責任，而中央政府也具有保證所有國民享有基本教育機會的責任，因此，中央政府具有教育財政負擔的最終責任，應擁有用于平衡教育條件特別是義務教育條件的財政能力。中央政府平衡各地教育條件差異的手段應以教育補助金為主。中央對地方的教育補助金可以具體根據教師工資、學校維持正常教學以及基本建設的經費列支設定補助標準。這些都可以只靠增加中央財政中的教育支出來解決，而無須去與地方重新分配現(xiàn)有的教育資源。當然，所有這些都要在合理界定中央和地方分配格局、充實中央財政的整體框架中得到解決。（3）改革教育的投資分配體制，優(yōu)化教育投資結構。我國教育投資不但存在著總量不足的矛盾，也存在著嚴重的結構問題。因此，要把優(yōu)化教育投資結構問題放到教育投資體制改革的重要方面。調整教育投資結構，關鍵是實現(xiàn)教育投資在初、中、高三級教育之間的合理配置。美國著名經濟學家舒爾茨和貝克爾對發(fā)展中國家和發(fā)達國家的人力投資收益率作過大量的研究，得出了兩個重要的結論：在大多數發(fā)展中國家，人力資本投資是合算的；教育落后的國家，對小學、初中等的教育投資比對高等教育投資更有效率。這些研究對我國教育資源的配置無疑是有啟迪的。所以，我國將來一段時間里，教育支出的重點應該放在基礎教育上。（4）加大對農村和貧困地區(qū)教育的投資力度。我國農村教育無論從升學率、教學設備配置，還是師資配備等方面來看，都遠落后于城市教育，貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的教育水平差距也很懸殊；而農村，特別是不發(fā)達的農村地區(qū)又是我國剩余勞動力的主要來源，他們是剩余最急需提高文化教育素質的那一部分�？梢姡哟髮β浜筠r村地區(qū)的教育投資，對于改善我國過剩勞動力素質、提高全社會人力資本的積累是必不可少的�，F(xiàn)在迫切需要做的工作就是改革農村教育籌集制度，義務教育由中央政府承擔部分改革成本�；A教育是一項公共產品，必須由政府承擔�？梢钥紤]農村九年制義務教育經費由地市級以上政府為主負擔（因為中西部大部分的縣都是農業(yè)財政，縣級政府承擔也是農民承擔）。并在此基礎上逐步實行二年制農民義務職業(yè)教育，如果不讀高中，可以免費接受二年的職業(yè)教育，未讀完高中的，可以免費接受一年的職業(yè)教育。
4.財政要加大農村和城市反貧困的力度，維護社會穩(wěn)定
黨的十六大明確提出：今后20年中最重大的發(fā)展目標就是全面建設惠及十幾億人口更高水平的小康社會，使經濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。到2020年，中國總人口可能達到14.4億人，經濟總量比2000年翻兩番，財政收入大幅度增長，綜合國力、國家競爭力明顯增加，居民收入明顯提高，人民過上更加富足的生活，國家和社會更有能力進一步減少城鄉(xiāng)貧困人口，消除各種貧困現(xiàn)象。當前，中國社會大量貧困人口的存在，無疑成為中國社會經濟發(fā)展的最大瓶頸，同時也對中國社會的穩(wěn)定和 安全運行形成了巨大的威脅。消除貧困問題是政府義不容辭的責任，財政政策是消除貧困的有效選擇之一。
在農村貧困地區(qū)，可采取以下措施：（1）在貧困地區(qū)普及初等教育，利用財政撥款和社會資金、對口援助和其他扶貧資金在貧困地區(qū)修建校舍，添置教學設備，減免貧困農戶上學兒童學雜費，為其提供食品補貼，保證民辦教師工資等。采取得力措施，首先保證貧困地區(qū)農戶子女受完小學教育，有條件的地區(qū)逐步實現(xiàn)九年義務教育。（2）開展職業(yè)技術培訓，在貧困地區(qū)建立職業(yè)技術培訓基地，聘請教師，資助貧困農戶的青壯年勞動力接受職業(yè)技術培訓。并且，廣泛動員社會力量，包括黨政機關干部、科技人員，下鄉(xiāng)幫扶或對口幫扶，其重點是幫助窮人提高能力。為此，建議在扶貧資金中列出百分之二十左右的資金用于貧困地區(qū)普及初等教育和開展職業(yè)技術培訓。（3）盡快改變貧困地區(qū)農村初級醫(yī)療保健服務的現(xiàn)狀，在貧困地區(qū)建立村級衛(wèi)生醫(yī)療網點，為貧困農戶的病人、產婦免費提供基本的藥品和醫(yī)療服務，免費提供計劃生育藥具，全面提高貧困人口的素質。
近年來，我國城市貧困問題凸現(xiàn)出來，出現(xiàn)了新的貧困群體。據一些學者測算，2002全國的城市貧困人口在2000萬-3000萬，占非農業(yè)人口的7％-10％（李善同，2003）。因此，財政也不能忽略城市貧困問題，要形成一系列解決城市貧困的財政政策手段。
解決城市貧困問題，要堅持“兩手抓”，一手抓生活保障，另一手抓促進就業(yè)�！皟墒肿ァ倍茧x不開財政政策的有力支持。一方面，地方財政要為城市貧困人口提供最低生活保障，而且要根據物價和財政收入的增長情況隨時調整最低生活保障的標準，以保證城市貧困居民的基本生活……另一方面，促進就業(yè)是積極的、根本的脫貧手段。對貧困的無業(yè)人員來說，生活的壓力使他們再就業(yè)的積極性高過其他群體，在享受“低保”與就業(yè)之間，他們寧愿選擇后者。因此，要重視為貧困人口主動參與反貧困創(chuàng)造條件，并采取積極的就業(yè)政策，幫助城市貧困人口擺脫貧困。
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