摘要：本文分析了宏觀間接調控所主要依仗的財政、貨幣兩大政策的異同及協(xié)調配合的必要性，提出財政政策側重于調結構和貨幣政策側重于調總量的分工，并具體討論了在國債、財政存款、外匯儲備等“結合部”領域的合理協(xié)調，最后強調了優(yōu)化我國兩大政策協(xié)調配合所應注重的制度建設問題。

　　關鍵詞：財政政策，貨幣政策，政策協(xié)調，宏觀調控

　　市場經濟的宏觀調控體系以間接調控為基本特征，即政府調控主體主要通過政策手段把經濟參數附加到市場上多種生產要素的價格信號上，進而調節(jié)、引導市場主體的生產經營行為。間接調控所依仗的主要政策手段，便是財政政策與貨幣政策。這兩大宏觀調控政策共同服務于宏觀調控的總目標，但分工而互補，需要相互協(xié)調配合，促使經濟運行趨于總量均衡和結構優(yōu)化的理想狀態(tài)。隨著我國經濟“市場化”和融入“全球化”的進程，經濟運行的復雜程度大大提高了，財政、貨幣政策加強協(xié)調配合的必要性和復雜性也顯著增加。本文試基于對我國財政政策與貨幣政策協(xié)調配合問題的思考，提出幾點基本認識，以期就教于各方。

　　一、財政、貨幣政策的一致性、差異性和協(xié)調配合的必要性

　　財政政策與貨幣政策具有緊密的聯系，這種緊密聯系從根本上說植根于雙方政策調控最終目標的一致性。兩大政策調控的著眼點，都是針對社會供需總量與結構在資金運動中表現出來的有悖于貨幣流通穩(wěn)定和市場供求協(xié)調正常運行狀態(tài)的各種問題；兩大政策調控的歸宿，都是力求社會供需在動態(tài)過程中達到總量的平衡和結構的優(yōu)化，從而使經濟盡可能實現持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。兩大政策的緊密聯系還來源于雙方政策手段的互補性以及政策傳導機制的互動性，一方的政策調控過程，通常都需要對方的政策手段或機制發(fā)揮其特長來加以配合策應，經濟學理論對此可以做出很好的闡釋（如蒙代爾—弗萊明模型）。從社會總資金的運動來看，財政政策對資金運動的影響和貨幣政策對資金運動的影響，相互間必有千絲萬縷的聯系和連鎖反應，各自的政策實施及其變動，必然要牽動對方，產生協(xié)調配合的客觀要求。

　　在財政政策與貨幣政策存在緊密聯系的同時，又由于各自在經濟體系中所側重的不同領域和具備的不同作用，而具有一系列的差異性特征。

　　首先，調節(jié)的范圍不同。財政收支及其政策體現政府職能的各個方面，其調節(jié)范圍不僅限于經濟領域，也涉及社會生活的其他領域；貨幣政策主要處理商業(yè)性金融系統(tǒng)功能邊界內的事務，其調節(jié)范圍基本上限于經濟領域（當然，可以由經濟領域間接傳導到其他領域）。

　　其次，調節(jié)的側重點不同。雖然財政政策與貨幣政策都對總量與結構發(fā)生調節(jié)作用，但財政政策相對于貨幣政策而言帶有更為強烈的結構特征，因為財政收入按不同項目與不同規(guī)定來組織，可以直接調節(jié)不同地區(qū)、部門、企業(yè)及個人的收入水平，財政支出按資金性質與用途來安排，可以直接調節(jié)產業(yè)結構、部門結構和社會經濟結構的各個方面；財政政策對總量的調節(jié)，則主要是以政府收支及其乘數作用影響社會總資金運動的全局。反之，貨幣政策相對財政政策而言帶有更為鮮明的總量特征，因為國民經濟中的一切投資需求和消費需求，都要表現為有支付能力的貨幣購買力，中央銀行作為唯一能夠直接管理全社會貨幣供應總量的部門，正是運用貨幣政策對之加以調控；同時，商業(yè)性金融信貸自身的市場化經營原則要求銀根松緊的變化大體一視同仁地覆蓋其全部資金運動，貸款差別利率等旨在區(qū)別對待不同產業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、項目等以調節(jié)結構的手段，只能在比較有限的范圍內實行和發(fā)揮作用，并將隨著我國市場化改革的推進而日趨有限。宏觀經濟政策的特定目標，可歸納為經濟增長、資源優(yōu)化配置、穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、反周期波動、收入公平分配、產業(yè)結構合理化和高級化等方面，財政政策和貨幣政策固然都服務于這一系列目標，但由于上述側重點的不同，各自對于不同目標的作用，便有所區(qū)別。比如，在產業(yè)結構合理化、收入公平分配方面，財政支出政策與稅收政策的重要性居先；在穩(wěn)定物價方面，貨幣政策的重要性則排在首位。

　　第三，調節(jié)的手段不同。財政政策所依靠的手段，主要有稅收、預算支出、公債、財政補貼、貼息等，貨幣政策所憑借的手段，則主要有利率、存款準備金率、貼現率和公開市場業(yè)務以及貸款安排等。

　　第四，在經濟周期的不同階段，財政政策和貨幣政策的功能空間不同。例如，人們可以把貨幣政策比作一根拴在經濟之車上面的繩子，認為當經濟向上步入通貨膨脹時，它可以拉住其別走太遠，但當經濟處于通貨緊縮而無力向上爬坡時，它卻無法推動。這種比喻形象地描繪了不同經濟運行狀況下，貨幣政策作用效果的差異。一般而言，貨幣政策長于應對通貨膨脹階段的問題，而財政政策在應對內需不足、解決通貨緊縮階段的問題時更具優(yōu)勢。我國1998—2002年間政策實踐中的調控效應，與凱恩斯理論中關于蕭條階段財政政策更具有效性的認識是相吻合的。

　　第五，兩大政策所調控的資金所遵循的經濟運行機理不同。貨幣政策調控下的商業(yè)性金融資金是按照追求微觀直接效益（利潤）目標的市場原則展開競爭的，只愿意“錦上添花”，即按照商業(yè)化原則投向盡可能高收益、低風險的領域和狀態(tài)良好的企業(yè)，這對于商業(yè)性金融而言是合理的、無可厚非的。與此不同，財政政策下的資金運作在承認市場一般原則的前提下，可以并且應該超越微觀直接效益的眼界而注重追求長遠、綜合、宏觀、社會的效益，財政政策可以和必須在關注基本民生、施行“雪中送炭”式的支持扶助和調節(jié)收入分配差距、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮積極作用。

　　最后，政策的時差與調節(jié)的時滯不同。政策時差，是指決策機關從認識到需要改變政策，到實際上實行新的政策所需的時間。一般而言，在財政政策的制定與修訂必須經過立法機關審議、批準這樣一整套程序的情況下，財政政策的時差較長；而貨幣政策由于通常是由具備較強獨立性的中央銀行的人數不多的高級決策層所制定，其時差較短。調節(jié)時滯，是指政策從其調節(jié)動作的發(fā)生到調節(jié)效果的顯現所需的時間。一般而言，財政政策由于通常具有政府直接安排收支和可以運用某些強制性手段的背景，其時滯較短；而貨幣政策則由于通常完全依靠間接手段作用于調節(jié)對象，其時滯長于財政政策。

　　正是由于財政政策與貨幣政策之間存在十分密切的相互聯系，同時又存在一系列不同特點和側重點，因此，在宏觀調控中，兩者必須緊密配合，取長補短。

　　二、現階段我國財政、貨幣政策迫切需要進一步加強協(xié)調配合

　　現階段進一步加強我國財政、貨幣政策協(xié)調配合的緊迫性，源于我國改革開放新階段的客觀要求以及經濟發(fā)展運行的實際狀況。

　　我國加入WTO以后，無論是進出口規(guī)模，還是跨境資本流動規(guī)模都出現了迅猛增強，國民經濟融入全球化的進程迅速加快，國內外經濟運行的關聯度和互動性大大增加，宏觀調控既要考慮外部沖擊對本國經濟的影響，又要考慮本國政策對其他國家的影響及其反饋作用情況。同時，人民幣匯率浮動的彈性不斷提高，匯率浮動為經濟主體帶來更多交易靈活性、便利度的同時，也帶來了更多的風險和調控成本。因此，宏觀調控任務的復雜性顯著增加，要求兩大政策在更廣泛的領域達成共識，在更為復雜的環(huán)境下，對更為復雜的政策事項作出及時、合理的相互配合。

　　同時，我國財政領域和金融領域的變革和創(chuàng)新都正向縱深推進，其最終目標都是通過體制改革適應社會主義市場經濟的要求，這在本質上有利于促進兩大政策的協(xié)調配合，但是，改革的過程也不可避免地帶來一些階段性的脫節(jié)、紊亂和矛盾，影響政策配合的有效性，為盡可能避免或減少這些問題，加強兩大政策的協(xié)調配合也是必不可少的。

　　就國內經濟形勢而言，2003年以后，經濟運行出現了通貨膨脹的隱憂，2007年下半年以來，通貨膨脹壓力顯著增加。為防止經濟增長由偏快轉為過熱，防止價格由結構性上漲演變?yōu)槊黠@的通貨膨脹，財政政策和貨幣政策的組合安排由“雙穩(wěn)健”轉變?yōu)椤耙环�(wěn)一緊”，這種新的組合模式也對兩大政策的協(xié)調配合提出了新的要求。在全球經濟的不確定形勢和國際競爭環(huán)境下，我國迫切需要加快轉變經濟發(fā)展方式和進行結構優(yōu)化調整，宏觀調控在總量平衡和結構優(yōu)化方面的任務都很嚴峻，財政政策和貨幣政策不僅要在各自的調控領域中發(fā)揮應有的作用，還要加強協(xié)調配合，發(fā)揮調控的互補和聯動效果，而避免相互掣肘和抵消。

　　三、當前財政、貨幣政策在協(xié)調配合中的角色側重

　　我國二元經濟結構和地區(qū)差異顯著的特點，決定了經濟增長過程中結構變動因素特別強烈，問題十分突出，涉及總需求結構、產業(yè)結構、城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、國民收入分配結構等諸多領域的矛盾，而且在開放程度日益提高的環(huán)境中，這些結構性問題更容易傳遞總量問題，例如，在總需求結構中，消費需求比例偏低是導致出口壓力大的重要原因，而出口快速增長又是誘發(fā)流動性過剩以及通貨膨脹的重要因素。與此同時，我國實現現代化戰(zhàn)略目標的趕超性質和激烈的國際競爭環(huán)境等，不允許我們坐等由漫長的平均利潤率形成過程和調節(jié)資源配置過程來解決結構問題。因此，必須清醒地看到政府在現代化過程中通過國家干預促進結構優(yōu)化的責任，在大力推進市場取向改革的同時，努力提高決策水平，積極而有分寸地把握好調節(jié)結構方面的工作。對此，財政收支可以成為非常重要的操作手段，財政政策可以積極發(fā)揮其結構調整功能的優(yōu)勢，以區(qū)別對待的方式，通過調整財政收支的流向和流量，達到促進結構優(yōu)化的效果。另一方面，貨幣政策調控的特點決定了它不宜實施過多差別性的調控措施，因此，兩大政策在我國結構優(yōu)化調控方面的協(xié)調配合，應以財政政策為主，貨幣政策為輔。近期，財政政策的重點是合理把握財政支出規(guī)模，優(yōu)化支出結構，較大幅度增加在社會保障、教育、衛(wèi)生、住房保障、生態(tài)保護和科技創(chuàng)新等方面的支出，同時積極探索有關稅制改革和推進收入分配格局合理化。

　　在總量方面，目前我國所要解決的問題是避免經濟過熱和防止明顯的通貨膨脹，由于貨幣政策對于總量調控的功能更為顯著，效果更為直接，尤其長于通貨膨脹時期的總量緊縮，所以，貨幣政策應在當前擔任總量調控的主力。而財政政策的總量調控效果具有間接性，并且我國財政政策需要在較長時期內承載優(yōu)化結構和為改革提供財力保障的歷史任務，不到非常時期，不宜實施過分緊縮的財政政策，因此，近期在緊縮總量的調控方面應以貨幣政策“從緊”為主導，財政政策發(fā)揮適當配合作用，使其在總需求調控方面的影響盡量保持中性，并在增加有效供給方面更多發(fā)揮財政政策的作用。

　　四、關注財政、貨幣政策調控的結合部，加強重點領域的合理協(xié)調

　　財政政策和貨幣政策在宏觀調控過程中雖然覆蓋不同領域，使用著不同的政策工具，但是，財政政策和貨幣政策又在某些領域存在天然的結合點，例如國債和財政國庫存款領域，而在有些特定領域，通過政策制定者的主動設計，也會成為財政政策和貨幣政策的結合部，例如通過發(fā)行特別國債購買超額儲備的外匯建立主權基金。

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　　國債是財政政策和貨幣政策協(xié)調配合的一個最基本的結合部。國債可作為彌補財政赤字的重要手段，從另一個角度看，其規(guī)模的擴大或者縮小，正是財政政策實現擴張或緊縮效果的一個重要工具，而國債進入二級市場之后，由于其低風險和高流動性，則成為中央銀行通過回購或逆回購方式以回收或投放基礎貨幣的重要載體。作為公開市場操作的工具，通常需要國債具有一定的余額和足夠數量的中短期債券。但目前我國國債發(fā)行中短期國債發(fā)行存量不足，這為貨幣政策的公開市場操作帶來了一定制約，因此，2003年之后，央行為避免通貨膨脹，大規(guī)模發(fā)行央行票據對基礎貨幣投放量進行對沖，央行票據已成為貨幣市場的主體交易品種，也成為中央銀行回收流動性的主要手段，比較而言，通過國債回購回收流動性的操作手法應用不多。但是，央行票據的發(fā)行存在一定的成本，而且也存在“借新債還舊債”的現象，可用于沖銷流動性的空間逐步縮小，從長期來看，通過央行票據回收流動性的沖銷政策“獨木難支”，有必要加強國債品種的配合。

　　2007年下半年，財政部發(fā)行了15500億元左右的特別國債用于購買國家外匯儲備中的一部分超額儲備，人民銀行通過商業(yè)銀行買入這些特別國債，增加了人民銀行持有的國債數額，為人民銀行公開市場操作提供了載體，目前，人民銀行已經開始用這些特別國債作為質押通過正回購業(yè)務回收流動性，從而降低了中央銀行貨幣政策操作的成本。這一舉措是財政政策和貨幣政策在國債這個結合點上進行合理協(xié)調配合的創(chuàng)新性做法，為貨幣政策進行緊縮調控提供了新工具。

　　但是，在國債這一結合部上，也還有可能出現財政政策和貨幣政策相左的現象，政府制定宏觀經濟政策時需要關注這方面的問題。原則上說，對于財政政策而言，在經濟蕭條時，可以通過增加國債發(fā)行、擴大政府支出的方式實現經濟的擴張，而在經濟過熱時，則需要減少國債的發(fā)行，減少政府支出緊縮經濟。但是，我國現階段在趨于過熱的情況下，央行要回收流動性卻需要更多的國債作為載體，這就帶來了一定的矛盾。當然，由于財政政策和貨幣政策本身的特點不同，其松緊配合的方式多種多樣，同時采用緊縮性財政政策和緊縮性貨幣政策的時候較少，因此，我國現在可以通過財政政策和貨幣政策各自不同的松緊，來形成最佳配合來緩解國債方面可能存在的不協(xié)調，也包括今后探索在已有的國債“余額管理”制度框架下更多發(fā)行短期國債的辦法。

　�。ǘ�）財政存款領域

　　財政存款是財政政策和貨幣政策協(xié)調配合方面的另一個重要結合點。我國財政存款的數額由于季節(jié)性因素出現明顯波動特點，會對中央銀行貨幣政策的操作帶來一定的影響。近年來，隨著我國財政收入快速增長，在中央銀行的政府存款出現了逐年攀升態(tài)勢，同時，財政存款規(guī)模變化的明顯特征是前11個月存款余額基本上是增加趨勢，而在每年的12月份會出現大幅度下降。中央銀行在制定和實施貨幣政策時需要根據財政存款的季節(jié)性變化特點，有針對性地采取相應措施，這在一定程度上加大了貨幣政策調控的復雜性和難度。

　　現階段我國財政存款的大幅增加也與國庫集中支付制度改革推行的階段性特點有關。國庫集中支付制度改革是我國預算管理制度改革的重要內容，對于提高財政收支規(guī)范性、增強財政收支透明度實施全程監(jiān)督和提高財政資金使用效益，具有重要意義。國庫集中支付制度改革在按照“橫向到邊、縱向到底”方針繼續(xù)深化過程中，不斷減少在途資金和單位滯存資金，使國庫庫底資金和財政存款規(guī)模走高。在“國庫現金管理”尚很幼稚而不能充分發(fā)揮作用的階段內，這一矛盾會較為突出。隨著國庫集中支付制度、預算制度以及國債發(fā)行管理制度的逐步完善，財政存款的較大波動問題會逐步得到緩解，國庫現金管理的發(fā)展，也會使國庫存款數量平均規(guī)模降低。但是，財政收支的不一致性是一直存在的，這意味著財政存款規(guī)模隨著季節(jié)性因素而變化的特點在相當長時期內仍然會存在，因此，有必要積極探索相應的緩沖機制，合理明確財政部與中央銀行在國庫資金收支管理中的有關職責，發(fā)展財政、央行的動態(tài)協(xié)調機制，逐步提高國庫現金管理業(yè)務水平，在加強與稅收部門、非稅收入部門、主要政府支出部門、整個銀行系統(tǒng)的合作與預測信息交流的基礎上，提高國庫現金流的預測水平，使得國庫在滿足財政日常支出需要的前提下，積極穩(wěn)妥拿出超庫底資金部分進行安全投資，并提前消化財政存款余額大幅波動對貨幣供應量帶來的壓力。

　　（三）外匯儲備領域。

　　近年來，隨著我國貿易順差的不斷增長，外匯儲備規(guī)模也在不斷擴大，通過外匯占款投放基礎貨幣成為中央銀行貨幣投放的主要方式，并已經超出了經濟發(fā)展的需要，中央銀行要使用大量的政策工具來對沖。這種被動式的貨幣投放使我國貨幣政策的制定和操作增大了難度。與此同時，外匯儲備資產變動的不可控性與波動性也對我國貨幣政策調控構成了較大的干擾。

　　2007年，15500億元特別國債的用途是購買部分外匯，并通過中國投資有限責任公司進行投資運作。這種做法一方面有利于提高外匯存量儲備資產的收益率，另一方面也是對目前我國推行的“藏匯于國”或者說是藏匯于央行的結售匯制的一種突破，可配合外匯體制改革，更為重要的是，這種做法明顯降低了超額外匯儲備對貨幣政策調控的干擾程度和運行壓力，有利于在總體上降低宏觀調控的成本，提高其有效性。

　　但值得關注的是，通過發(fā)行特別國債降低外匯儲備的方式是受制約的，財政政策和貨幣政策進行這種協(xié)調配合的操作空間也是有限度的，不能期望僅僅通過這一種方式持續(xù)地解決我國外匯儲備增長過快給貨幣政策帶來的壓力問題。在未來一段時間，我國“雙順差”的國際收支格局仍將持續(xù)，因此，目前需要繼續(xù)對外匯儲備與貨幣政策調控之間的緩沖機制進行探索和完善，逐步改革外匯結售匯體制，探討藏匯于國家結合藏匯于企業(yè)、藏匯于居民等制度安排的可行性與具體路徑，研究解決債權性外匯儲備與債務性外匯儲備分類管理等問題的對策措施，以減輕外匯儲備變動對貨幣政策的影響和提高財政、貨幣政策配合及其宏觀調控的水平。

　　五、優(yōu)化財政、貨幣政策協(xié)調配合所應注重的制度建設邏輯

　　總體來看，近年我國財政、貨幣政策協(xié)調配合取得了諸多進展，特別是在兩大政策的結合部實施了一些頗具創(chuàng)新性的措施安排，對實現我國經濟又好又快平穩(wěn)運行發(fā)揮了積極作用，但受多方面因素的制約，相對于經濟發(fā)展的客觀需要而言，兩大政策的協(xié)調配合仍存在著較大的改善空間。為了提高宏觀調控的有效性，更好地維護我國在開放條件下的經濟利益，兩大政策需要在協(xié)調配合的各領域求同存異，提高協(xié)調配合的及時性和有效性，開拓協(xié)調配合的廣度和深度。筆者認為，在優(yōu)化兩大政策協(xié)調配合的過程中，應遵循和注重的基本內在邏輯是制度建設導向的，而非只是解決技術性磋商層面的問題。

　　首先，財政政策和貨幣政策作為政府最重要的兩大宏觀經濟政策，其本質上具有經濟運行共同目標決定的協(xié)調要求。作為發(fā)展中國家，我國財政政策和貨幣政策在很長一段時間里，又都要服從和服務于轉變經濟發(fā)展方式和完善社會主義市場經濟制度的戰(zhàn)略任務。因此，在實現財政政策和貨幣政策的協(xié)調配合中，要從兩大政策的共同目標出發(fā)，探索它們進行協(xié)調配合的長效運行框架，和優(yōu)化具體協(xié)調方式與手段的制度安排，避免簡單地“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，即不局限于兩大政策協(xié)調配合的具體的短期效果，重在探索兩大政策協(xié)調配合的宏大目標的實現、中長期制度性框架和各種機制安排。我國作為一個轉軌中的發(fā)展中國家，經濟運行中所面臨的突出矛盾和問題通常有著復雜的體制性和制度性根源，在財政、貨幣政策協(xié)調配合方面也是如此，財政政策與貨幣政策自身存在的傳導機制不通暢、體制改革不到位等問題也會制約兩大政策協(xié)調配合的效果。因此，要尊重經濟規(guī)律，重視微觀傳導機制的構建和其他應配套進行的制度變革，在逐步實現財政體制、金融體制的改革目標的基礎上，優(yōu)化財政、貨幣政策協(xié)調配合的制度、機制和措施安排。從長期看，制度建設是最重要的。

　　其次，兩大政策及其實施系統(tǒng)自身的完善程度對于優(yōu)化兩者協(xié)調配合狀況具有基礎條件的意義，同時，由于財政政策和貨幣政策具有很強的互補性，兩者協(xié)調配合狀況又反過來影響它們各自的有效性，因此，兩大政策的自身完善與兩者協(xié)調配合狀況的優(yōu)化是相輔相成的關系，具體工作層面上的表現必然是較為復雜、靈活和帶有執(zhí)行者個人風格色彩的，在多因素的復雜而有彈性空間的協(xié)調、選擇方面，財政部、央行雙方工作人員的素質、熟悉程度和工作層溝通、認可程度，無疑將是非常重要的，是非常值得培養(yǎng)和保持的。但從全局看和從中長期看，最值得信賴和追求的，仍然是一套對于科學決策（政策設計）和合理選擇政策組合（協(xié)調配合）最具基本保障性的科學化、法治化導向的決策程序、協(xié)調機制和執(zhí)行、修正程序與應急機制。