一、我國(guó)開(kāi)始推行穩(wěn)健財(cái)政政策的合宜性與合理性

　　自1997年底，為加速解決國(guó)內(nèi)有效需求不足與失業(yè)嚴(yán)重問(wèn)題，我國(guó)政府實(shí)施積極財(cái)政至今已有7年。政府在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)推行基本性質(zhì)不變的財(cái)政政策，在世界各國(guó)財(cái)政活動(dòng)實(shí)踐中并不多見(jiàn)。根據(jù)各年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和其他有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，中央政府1994年國(guó)債發(fā)行量便超過(guò)了1000億元，累積國(guó)債余額為2477億元，1997年國(guó)債發(fā)行量突破了2000億元，累積國(guó)債余額為5066億元。自1998年下半年起開(kāi)始實(shí)施積極財(cái)政政策，當(dāng)年的國(guó)債發(fā)行量即為3000億元，累積國(guó)債余額為7838億元，2000年上升到4000億元，累積國(guó)債余額為13011億元，2003年達(dá)到6283.4億元，累積國(guó)債余額為18810億元。通過(guò)這些國(guó)債，各級(jí)政府安排了近萬(wàn)個(gè)投資項(xiàng)目，再加上各種來(lái)源的配套資金，估計(jì)可以使社會(huì)投資總規(guī)模超過(guò)30000億元。大規(guī)模的國(guó)債投資不僅有效遏制了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。

　　不過(guò)，1993年中央政府債務(wù)依存度為23.1％，1994年以后急劇上升，在1993年至2000年間國(guó)債依存度平均增長(zhǎng)速度為20.42％，造成最近10年來(lái)債務(wù)依存度一直超過(guò)15-20％的國(guó)際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)。

　　過(guò)高的債務(wù)依存度不僅嚴(yán)重削弱了中央政府宏觀調(diào)控能力，而且在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，通貨緊縮陰影仍未完全消除情況下，國(guó)債投資已出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象。①一般經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，即使僅僅出于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)政策之邊際效用遞減趨勢(shì)的考慮，政府便應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政政策進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，2004年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議，決定于2005年開(kāi)始推行穩(wěn)健財(cái)政政策，漸次替代積極財(cái)政政策。

　　推行積極財(cái)政政策的初衷，就是為了在當(dāng)時(shí)周邊國(guó)家相繼發(fā)生金融危機(jī)，進(jìn)而爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致國(guó)家對(duì)外貿(mào)易出現(xiàn)逆差情況下，及時(shí)提高內(nèi)需以增加國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)。就戰(zhàn)后許多國(guó)家的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)看，在反危機(jī)、穩(wěn)定內(nèi)需、刺激社會(huì)投資以及增加勞動(dòng)就業(yè)方面，這種財(cái)政政策的短期效果是明顯的。雖然僅僅靠擴(kuò)張性財(cái)政政策不能從根本上解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)問(wèn)題，何況擴(kuò)張性財(cái)政政策本身還可能會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)某種長(zhǎng)期的負(fù)面影響，如居高不下的預(yù)算赤字和日益增加的通貨膨脹壓力，但是只要政府承諾對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)負(fù)有責(zé)任，它也只好采取這種帶有明顯權(quán)宜之計(jì)色彩的經(jīng)濟(jì)政策。

　　就是也僅僅是在這個(gè)意義上，審慎財(cái)政政策是各國(guó)政府用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不可或缺的重要工具。

　　不過(guò)，我國(guó)在運(yùn)用這種政策時(shí)，必須注意研究和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府在其長(zhǎng)期財(cái)政活動(dòng)實(shí)踐中得出的以下經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)：第一，如公共選擇理論所指出的，現(xiàn)代政府推行的赤字財(cái)政政策僅在“凱恩斯經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，即“大蕭條經(jīng)濟(jì)”時(shí)期才能起到擴(kuò)大總需求，增加就業(yè)的作用。而二戰(zhàn)后的各國(guó)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上則屬于“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)”，具有產(chǎn)出迅速增長(zhǎng)，就業(yè)不斷增加且隨時(shí)可能發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹的特征。在這種情況下運(yùn)用凱恩斯主義的審慎財(cái)政政策會(huì)給“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)”帶來(lái)極大的不穩(wěn)定性，甚至破壞性后果。②這是因?yàn)閿U(kuò)張性政策總是把高就業(yè)列為優(yōu)先考慮的目標(biāo)，而相應(yīng)忽視通貨膨脹的危險(xiǎn)。

　　第二，不能對(duì)審慎財(cái)政政策，尤其是對(duì)具有明顯擴(kuò)張性的財(cái)政政策，產(chǎn)生長(zhǎng)期的依賴。這要求政府必須端正自己在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中所要扮演的角色和科學(xué)界定自己所要履行的經(jīng)濟(jì)職能。正如美國(guó)聯(lián)邦政府在其“2003財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算報(bào)告”中指出的那樣：盡管聯(lián)邦政府財(cái)政開(kāi)支在2003年將達(dá)到21000億美元，但是這筆支出并不直接作用于投資、商業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)。聯(lián)邦政府不必幻想自己扮演“驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)”的角色。然而，它卻應(yīng)該為排除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中的各種障礙，創(chuàng)造可使國(guó)民實(shí)現(xiàn)并享受最大繁榮的社會(huì)環(huán)境承擔(dān)責(zé)任。③

　　效果，政府也不能據(jù)此認(rèn)為，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通常使用財(cái)政政策具有切實(shí)的可靠性。

　　2001年7月，格林斯潘在國(guó)會(huì)組織的一次聽(tīng)政會(huì)上談道：最好的財(cái)政、貨幣政策能否消除商業(yè)周期？以我的判斷能力而言，回答是否定的，因?yàn)槲覀儫o(wú)法找到改變?nèi)诵缘墓ぞ�。人們�?jīng)常本能地在樂(lè)觀預(yù)期和悲觀預(yù)期之間進(jìn)行調(diào)整，過(guò)度投機(jī)的發(fā)生或驟然停止一次一次地證明了這種情況。

　　第四，不能企望擴(kuò)張性財(cái)政政策造成的巨額公債，能在該政策提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模，進(jìn)而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基情況下，自動(dòng)得以補(bǔ)償。有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)反映，理論上周期性預(yù)算平衡在各國(guó)實(shí)踐中均很難自發(fā)形成。美國(guó)20世紀(jì)80年代供給學(xué)派的失敗就是對(duì)這一結(jié)論的最好注釋。該國(guó)最終是在90年代通過(guò)民主黨政府在財(cái)政政策方面改弦易轍后——采取增加稅收，壓縮聯(lián)邦政府支出等一系列強(qiáng)制性做法——實(shí)現(xiàn)了預(yù)算盈余。如果在考慮到（包括我國(guó)在內(nèi)的）發(fā)展中國(guó)家實(shí)際上普遍存在的“普利斯效應(yīng)”，這些國(guó)家政府不借助人為手段（如增稅、削減政府開(kāi)支等），根本無(wú)法降低財(cái)政赤字和償還巨額公債。

　　第五，現(xiàn)代政府利用審慎財(cái)政政策對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施干預(yù)活動(dòng)也許沒(méi)有根本性錯(cuò)誤，但正如某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)心的那樣，從事市場(chǎng)干預(yù)的政府官員卻可能無(wú)力承擔(dān)起這些任務(wù)。例如，公共選擇理論代表人物布坎南認(rèn)為，通常有兩個(gè)原因造成政府的高額財(cái)政赤字：一是為實(shí)現(xiàn)其充分就業(yè)目標(biāo)所采取的特殊行動(dòng)；二是這一過(guò)程中發(fā)生的某些不負(fù)責(zé)任行為，如機(jī)構(gòu)膨脹、資源浪費(fèi)、迎合利益集團(tuán)要求、官員們謀取政治收入等。他認(rèn)為，由于政府被賦予了較大權(quán)力，后一種情況往往是造成巨額預(yù)算赤字，引發(fā)通貨膨脹危險(xiǎn)，以及政府部門的低效率的主要原因。③

　　客觀地講，我國(guó)經(jīng)長(zhǎng)期財(cái)政擴(kuò)張，宏觀經(jīng)濟(jì)正向基本平衡狀態(tài)發(fā)展并使國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了一種合適的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這大體說(shuō)明積極財(cái)政政策對(duì)付經(jīng)濟(jì)蕭條有方。但是，為了不使這種財(cái)政政策對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生任何嚴(yán)重的后遺癥，也考慮到在推行積極財(cái)政政策過(guò)程里實(shí)際存在的上述風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢(shì)改變財(cái)政政策的性質(zhì)，調(diào)整財(cái)政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)就是必要的。按照未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)呈現(xiàn)“過(guò)熱增長(zhǎng)”的預(yù)期，今后政府財(cái)政政策的基本取向應(yīng)該有所調(diào)整，即逐漸終止或淡出積極財(cái)政政策，轉(zhuǎn)而實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策。④穩(wěn)健財(cái)政政策要求政府在使公共財(cái)政所有不同要素（稅收、支出、公債等）完成其基本任務(wù)的情況下，共同地用于實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。至于如何實(shí)現(xiàn)從積極財(cái)政政策向穩(wěn)健財(cái)政政策的轉(zhuǎn)化，即推行財(cái)政政策應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)？按照財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶的觀點(diǎn)，就是“控制赤字，調(diào)整結(jié)構(gòu)，推進(jìn)改革，增收節(jié)支”。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健財(cái)政政策上述目標(biāo)，至少應(yīng)該做好兩件事：一是通過(guò)稅制改革以刺激市場(chǎng)活力的同時(shí)持續(xù)削減財(cái)政赤字，二是通過(guò)加強(qiáng)政府治理改善預(yù)算績(jī)效以提高財(cái)政資源的使用效率并最終實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支目標(biāo)。

　　在這兩方面，我國(guó)均可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

　　二、通過(guò)個(gè)稅改革刺激經(jīng)濟(jì)和削減赤字

　　美國(guó)政府20世紀(jì)80年代在不斷加大國(guó)防開(kāi)支的同時(shí)，實(shí)行了大規(guī)模減稅計(jì)劃，造成聯(lián)邦政府財(cái)政赤字激增。在里根第一屆任期的4年內(nèi)，財(cái)政赤字累積達(dá)到5988億美元，超過(guò)1933～1980年歷屆總統(tǒng)任期赤字之和。繼里根之后1988年上臺(tái)的布什總統(tǒng)，在其任期內(nèi)財(cái)政赤字繼續(xù)擴(kuò)大，1990-1992年分別為2214億、2695億、2904億美元。自1993年起克林頓政府開(kāi)始致力于削減政府財(cái)政赤字工作，制定了一項(xiàng)穩(wěn)健財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，基本目標(biāo)為旨在周期性削減財(cái)政赤字而又不損害短期內(nèi)十分脆弱的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。該政策調(diào)整的重要內(nèi)容包括：（1）切實(shí)壓縮國(guó)家債務(wù)，以根本扭轉(zhuǎn)私人消費(fèi)、私人投資不足的局面，帶動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)全面增長(zhǎng)。為此簽署了“綜合預(yù)算調(diào)整法令”，規(guī)定在未來(lái)5年內(nèi)削減聯(lián)邦政府預(yù)算赤字5050億美元。（2）對(duì)聯(lián)邦所得稅制度進(jìn)行了必要調(diào)整，將個(gè)人所得稅最高邊際稅率由31％提高到36％，對(duì)年收入在25萬(wàn)美元以上的富人再加征10％，的附加稅，把工薪階層的“勞務(wù)所得抵扣”提高一倍；對(duì)收人在1000萬(wàn)美元以上的公司，其所得稅稅率也從34％上升到36％；以及廢除一切不合理的稅收補(bǔ)貼，如此等等。⑤（3）改革政府機(jī)構(gòu)，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取完成裁減30萬(wàn)名聯(lián)邦雇員的目標(biāo)。（4）改革聯(lián)邦政府的社會(huì)保障制度，因?yàn)檫^(guò)度膨脹的社會(huì)保障開(kāi)支已經(jīng)成為美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。（5）實(shí)行有利于增強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力的投資鼓勵(lì)政策，通過(guò)制訂稅收優(yōu)惠刺激私人增加對(duì)科學(xué)研究和人力資源開(kāi)發(fā)的投資，同時(shí)政府也適當(dāng)增加了對(duì)公共教育、職業(yè)培訓(xùn)和與科學(xué)技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。

　　克林頓政策調(diào)整效果顯著：美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字連續(xù)幾年出現(xiàn)了較大幅度下降，到1997年底，聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字下降到不足300億美元。到1998年9月底，美國(guó)聯(lián)邦政府該財(cái)政年度的財(cái)政盈余已經(jīng)達(dá)到了500億美元，成為該國(guó)自1969年以來(lái)第一個(gè)沒(méi)有財(cái)政赤字的年份。這樣，聯(lián)邦政府提前3年完成了預(yù)計(jì)在2002年實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字為零的目標(biāo)。與此同時(shí)，在各種有利因素作用下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了全面好轉(zhuǎn)：1994年GDP比上年實(shí)際上增加了2.4％，1997年的GDP增長(zhǎng)率進(jìn)一步上升到3.8％；國(guó)內(nèi)失業(yè)率自1992年逐步下降，到1994年12月底下降到5.4％，1997年進(jìn)一步下降到低于5％的水平；高就業(yè)率、低通貨膨脹率不僅提高了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，而且使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量得到改善，這突出表現(xiàn)在該國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)加強(qiáng)，國(guó)際貿(mào)易增長(zhǎng)規(guī)模與速度明顯加快。

　　上述財(cái)政政策調(diào)整經(jīng)驗(yàn)及其某些手段的具體運(yùn)用、對(duì)目前我國(guó)財(cái)政政策轉(zhuǎn)換具有積極的參考價(jià)值。

　　近年來(lái)，我國(guó)在沒(méi)有大的稅制調(diào)整情況下實(shí)現(xiàn)了稅收收入的持續(xù)增長(zhǎng)，某些年份稅收增長(zhǎng)率超過(guò)20％或接近30％，使得宏觀稅率（財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重）保持在20％左右，達(dá)到了發(fā)展中國(guó)家的中等平均水平。為了增加市場(chǎng)活力，提高國(guó)民的消費(fèi)、投資水平以保持較好的勞動(dòng)就業(yè)態(tài)勢(shì)，稅收不宜過(guò)高，但是為了削減政府的財(cái)政赤字就要本著增收節(jié)支原則適當(dāng)提高稅收。為此，在當(dāng)前稅收形勢(shì)依然向好的情況下，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行稅收政策，特別是個(gè)人所得稅政策進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　為了適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)于1994年實(shí)行了個(gè)人所得稅制度的全面改革，將原來(lái)按納稅人的類型分別設(shè)立的個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并為統(tǒng)一的個(gè)人所得稅。近10年來(lái)，我國(guó)個(gè)人所得稅的征管不斷加強(qiáng)，收入逐年增長(zhǎng)，對(duì)調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配、組織財(cái)政收入起到了一定的作用。但與此同時(shí)也逐步暴露出不少矛盾和問(wèn)題：個(gè)人所得稅的征稅范圍狹窄，不利于稅收的公平與效率原則的體現(xiàn)；在分類稅制模式下，對(duì)各個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目分別規(guī)定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率，不能就納稅人的全部所得綜合計(jì)算征稅，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則和加大對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)力度；各項(xiàng)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，未能考慮納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力；對(duì)大部分應(yīng)稅所得項(xiàng)目采用定額扣除、按次計(jì)征的辦法，容易造成納稅人分解收入，多次扣除費(fèi)用，存在較多逃稅漏洞；稅收優(yōu)惠措施的設(shè)置很不嚴(yán)格，容易產(chǎn)生逃稅行為；在個(gè)人稅征管方面，沒(méi)有明確規(guī)定納稅人和支付所得單位向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)的義務(wù)，既不利于監(jiān)控個(gè)人收入，也不利于增強(qiáng)納稅義務(wù)人、扣繳義務(wù)人的法律責(zé)任。另外，在稅務(wù)稽查方面，也未建立起有效的手段和措施。

　　由于存在上述缺陷，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度實(shí)際上背離了“公平”原則。郇麗在《個(gè)稅改革：期待羅賓漢精神的回歸》一文中報(bào)道：……國(guó)內(nèi)，據(jù)測(cè)算，在居民銀行存款中，“富人”階層的存款占總量80％，而國(guó)家80％的個(gè)稅收入是來(lái)自工薪階層。另?yè)?jù)透露，我國(guó)高收入人群每年流失個(gè)人所得稅近千億元。

　　……中國(guó)的個(gè)人所得稅稅制有“劫貧幫富”的嫌疑。⑥周一凡也在其撰寫的文章《“均貧富”，個(gè)稅不能承擔(dān)之重》指出，“我國(guó)占社會(huì)總收入80％的高收入階層只占個(gè)人所得稅總收人中的20％。”這也是造成我國(guó)20世紀(jì)90年代基尼系數(shù)高達(dá)0.47，高于同期大多數(shù)世界銀行成員國(guó)基尼系數(shù)的重要原因。⑦

　　針對(duì)以上問(wèn)題，我國(guó)個(gè)人所得稅改革應(yīng)以提高公平化程度為出發(fā)點(diǎn)，以加大對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)力度，改革社會(huì)收入分配格局為目標(biāo)。為此，個(gè)稅改革內(nèi)容應(yīng)該包括：（1）改變目前分類稅所得制，代之以綜合所得稅制，真正做到以納稅人的實(shí)際支付能力為依據(jù)進(jìn)行公平課稅。（2）改變以個(gè)人作為計(jì)量納稅能力的方式，代之以按家庭為納稅單位并根據(jù)家庭的綜合能力征稅，進(jìn)一步提高稅收的公平化程度。

　　此外，以家庭作為納稅單位還能夠根據(jù)特殊情況采用因素扣除，更有助于實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)政策目標(biāo)。

　�。�3）在適當(dāng)提高起征點(diǎn)、降低低稅階邊際稅率、相應(yīng)提高高稅階邊際稅率的情況下，通過(guò)排除項(xiàng)目、合理費(fèi)用扣除項(xiàng)目、減除項(xiàng)目、個(gè)人寬免項(xiàng)目等制度性規(guī)定，增加窮人的稅后收入，提高富人的應(yīng)繳稅款。

　�。�4）在個(gè)人所得稅稅制中增設(shè)一些稅收抵免項(xiàng)目，即在納稅人依照稅法規(guī)定計(jì)算出了本納稅年度應(yīng)納稅額后，允許符合一定條件的納稅人，如低收入者、殘疾人、孤老人員等從其應(yīng)納稅額中扣除一定的稅收抵免額。這有利于降低低收入者的納稅負(fù)擔(dān)，并有助于實(shí)現(xiàn)收入從高收入者向低收入者的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)社會(huì)公平。（5）在推行綜合所得稅制基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)政府的稅務(wù)管理方式，對(duì)個(gè)人所得稅征管取雙向申報(bào)制、預(yù)扣稅制和稅務(wù)機(jī)關(guān)隨機(jī)稽查制。這有助于杜絕征收漏洞，從而最大限度地避免稅源流失。

　�。�6）利用稅式支出方式體現(xiàn)政府對(duì)個(gè)人的稅收優(yōu)惠政策——發(fā)揮個(gè)稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用并提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。例如，把國(guó)債利息、個(gè)人對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的捐款、一定數(shù)額以內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)繳款等列人免于課稅的收入項(xiàng)目。

　　雖然改革后個(gè)稅可能仍無(wú)法“抹平”社會(huì)收入差距，但是它有助于政府在相對(duì)較短時(shí)期實(shí)現(xiàn)下述各種重要目標(biāo)：第一，在全面推行穩(wěn)健財(cái)政政策過(guò)程中，明顯提高社會(huì)低收入階層的稅后可支配收入，增加他們的消費(fèi)支出，總體上有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的整體改善。

　　第二，對(duì)富人課征較重的稅收可能有抑制他們?cè)黾觾?chǔ)蓄的效應(yīng)，但更多情況下還是起到“鼓勵(lì)”他們?cè)黾酉�費(fèi)開(kāi)支的作用，以此帶動(dòng)窮人致富。如古代政治家管子所云：“富者靡之，貧者為之”。用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)匯解釋，就是高收入者的收入是一種經(jīng)濟(jì)資源，政府可以通過(guò)一些政策手段把這類資源動(dòng)員起來(lái)用于刺激民間經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，給國(guó)民更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　第三，美林集團(tuán)與凱捷資訊聯(lián)合發(fā)表的《2004世界財(cái)富報(bào)告》中提到，中內(nèi)地的富裕人士比2002年增長(zhǎng)了12％，達(dá)到23.6萬(wàn)人，總財(cái)富飆升至9690億美元，折合人民幣約為75132.96億元。理論上，通過(guò)適當(dāng)提高邊際稅率對(duì)這些富人收入課稅，不僅可以糾正前面提到的社會(huì)收人分配嚴(yán)重不公平問(wèn)題，而且還可以補(bǔ)償旨在增加低收入者稅后可支配收入的個(gè)稅改革帶來(lái)的稅收減少。

　　第四，對(duì)高收入者征收較高的個(gè)稅，或者盡量減少高收入者稅款流失，必然給政府帶來(lái)額外的財(cái)政收入，這筆收人被用于支付公債本息，或是減少政府公債發(fā)行規(guī)模，或是直接削減現(xiàn)有的債務(wù)余額。這里，不妨再研究一下美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)旨在降低政府公債的信托基金，以確保個(gè)稅改革后的新增稅款專項(xiàng)用于公債償還。

　　三、通過(guò)政府治理改善財(cái)政支出效率

　　世界銀行行長(zhǎng)詹姆斯。D.沃爾芬森在《1997年世界發(fā)展報(bào)告》的前言中寫道“歷史反復(fù)地表明：良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必要的。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的�！雹嗳缜八�述，“最重要的公共產(chǎn)品之一就是政府管理，……�！蹦敲�，在公共財(cái)政框架下，建立并維護(hù)一個(gè)有效率、負(fù)責(zé)任的政府就是持續(xù)提高財(cái)政資源使用有效性的關(guān)鍵。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，高效率的政府往往不是政府官員美德的產(chǎn)物，而是特定觀念的產(chǎn)物和制度安排的結(jié)果。要提高政府管理效率，有效約束政府官員行為，就要把政府主持的各類財(cái)政活動(dòng)納入某種公共過(guò)程，通過(guò)公共參與確定政府財(cái)政活動(dòng)的基本取向、具體目標(biāo)、實(shí)施方式并使之經(jīng)常性地被置于國(guó)民的有效監(jiān)督之下。除此外，就是強(qiáng)化政府治理工作，即建立一整套用于指導(dǎo)政府官員決策的制衡與控制制度，該類制度具有規(guī)范政府活動(dòng)方式，加強(qiáng)財(cái)政資金管理以及提高政府活動(dòng)績(jī)效的作用。政府治理有助于提高政府運(yùn)行的可觀察性或透明度，創(chuàng)造不斷提高其管理水平的刺激，進(jìn)而大大提高政府的運(yùn)用財(cái)政資源的效率。長(zhǎng)期、有效的政府治理通常還可以更容易地與公眾進(jìn)行交流，促進(jìn)公眾更準(zhǔn)確地進(jìn)行偏好顯示和積極參與公共選擇活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)持續(xù)改善政府活動(dòng)績(jī)效和減低納稅人稅收負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

　　20世紀(jì)90年代，克林頓政府面對(duì)公眾要求精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督以及提高政府工作效率的要求，開(kāi)始了一場(chǎng)“新政府運(yùn)動(dòng)”，即具有美國(guó)特色的政府治理運(yùn)動(dòng)。1993年國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法》（GPRA）。而后不久，克林頓又宣布成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)（NPR），任命副總統(tǒng)戈?duì)栔鞒衷撐瘑T會(huì)的工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推動(dòng)聯(lián)邦政府的再造工作。該委員會(huì)于1993年完成了《戈?duì)枅?bào)告》，在這份報(bào)告中，NPR聯(lián)合其他行政機(jī)構(gòu)共同提出了與改善政府財(cái)政活動(dòng)績(jī)效密切相關(guān)的384項(xiàng)改革建議。在NPR推動(dòng)下，政府治理工作取得了積極成效：到1996年，聯(lián)邦政府各行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了200多個(gè)再造實(shí)驗(yàn)室，嘗試有關(guān)試驗(yàn)，如簡(jiǎn)化行政程序，減少和消除對(duì)聯(lián)邦管理人員不必要的控制等。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府的各行政機(jī)構(gòu)還建立了大約2000多個(gè)顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)總統(tǒng)與部長(zhǎng)、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之間簽訂的績(jī)效協(xié)議，將這些機(jī)構(gòu)內(nèi)的人事評(píng)價(jià)系統(tǒng)、薪酬激勵(lì)系統(tǒng)與預(yù)算執(zhí)行績(jī)效掛鉤。聯(lián)邦政府與各州政府或地方政府簽署“績(jī)效伙伴關(guān)系協(xié)議”，通過(guò)這些協(xié)議，聯(lián)邦政府為州或地方政府提供管理項(xiàng)目的更大靈活性，來(lái)?yè)Q取州或地方政府對(duì)項(xiàng)目績(jī)效和結(jié)果的更大責(zé)任性。這些政府治理活動(dòng)，使得克林頓政府在90年代取消了數(shù)百項(xiàng)計(jì)劃，廢除了16000頁(yè)的各類規(guī)定，削減了30萬(wàn)聯(lián)邦工作人員（超過(guò)原計(jì)劃20萬(wàn)），使聯(lián)邦政府成為20世紀(jì)60年代以來(lái)規(guī)模最小的政府。這樣做不僅節(jié)約了政府開(kāi)支，而且降低了赤字的壓力，有助于政府按照保守估計(jì)編制未來(lái)的聯(lián)邦預(yù)算。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府還通過(guò)調(diào)整開(kāi)支結(jié)構(gòu)，盡量誘導(dǎo)社會(huì)資本流人教育、兒童保護(hù)、交通以及地方執(zhí)法等能夠“使（美國(guó)人）更強(qiáng)大、更聰明、更富有、更安全”的領(lǐng)域。

　　相比之下，與財(cái)政管理體制的改革一道，推行政府治理工作則更有利于及時(shí)解決我國(guó)政府部門長(zhǎng)期存在的低效率問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括：（1）尚未建立能夠照章辦事的財(cái)政體制，在行政過(guò)程中非正規(guī)化行為極其普遍，預(yù)算不顧現(xiàn)實(shí)并在執(zhí)行中隨意變更。（2）政府官員沒(méi)有判斷政策失誤代價(jià)及其后果能力，預(yù)算設(shè)計(jì)幾乎僅僅考慮預(yù)算資金的分配，而極少考慮這些資金未來(lái)可能取得的收益。（3）機(jī)構(gòu)龐雜，結(jié)構(gòu)臃腫，各部門職責(zé)混淆、重疊，不僅政出多門，決策拖拉，很難協(xié)調(diào)，而且發(fā)生問(wèn)題后既無(wú)集體負(fù)責(zé)也無(wú)個(gè)人負(fù)責(zé)制度。（4）公共服務(wù)不到位，質(zhì)量差，成本高，浪費(fèi)嚴(yán)重，腐敗成風(fēng)。

　　事實(shí)上，上述問(wèn)題導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政資源普遍處于巨大浪費(fèi)、流失、低效率使用狀態(tài)。例如，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)在向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議提交的，關(guān)于2003年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中指出，原國(guó)家計(jì)委2001—2003年出租公房收取租金3285萬(wàn)元，被私自用于機(jī)關(guān)離退休干部醫(yī)療費(fèi)用超支。國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院等4個(gè)單位編造、變?cè)?份“林業(yè)治沙項(xiàng)目”貸款合同，套取財(cái)政貼息資金415萬(wàn)元。1999年以來(lái)國(guó)家體育總局動(dòng)用中國(guó)奧委會(huì)專項(xiàng)資金1.31億元，用于建設(shè)職工住宅小區(qū)等。如此等：等審計(jì)清單，觸目驚心。至于地方政府，問(wèn)題更多。例如，2003年深圳某政府部門提出2004年部門預(yù)算為7500萬(wàn)元，但經(jīng)市財(cái)政局審核后發(fā)現(xiàn)，該部門預(yù)算僅應(yīng)為1900萬(wàn)元，擠出水分5600萬(wàn)元。⑩類似這種高估預(yù)算以期達(dá)到多占公共資金為己所用的情況在各級(jí)政府部門并不罕見(jiàn)。

　　對(duì)上述問(wèn)題的解決不能掉以輕心，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健財(cái)政政策的任何目標(biāo)。當(dāng)然，也正因?yàn)閱?wèn)題的嚴(yán)重性，說(shuō)明積極開(kāi)展具有中國(guó)特色的政府治理活動(dòng)同樣具有難以低估的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)意義。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政活動(dòng)中實(shí)際上存在著績(jī)效改善的巨大空間，而且各級(jí)地方政府對(duì)中央政府政策具有較高程度的遵從性，比較容易推行按照績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)各級(jí)政府部門預(yù)算權(quán)限支出結(jié)構(gòu)的各種方案。

　　就是說(shuō)，如果政府通過(guò)稅制改革增加財(cái)政收入，通過(guò)強(qiáng)化稅務(wù)征管堵住各種稅收漏洞，再通過(guò)加強(qiáng)政府治理工作提高預(yù)算績(jī)效，如果政府財(cái)政預(yù)算決策者能夠認(rèn)真地按照預(yù)算活動(dòng)的基本原則——節(jié)儉、效率和平等——辦事，那么在未來(lái)連續(xù)幾年內(nèi)，統(tǒng)一地按特定比例（如5％或更高一些）削減政府各開(kāi)支項(xiàng)目，即在目前支出水平上壓縮近1000億元開(kāi)支，不僅不會(huì)削弱政府財(cái)政活動(dòng)的正常職能，反而能夠在財(cái)政赤字不斷下降（估計(jì)每年減少500億元）情況下，加強(qiáng)穩(wěn)健財(cái)政政策對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極影響作用。

　　注：

　　①布坎南瓦格納：《赤字中的民主》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1989年版，第104頁(yè)。

　�、贠MB：Budget of the United States Government，F(xiàn)iscal Year.

　�、鄄伎材稀⑼吒窦{講道：“的確，凱恩斯的主要目的，是增大赤字財(cái)政從而增加公共支出來(lái)保證私人消費(fèi)的增長(zhǎng)。凱恩斯處方中的不足之處是缺少某種反擊力，即把公共消費(fèi)保持在限度以內(nèi)的控制機(jī)制或控制者�！薄冻嘧种械拿裰鳌�，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1989年版，第142～145頁(yè)。

　�、芊�(wěn)健財(cái)政政策一般要求政府的財(cái)政活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總需求變動(dòng)既不發(fā)生擴(kuò)張效應(yīng)，也不發(fā)生緊縮效應(yīng)。但是，它不等同于傳統(tǒng)理論中的“中性財(cái)政政策”，后者通常具有年度預(yù)算平衡特點(diǎn)，難以發(fā)揮“逆商業(yè)周期而動(dòng)”的作用。

　�、莅凑湛肆诸D自我評(píng)價(jià)，當(dāng)年簽署的稅制改革計(jì)劃，只使1.2％的美國(guó)人個(gè)人所得稅稅負(fù)增加，但在其第一屆任期內(nèi)卻有400萬(wàn)美國(guó)人擺脫了貧困進(jìn)入中產(chǎn)階級(jí)行列。參見(jiàn)《我的生活——克林頓回憶錄》，譯林出版社2004年版。

　�、迏⒁�(jiàn)（2004.年8月30日）《三聯(lián)生活周刊》2004年第35期。

　　⑦參見(jiàn)（2004年9月13日）《三聯(lián)生活周刊》2‘，004年第37期。

　�、嗍澜玢y行：《1997年發(fā)展報(bào)告——變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版。

　�、鈪⒁�(jiàn)《新民周刊》2003年第44期。

　　參考文獻(xiàn)：

　�、貯.B.阿特金森J.E.斯蒂格里茨：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》（中譯本），上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社1994年版。

　　②布坎南 瓦格納：《赤字中的民主》（中譯本），北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1978年版。

　�、蹌⑷軠� 趙志耘：《中國(guó)財(cái)政理論前沿》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版。

　　④OMB：Budget of the United States Government，F(xiàn)iscal Year 1992、　1993、　1995、　2000、　2003、　2004.http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy1992、/fy1993、/fy1995、/fy2000、/fy2003、/fy2004

　　⑤OMB：President‘s Management Agenda，2002.http://www.whitehouse.gov/omb/budget

　　⑥理查德。威廉姆斯：《業(yè)績(jī)管理》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年版。