[關(guān)鍵詞]區(qū)域經(jīng)濟；　地區(qū)經(jīng)濟差異；　財政政策

　　一、地區(qū)經(jīng)濟差異的現(xiàn)狀描述

　　地區(qū)①經(jīng)濟差異是指一定時期內(nèi)各地區(qū)間人均意義上的經(jīng)濟發(fā)展水平非均等化的現(xiàn)象。我國從20世紀60年代開始工業(yè)化進程以來，地區(qū)政策幾經(jīng)變化，從強調(diào)均衡發(fā)展，到60、70年代搞工廠內(nèi)遷和“三線”建設，再到改革開放以來實施地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，從總體上講，地區(qū)經(jīng)濟差異呈擴大之勢。

　�。ㄒ唬┑貐^(qū)經(jīng)濟差異衡量指標的選擇

　　盡管有人認為GDP的增長并不一定能帶來社會財富的增長，對GDP的追求會因注重短期目標而犧牲長期利益，而且追求總量的增長往往會忽視結(jié)構(gòu)的平衡，但一個地區(qū)發(fā)展水平的高低，最終體現(xiàn)在綜合產(chǎn)出水平或產(chǎn)出效率——人均國內(nèi)生產(chǎn)總值當中（張慕萍、程建國，2000）。多年來的研究表明，用人均GDP對我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平進行排序，與同年份用多個指標進行綜合評價排定的順序基本一致（周志文，2002）。此外，要縮小地區(qū)經(jīng)濟差異，落后地區(qū)必須要有一定量的GDP增長。因此，本文仍主要采用人均GDP？作為衡量地區(qū)經(jīng)濟差異的主要指標。

　�。ǘ�）地區(qū)經(jīng)濟差異的衡量

　　1.人均GDP.我們主要用2002年各省、自治區(qū)、直轄市的人均GDP來衡量地區(qū)之間的差異水平。2002年，除西藏之外的30個省市區(qū)，東部11省市人均GDP為14080元，而中西部地區(qū)20省市區(qū)人均GDP僅6268元，前者是后者的2.25倍。其中，人均GDP最高的是上海，為33284.92元，最低的是貴州，人均GDP僅3075.32元，上海是貴州的10.7倍。②除此之外，我們還可以用標準差和變異系數(shù)來衡量地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。

　　2.標準差及變異系數(shù)。地區(qū)之間的經(jīng)濟差距及其變化可以用人均GDP計算的標準差和加權(quán)變異系數(shù)來反映（見表1）。

　　從反映地區(qū)間發(fā)展水平絕對差距的標準差來看，20世紀90年代以來，各地區(qū)的經(jīng)濟差距很大，并且逐漸擴大。從反映地區(qū)問發(fā)展水平相對差距的加權(quán)變異系數(shù)來看，除個別年份有波動外，也是一直呈擴大趨勢。無論是人們的主觀感受還是實際的數(shù)據(jù)分析結(jié)果都表明，我國的地區(qū)差距在擴大。

　　地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距導致了社會發(fā)展水平的不平衡，地區(qū)發(fā)展差距與不平衡矛盾的加深，不僅影響經(jīng)濟整體效率的提高，而且還會引發(fā)社會動蕩。

　　因此，地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是十分必要的。

　　二、政府財政安排影響區(qū)域經(jīng)濟差異的機制

　　財政對區(qū)域經(jīng)濟差異的調(diào)節(jié)，主要是通過對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響因素的作用來進行的。因此，簡要分析區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響因素和財政制度對這些因素的作用是十分必要的。

　�。ㄒ唬﹨^(qū)域經(jīng)濟增長的影響因素

　　一般來說，影響經(jīng)濟增長的因素有投資、勞動和技術(shù)進步。

　　1.投資。投資對經(jīng)濟增長有著重要的影響。有關(guān)研究表明，改革開放以來，投資對我國經(jīng)濟增長的貢獻度達50％以上。我國過去25年的增長主要是靠投資增加、技術(shù)進步和制度變革促成的，投資增加是其中最主要的因素。資本形成占GDP的比重在1980年接近30％，2002年突破40％，2003年達43％（許小年，2004.），因而投資增加仍然是我國經(jīng)濟增長的主要因素。

　　2.人力資本的貢獻。經(jīng)濟增長實際上是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化和升級的過程。從某種意義上講，一個國家、一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否步入高級化良性發(fā)展軌道，關(guān)鍵在于它是否擁有足夠有技術(shù)創(chuàng)新能力的人力資源和運用新技術(shù)的人力資源，也即是否具有足夠的科學家、工程師等高級人才資源。世界銀行專家的研究表明，增加教育投資，從而使勞動力受教育的平均時間增加一年，GDP就會增長9％。舒爾茨在《人力資本投資》一書中強調(diào)：“改進窮人福利的關(guān)鍵因素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質(zhì)量，提高知識水平�！蔽覈�近年來的“孔雀東南飛”現(xiàn)象就與東西部地區(qū)發(fā)展的差距有著必然的聯(lián)系。

　　3.技術(shù)進步。對技術(shù)進步，索羅的定義是“生產(chǎn)函數(shù)任意一種形式移動的簡稱”，“經(jīng)濟的加速或減速、勞動力教育質(zhì)量的改進、各種各樣移動生產(chǎn)函數(shù)的因素都可以歸人技術(shù)進步之中”�？系吕锇鸭夹g(shù)進步歸結(jié)為“要素生產(chǎn)率的增長”。這里的技術(shù)進步包括技術(shù)的發(fā)明和應用、管理水平的提高、勞動生產(chǎn)率的提高。丹尼森用知識進步來代替技術(shù)進步因素，主要包括技術(shù)進步、管理、技術(shù)知識的擴散和技術(shù)發(fā)明應用時間的縮短等。由于技術(shù)進步的定義和計量方法不同，人們對技術(shù)進步所起作用大小的測算值也不相同，但技術(shù)進步在經(jīng)濟增長中的重要作用已經(jīng)被人們普遍認識。

　　另外，制度變革對經(jīng)濟增長也有很大的影響，這里不做討論（除財政制度外）。

　�。ǘ�）財政安排影響區(qū)域經(jīng)濟差異的機制

　　政府可以通過不同區(qū)域間財政收支的變化，或制定不同的鼓勵、限制政策，影響各區(qū)域的投資、人員流動以及技術(shù)進步，從而對區(qū)域經(jīng)濟差異的發(fā)展趨勢進行調(diào)節(jié)。

　　1.對投資的影響。財政可以通過兩條途徑對區(qū)域投資產(chǎn)生影響：一是直接對某區(qū)域進行投資或是對特定區(qū)域的產(chǎn)品進行政府采購，從而促進該區(qū)域的經(jīng)濟增長，或是通過對基礎設施投資、改善投資環(huán)境來帶動私人投資；二是運用財政手段如稅收優(yōu)惠等影響資本收益率，從而實現(xiàn)物質(zhì)資本的區(qū)際流動，如對借入資金成本的扣除、對利潤再投資免稅或退稅以及加速折舊等。另外，區(qū)域性的稅收減免也會增加減免區(qū)域的投資。

　　2.對勞動力流動的影響。一般認為，在勞動力可以自由流動的情況下，對勞動力流動影響的主要因素是收入的高低和公共服務的好壞。例如，對某些區(qū)域的個人所得實行減免，在稅前收入相同的情況下，在該區(qū)域從業(yè)的個人會獲得較高的收益率。

　　在我國區(qū)域收入差距較大的情況下，稅收對勞動力流動的影響不是很大。在收入相同的情況下，公共服務的提供對勞動力的流動會有很大的影響。在人員可以自由流動的情況下，不同地區(qū)存在的不同財政支出方案會產(chǎn)生服務供應上的跨轄區(qū)的競爭（Tiebout，1956），出現(xiàn)Tiebout所說的“用腳投票”。

　　公共服務供應水平較高，可以成為居民收入水平較低的負熵流。因此，各財政轄區(qū)公共服務供應的差異很大程度上決定了該地區(qū)的吸引力。

　　3.對技術(shù)進步的影響。技術(shù)的引進、技術(shù)的開發(fā)與應用都需要大量的投入，尤其是基礎性研究，其外溢性較大，只能由國家進行投資。技術(shù)的開發(fā)與研究的風險也很大，財政的大力支持有助于技術(shù)進步。為此，我國有了技術(shù)開發(fā)費用的加計扣除、技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅收和減免等規(guī)定。

　　（三）財政分權(quán)與區(qū)域經(jīng)濟差異

　　財政體制本身對區(qū)域經(jīng)濟差異也有一定的影響，財政分權(quán)固化了地區(qū)財政的不平衡。地區(qū)間財政不平衡既是區(qū)域經(jīng)濟差異的一種表現(xiàn)，也是區(qū)域經(jīng)濟差距擴大的一個原因，分稅制下的收入再分配有利于富裕地區(qū)。我國1994年實行的分稅制，稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中占主導地位，但它們是以稅收來源地為基礎，因而有利于發(fā)達地區(qū)。從2001年各地人均財政收入看，最高的是上海，最低的是西藏，上海是西藏的14.53倍。從財政支出來看，差別雖沒有收入那樣大，但上海（最高）仍然是河南（最低）的8.24倍。④這一方面說明不同地區(qū)提供公共服務的能力差別很大，財政競爭能力不同；另一方面也說明通過財政轉(zhuǎn)移支付可以減少地區(qū)間財力的不平衡。

　�。ㄋ模┴斦�競爭引發(fā)地區(qū)差異的進一步擴大

　　地方財政的競爭表現(xiàn)為稅收的競爭和公共服務的競爭。從20世紀80年代開始到90年代中后期，主要是稅收競爭，當時，地方政府名義的征稅權(quán)力很小，但實際的權(quán)力（稅收管理上的自由裁量權(quán)）卻廣泛存在。有些地方在商品市場建設方面，采用低稅招商，以較低的稅率吸引更多的稅基，其結(jié)果是，那些有效運用稅收競爭策略的地方，經(jīng)濟得到了發(fā)展，其稅收總量并沒有因此下降。在市場經(jīng)濟條件下，財政執(zhí)行的是公共財政職能，主要提供公共服務。

　　地方政府在稅收競爭的基礎上，又力圖通過提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務來吸引外來資源，擴大稅基，從而使地方財政競爭逐步從單純的稅收競爭轉(zhuǎn)向稅收競爭與支出競爭并存。發(fā)達地區(qū)由于有足夠的財力提供較好的公共服務，因而有利于人才的吸引，而落后地區(qū)資金匱乏，公共服務供給不足，人才流失嚴重，從而也就失去了迅速發(fā)展的唯一可依賴的基礎。所以說，財政競爭加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡。

　　三、縮小地區(qū)經(jīng)濟差異的財政建議

　　地區(qū)間的差異最終使得中西部落后地區(qū)由于人均收入、支出水平低下，沒有支付能力承接東部發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，阻礙了發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加之落后地區(qū)缺乏新經(jīng)濟實力，沒有能力發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)超越，因而地區(qū)差距還會進一步擴大。由于“市場的作用傾向于擴大而不是縮小地區(qū)間的差別”（周起業(yè)，2000），因此，地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展必須借助于政府的力量。

　　溫家寶總理在十屆人大二次會議所做的政府工作報告中指出：促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國現(xiàn)代化建設中的一個重大問題。要堅持推進西部大開發(fā)，振興東北老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展，形成東西互動、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局。所謂地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，是指各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的相對差距應逐步縮小，至少應把地區(qū)間差距擴大的幅度控制在社會心理所能承受的范圍內(nèi)（魏后凱，1995），其實質(zhì)是如何促使落后地區(qū)比發(fā)達地區(qū)以更快的速度發(fā)展。

　　政府在促進地區(qū)均衡發(fā)展時進行必要的干預是不可避免的。政府在這里分為中央政府和次中央政府（在我國省、市、縣、鄉(xiāng)四級中，統(tǒng)稱地方政府）。在我國，有一級政府，就相應有一級財政，在市場經(jīng)濟條件下，地方政府負責本地區(qū)的發(fā)展。顯然，地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展只能是中央政府的職責。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，從財政方面講，主要是如何提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，通過財政對落后地區(qū)的“搏動”，提高落后地區(qū)的自身經(jīng)濟發(fā)展能力。

　　（一）提高中央政府汲取資金的能力，加大對落后區(qū)域的財政投資

　　目前，區(qū)域經(jīng)濟差異的擴大部分是由于20世紀80年代中央政府政策傾斜造成的。到90年代，中央政府進行了政策調(diào)整，實施了協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，但由于財政分散，中央政府已經(jīng)沒有能力從經(jīng)濟富裕地區(qū)向貧困地區(qū)調(diào)動資金。因此，財力分散是縮小地區(qū)差距最大的制度障礙。近年來，中央集中的財政收入較高，但多數(shù)通過稅收返還給了地方，地方支出占整個財政收入的70％。因此，必須改變目前過度分權(quán)的財政體制，以增強中央政府自身的財政汲取能力（王紹光，1997）。這一方面要求基層稅務機關(guān)加強征管，實現(xiàn)依法治稅，④提高稅收占GDP的比重；另一方面要適度集中財權(quán)，特別是提高中央政府從富裕地區(qū)汲取資金的能力。建議對流人富裕地區(qū)就業(yè)的人員（包括已就業(yè)的人員）開征落后地區(qū)發(fā)展稅，或者將發(fā)達地區(qū)的個人所得稅與落后地區(qū)分享，以解決落后地區(qū)發(fā)展資金不足的問題。

　�。ǘ�）完善轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)各地區(qū)公共服務均等化

　　無論地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民能享受到基本的公共服務，這是實施轉(zhuǎn)移支付的一個理由。當中央政府與地方政府在投資項目的優(yōu)先選擇上存在矛盾時，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付來保證國家的整體利益。因此，應改變目前稅收返還按收入來源地進行，專項撥款僅僅是作為地方政府執(zhí)行中央政府命令的費用補償，即因政策變化而對預算狀況有不利影響進行的專項補償，實行公式化、透明化的轉(zhuǎn)移支付制度，為貧困地區(qū)雪中送炭。雖然基本的公共服務水平在各地不可能統(tǒng)一，但至少應制定一個最低標準。

　�。ㄈ�）注重落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展

　　注重落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，為落后地區(qū)的發(fā)展培養(yǎng)人才，是技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)進步的前提。這包括三個方面：一是夯實基礎教育；二是注重職業(yè)教育；三是提升高等教育層次。教育是具有很強外部性的產(chǎn)業(yè)，政府應作為落后地區(qū)教育的主要舉辦者，提供教育基礎設施。另外，根據(jù)高等教育對一個地區(qū)企業(yè)有正相關(guān)影響的研究結(jié)果，中央政府可以有選擇地將國家出資辦學的高校設立在落后地區(qū)，以解除外來人才子女教育的后顧之憂，大大增強落后地區(qū)對人才的吸引力。

　�。ㄋ模┨岣哓斦�資金的使用效益

　　提高財政資金的使用效益至少應做好兩方面的工作：一是要有合理的投向；二是資金要到位，防止財政資金的擠占和挪用。我國多年的實踐證明，資金投于西部地區(qū)的效率明顯低于東部地區(qū)，因此，財政資金投向中西部，從效率的角度講，應選擇那些能增強其自身發(fā)展能力的項目，如基礎設施、基礎教育和衛(wèi)生保健。因為只有當落后地區(qū)的勞動力素質(zhì)普遍提高、投資環(huán)境得到改善后，落后地區(qū)的吸引力才會提高，才有希望進入良性發(fā)展軌道。當然，還需要加強對財政資金運用的監(jiān)督，避免貪污、擠占、挪用或在項目上弄虛作假，并對違法使用財政資金者嚴肅查處。

　　注釋：

　�、購馁Y料的可獲得性以及問題說明的角度，在地區(qū)的選擇上，我們采用各省、自治區(qū)、直轄市的指標以及東、中、西部劃分的方法。

　�、诟鶕�(jù)山西省統(tǒng)計局2002年山西統(tǒng)計信息計算。

　�、鄹鶕�(jù)中國財政年鑒（2002）有關(guān)數(shù)據(jù)計算。

　　④根據(jù)國家審計署公布的企業(yè)稅收征管情況審計結(jié)果，稅收流失問題仍很嚴重，說明提高收入仍有潛力。

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