2006-05-17 16:22 來源：
一、我國財政政策和宏觀政策逐步走向完善和成熟
1.1995年以前的財政形勢和財政政策的評估。
改革開放后我國的經濟是持續(xù)高速增長的，財政收支的（預算內）運行情況，基本上是良好的，但也存在嚴重的失衡和曲折。財政運行情況可以分為兩個階段分析：一段是1979-1995年間共17年，這一段時間的特征是財政收支占GDP的比重逐年下降；一段是1996-2000年間共5年，這一段時間特別是1998年實施積極財政政策以后的特征，是財政收支占GDP的比重逐年上升。財政政策則可以分為三個階段來分析：一段是1993年以前；第二段是1993年實行的“雙緊”政策；第三段是自1998年開始實行的積極財政政策。
我國財政收支從絕對數看，每年都是增長的，是一種絕對增長的趨勢，而且增長的速度不算慢，但由于1995年以前財政收支增長慢于GDP的增長，所以導致財政收支占GDP比重的下降，分別由1978年的31.2%、31.0%下降到1995年的10.7%、11.7%.另外，從中央與地方分立的預算來考察，中央財政收入占全國財政收入的比重于分稅制改革前夕的1993年為22.0%，同期中央本級財政支出占全國財政支出的比重為28.3%，可以說低得不能再低了。那么，如何評價這個時期的財政形勢和財政政策呢？對這一時期的財政形勢可以從以下幾方面判斷：（1）從預算內財政收支來看，由于預算內財政收入增長慢于GDP的增長，同時，財政支出增長快于財政收入增長，在收支安排上，左支右絀，顧此失彼，政府一直為財力分散和財力短缺所困擾，最終導致財政赤字和債務規(guī)模不斷加大。（2）從財政與各部門關系來看，由于預算內財政資金拮據，難以滿足各部門正常的公共需要，特別是不能滿足各部門的公共投資，于是各部門另辟蹊徑，紛紛出臺各種收費和基金項目，預算外以及隨之而來的制度外迅速膨脹。政府資金被分散化了，國家預算的統(tǒng)一性被肢解了，各部門代替了財政職能，特別是代替了財政的配置資源職能。如1995年預算內投資只占全社會固定資產投資的3%，可以說基本上喪失了財政對固定資產投資規(guī)模和結構的調控作用。（3）從中央與地方財政關系來看，由于長期實行財政包干制，財政收入增量向地方傾斜，中央可支配收入占全部財政收入的比重不斷下降，分稅制改革后由于達到中央集中財力的預期目標尚待時日，中央財政在預算內資金的調控上也顯得軟弱無力。（4）從財政與銀行關系來看，居民儲蓄急劇增長，銀行貸款呈急劇增長的趨勢，如1995年各類金融機構貸款增長額相當于當年財政收入的1.55倍。當時由于財政特別是中央財政拮據，而銀行資金充裕，于是銀行擴展業(yè)務領域，代替了部分財政職能，這是財政職能弱化的一種表現。
根據以上情況，對1993年治理整頓以前這個時期的財政政策可以做出如下的判斷：（1）這一時期盡管當通貨膨脹嚴重的年份也曾提出過緊縮政策，但從整體上說是實行擴張性財政政策。因為擴張或緊縮是從政府與企業(yè)和居民之間的關系來說的，對企業(yè)減稅讓利，對居民提高收入水平，財政收入占GDP比重的逐年下降，說明總體上是擴張的。這種擴張政策帶來了財政收支占GDP比重的下降，卻推動和支持了經濟改革和經濟增長，可以認為是為經濟改革和經濟增長付出的必要的成本和代價，但也帶來了通貨膨脹。（2）從財政部門與主管部門之間以及中央與地方之間的關系來看，則是實行分權政策，而且是橫向與縱向同時并舉的“雙向”分權政策。中央財政收入占全部財政收入的比重下降和預算外、制度外收入的膨脹，證明了這種“雙向”分權政策。（3）從財政與銀行關系來看，似乎是“雙松”政策，但財政的“松”是虛，是被動的，而貨幣政策的“松”是實，是主動的，可以說是貨幣政策獨木撐天。把三種判斷結合起來看，政策的結果是：財政對企業(yè)的減稅讓利，企業(yè)本身并沒有得到實惠，其中一部分被主管部門通過收費和基金的形式拿走了，一部分則通過工資、福利以及不明不白等各種渠道轉移到個人手里，而企業(yè)資金的缺口則要由銀行發(fā)放無約束的貸款來滿足。從這個意義上說，這個時期的財政政策，是一種缺乏明確整體目標的擴張性財政政策。因為財政收支特別是中央財政收支規(guī)模過小，支出結構韁化，左支右絀，調節(jié)的空間或弱性很小，充其量主要是滿足“吃飯”的需要，甚至連吃飯都滿足不了，而當時國民經濟發(fā)展的快速增長的主要目標，基本上是讓位給貨幣政策獨家承擔了。貨幣政策在增長與穩(wěn)定之間傾斜于增長，實現了快速增長，卻帶來了嚴重的通貨膨脹。從這個意義上說，任何時候都必須緊密協調的財政政策與貨幣政策這兩大宏觀政策脫離各自的職能，各自為政，缺乏有序地協調和搭配。這是當時市場經濟秩序紊亂的一種集中表現，同時也是宏觀調控政策不完善和不成熟的表現。
2.1996年實現“軟著陸”取得了治理通貨膨脹的經驗。
從1993年下半年開始，中央采取多種措施，大力整頓市場秩序和分配秩序，堅決下馬盲目建設和重復建設投資項目，清理各種亂收費亂攤派，財政政策和貨幣政策實行“雙緊”政策。1994年加快改革步伐，財政方面實行分稅制和工商稅制改革，加強稅收征管，銀行方面加快銀行體制改革，實行政策銀行與商業(yè)銀行分離，強化效益約束機構。通過“雙緊”政策和加快改革，治理了通貨膨脹，成功地實現了“軟著陸”，1996年財政收入占GDP的比重也開始出現回升的勢頭。1996實現“軟著陸”，避免了經濟增長的“大起大落”，這是我國治理通貨膨脹取得的重要經驗，也是我國宏觀調控藝術的提升和完善。
3.積極財政政策表明我國宏觀政策走向完善和成熟。
1996實現“軟著陸”后，需求疲軟，膨脹轉向緊縮。應當說，當時并沒有及時察覺緊縮形勢的嚴峻，所以“九五”規(guī)劃仍確定把抑制通貨膨脹作為宏觀調控的首要任務，實行適度的“雙緊”政策。在財政政策上，要求“九五”期間基本消除財政赤字，控制國債規(guī)模。但是，在稅收收入沒有大幅增長的條件下，由于支出剛性的制約，要求預算內每年壓縮100億赤字顯然是難以做到的，實際執(zhí)行結果僅1996年勉強完成預定的壓縮目標。當然，當時誰也難以預料到國內國際經濟形勢發(fā)生那樣的急劇變化，但今天回過頭來看，這次緊縮政策是不合時宜的。因此，從1998年實施擴大赤字的積極財政政策是一次財政政策的重大轉折，而積極財政政策的成功，說明了我國既取得了治理通貨膨脹的經驗，也取得了治理通貨緊縮的經驗。雖說這些經驗還是初步的，但表明我國宏觀政策已經走向完善和成熟。宏觀調控是宏觀政策的實施，但學會和運用又是一門高超的藝術，我們已經掌握了而且能夠靈活地運用這門高超的藝術，這是實行積極財政政策所得到的最可貴的一條經驗。
二、財政政策（或赤字政策）觀念的轉變
1.關于財政赤字問題的大討論
在計劃經濟體制下，社會再生產的生產、流通、分配和消費一切都是由政府統(tǒng)一安排，與此相適應，財政平衡一向是執(zhí)行略有結余的方針。在傳統(tǒng)財政觀念中，財政赤字被看作資本主義經濟的特有現象，是社會主義經濟身外之物，即使偶爾發(fā)生，也不過是經濟工作一時的失誤。當年在我國計劃經濟體制下，事實也是如此，赤字只是少數年份出現，而且經政府及時采取措施很快就消除了。但當改革開放伊始的1979年就出現的巨額赤字以及以后又連年出現赤字，這一客觀事實告訴我們，財政赤字現象并非那么簡單，這就喚起學術界和實際部門對財政赤字的極大關注，開展了關于財政赤字的討論。
財政赤字問題的討論以及后來赤字政策的實施，首先遇到的是觀念的轉變。由于計劃經濟遺傳下來的傳統(tǒng)觀念的影響，當時人們習慣于把財政赤字看成是資本主義特有的現象，談到財政赤字似有談虎色變之勢，將財政赤字視為洪水猛獸，財政赤字儼然成為一個帶有政治性的敏感問題。這種政治氣氛，嚴重地桎梏了對財政赤字的深入探索。當時多年沒有研究財政赤字的專著問世，報刊雜志普遍開展批判“赤字無害論”，間或有幾篇想作些具體分析的文意，也是含乎其詞，力圖避開政治性這股敏感的神經。放開對財政赤字的深入探討，主要是鄧小平同志明確市場經濟不姓“社”也不姓“資”以后，自然財政赤字也是既不姓“資”也不姓“社”了，財政赤字問題的討論才真正開展起來。
2.財政赤字觀念的轉變
但是，理論討論是一回事，而觀念的轉變又是一回事。我們經常提到“傳統(tǒng)觀念”一詞，對財政赤字特別是對赤字政策的“恐懼”、疑慮，甚至厭惡，這也是一種傳統(tǒng)觀念。它是長期形成的，有其歷史的根源，不僅是一個價值判斷問題，而且有道德的、感情的因素。這次積極財政政策取得的成功，朱镕基同志在不同場合的幾次講話，給予高度的評價，同時也得到理論界和廣大人民的認可。這就是說，赤字、赤字政策、發(fā)行國債不是國民經濟的“毒瘤”，也不是權宜之計，而是宏觀調控的一種重要手段，這是政策觀念的大轉變，沒有觀念的轉變也就不可能有宏觀調控政策的完善和成熟以后運用宏觀政策藝術的提高。應當說，這是我國實施積極財政政策取得的一條更為重要的具有長遠意義的經驗。
從實施積極財政政策的過程可以看出，這個轉變也是經歷了一個過程。實施伊始，我國政府宣稱這是借鑒羅斯�！靶抡钡慕涷灒ㄏ旅嫖乙f明這次積極財政政策不僅是借鑒羅斯�！靶抡钡慕涷灒�。如果說是借鑒“新政”的經驗，其中有一點十分相似，就是實施之初仍對赤字政策心存顧忌。大家知道，羅斯福并不是凱恩斯主義者，而是帶著古典的財政平衡的觀念來實行新政的，一邊搞赤字政策，一邊還想著及早實現財政平衡。從1933年到1937年對挽救危機取得了明顯成效，于是馬上縮減預算，結果經濟立刻出現萎縮，不得不又重新恢復新政措施，羅斯福在實施新政后期，加上受到凱恩斯的間接影響，才擺脫了平衡財政觀念的束縛。我國實施積極財政政策的過程也是這樣，一邊實行一邊心存顧忌，一邊搞赤字一邊想著及早消除赤字，實現財政平衡，這也就是為什么總在強調積極財政政策是一個短期政策，實施不久輿論界就強調要及早淡出，這是“赤字疑慮癥”的表現，實際上我國是通過積極財政政策的實踐，才逐漸消除這種“疑慮癥”。其實，赤字和赤字政策是一種財政政策手段，和其它財政手段一樣，不能以絕對的好或絕對的壞來判斷，都存在積極作用與消極作用的兩面性，運用得當就會發(fā)揮積極作用，運用過度就會產生消極作用，甚至釀成災難。關鍵在于掌握運用的藝術和把握運用的“度”。
三、堅持財政的綜合平衡
財政的綜合平衡在我國不是什么新觀念，計劃經濟時期的“三平”或“四平”理論就是一種財政綜合平衡理論，即財政、信貸、外匯與物資的綜合平衡，而在改革開放以后在分析財政赤字時，有的人似乎忘卻了財政的綜合平衡原則。所以，現在談財政的綜合平衡不是什么新的觀念，不過是堅持過去財政綜合平衡的原則。但需要指出的是，當前的財政綜合平衡具有了新的含義：一是，過去是政府的統(tǒng)一計劃起決定作用，所以財政在“四平”中是起決定作用的“老大”，只要財政平衡了，一切就基本決定了，因而容易把財政平衡絕對化；如今不同了，是市場在資源配置中起基礎性作用，財政收支是政府的收支，在國民經濟運行中不再起決定作用，而是彌補市場的失靈，因而必須從市場經濟的角度重新理解財政的綜合平衡。二是，過去的“四平”理論的政策目標是物資的供求平衡，如今的財政綜合平衡理論的政策對象是總需求與總供給的平衡，財政收支不過是總需求的一個組成部分，財政平衡只是社會總供求平衡中的局部平衡，所以財政平衡本身不是目的，而是調節(jié)總需求的一種手段，最終達到社會總供求平衡的目的。三是，市場經濟主體可分為政府、企業(yè)、個人和對外四個部門，因為財政收支是政府的收支，所以政府可以通過財政收支對總需求發(fā)揮調節(jié)作用，當總需求小于總供給時，可以采取擴張政策刺激總需求，當總需求大于總供給時可以采取緊縮政策控制總需求。
本人早在1994年主編的《財政學》中就曾對市場經濟下財政平衡與國民經濟總量平衡的關系進行了闡述，如今再次闡述這一原理，對理解積極財政政策仍然有實踐意義。
在國民經濟核算中，總量平衡可以列出如下恒等式：
C+S+T+M≡C+I+G+X………………………………………（1）
恒等式的左邊代表總供給的收入流量，由C（消費）、S（儲蓄）、T（稅收）和M（進口總額）組成；右邊代表總需求的支出流量，由C（消費）、I（投資）、G（政府支出）和X（出口總額）構成。這個恒等式可以理解為：不論經濟處于何種狀態(tài)，在給定的時期內，作為總供給的收入流量恒等于作為總需求的支出流量。政府的所有支出，無論是赤字支出還是非赤字支出，都匯入支出流量而構成總需求。根據恒等式（1），我們可以列出如下描述財政赤字的預算恒等式：
G-T≡（S-I）+（M-X）………………………………………（2）
該恒等式左邊表示預算收支平衡狀況，當G＞T，政府預算出現赤字，當G＜T，則有財政結余。等式的右邊由兩個部分組成，這兩部分實際上是兩個不同的賬戶，S和I是儲蓄、投資賬戶，M和X是對外貿易經常賬戶。當S＞I，表明非政府部門的儲蓄大于投資，有結余資金，反之，則非政府部門的儲蓄、投資賬戶出現赤字。當M＜X，貿易經常賬戶有盈余，即外貿順差，反之，則貿易經常賬戶出現赤字，即外貿逆差。這個預算恒等式可以理解為：財政赤字≡儲蓄、投資賬戶結余＋貿易經常賬戶赤字。為了使該恒等式表達的經濟含義更容易解釋清楚，我們僅分析一個封閉型經濟的情況。
假定：M-X=0，有G-T≡S-I………………………………………（3）
即財政赤字＝儲蓄、投資賬戶結余
這個公式表達了一個重要的經濟學原理：一個部門的赤字正是另一個部門的結余。政府預算的赤字，可以由非政府部門的儲蓄結余來抵補。按照恒等式的邏輯，財政赤字的增加，可以不影響需求總量，因為彌補赤字的資金可以來源于民間的儲蓄結余。在這種情況下，政府多支出的那一部分，正是非政府部門少支出的那一部分。因此，在這個條件下，赤字可以以替代支出的方式嵌入總需求，而不改變需求總量。我國1990年以后長年存在儲蓄、投資賬戶結余（或稱為儲蓄——投資缺口），開始還是少量的，從1996年消費需求低迷以后，儲蓄——投資缺口急劇加大，也就是儲蓄轉化為投資的渠道不暢，社會需求不旺，不利于經濟的快速增長。積極財政政策的實施正是符合這條原理，就是政府通過發(fā)行國債將儲蓄轉化為投資，刺激社會需求，促進經濟增長。
四、積極財政政策操作的成功經驗
我國實施積極財政政策伊始曾宣稱是借鑒羅斯福“新政”的經驗，但從實施積極財政政策的全過程來看，實際上是全面借鑒了美國自20世紀30年代到世紀末近70年財政政策實踐的經驗和教訓。但是，我國的積極財政政策不是照抄美國的經驗，而是緊密結合中國的國際和經濟運行的實際，又有所創(chuàng)新和發(fā)展。
實施積極財政政策取得的巨大成功，表明宏觀調控政策操作的靈活和完善，掌握宏觀調控的藝術日趨成熟，在這個方面的成功經驗，至少可以概括出以下幾條：
1.刺激需求和改善供給相結合，采取擴大財政支出刺激投資需求的同時，著眼于經濟結構調整，特別是注重農業(yè)發(fā)展和西部大開發(fā)。
2.短期效應和長期效應相結合，實行科教興國戰(zhàn)略，大力推進科技進步，大力發(fā)展教育事業(yè)，注重技術革新，發(fā)展高新技術產業(yè)，推動產業(yè)升級，提高出口商品技術含量，改變出口商品結構。即不僅促進當前的經濟增長，而且從長期著眼于培育經濟增長的“內生性”。
3.刺激需求與調整分配政策結合，特別是提高城鎮(zhèn)中低收入階層收入水平，大力解決農業(yè)、農村和農民問題，提高農民收入水平，擴大國內消費市場，從而逐步建立消費需求的穩(wěn)定增長機制。
4.沒有奉行凱恩斯主義的實行擴張政策必須減稅的教條，而是大力推行“稅費改革”，通過清理亂收費、亂攤派減輕企業(yè)和居民額外負擔。
5.充分發(fā)揮稅收對經濟的調節(jié)作用，鼓勵投資和消費，促進技術革新和出口。
6.充分運用財政補貼和財政貼息手段，在擴大財政支出的同時，帶動銀行貸款的增長，對民間經濟發(fā)揮“四兩撥千斤”的擴散效應。
7.松中有緊的財政政策與緊中有松的貨幣政策相配合，運用積極財政政策保證適度的經濟增長率，運用穩(wěn)健的貨幣政策保證適度的貨幣供給，避免通貨膨脹的死灰復燃和防止通貨緊縮趨勢的加劇。
8.準確判斷國內外經濟形勢，并及時根據形勢的發(fā)展變化及時調整政策措施。比如，這次調整仍是從貨幣政策開始的，當看到貨幣政策的效應十分微弱，果斷啟動財政政策；開始主要目標是刺激需求，但很快轉向調整經濟結構，調整分配政策，注重科技進步和發(fā)展教育；密切關注經濟形勢發(fā)展，及時調整政策力度，掌握逐步淡出的時機；等等。
