[摘要]從歷史與現(xiàn)狀看，我國農(nóng)村公共物品供給均陷入“集體行動的困境”。為突破困境，我國必須重塑農(nóng)村公共服務(wù)體系，構(gòu)建政府組織、市場運作、社會參與的新型地方公共經(jīng)濟模式。

　　[關(guān)鍵詞]政府組織　社會協(xié)作　農(nóng)村公共物品　地方公共經(jīng)濟

　　長期以來，我國農(nóng)村公共物品與服務(wù)供給實行的是一種自上而下的政府“包辦”型體制。“在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，中國縣以下地方政府的主要社會職能之一，是為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動和農(nóng)村的人民生活直接提供各種服務(wù)�！薄�1〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位始建于人民公社時期（1958～1978），是為適應(yīng)人民公社體制而建立的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

　　1978年十一屆三中全會以后，我國農(nóng)村改革的進程正式啟動，高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐漸被打破，農(nóng)村經(jīng)濟沿著商品化和市場化的方向不斷推進，延續(xù)20余年的人民公社體制也逐步解體。但是，人民公社時期建立的基層公共服務(wù)體系仍然尾大不掉，其職能結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式、運行機制和管理體制越來越不適應(yīng)形勢的需要。在這種情況下，1984年，山東萊蕪縣率先發(fā)起了一場名為“簡政放權(quán)”的改革，將設(shè)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的涉農(nóng)服務(wù)機構(gòu)全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并將其事業(yè)費以當(dāng)年撥付額為基數(shù)“捆綁”下?lián)芙o鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以后逐年減撥，同時加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政包干底數(shù)。1988年，中央編辦等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技站等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)的人、財、物管理權(quán)限由縣級下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，實行“塊塊”為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。這對于健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能，改變過去條塊分割的狀況，理順條塊關(guān)系，減少扯皮現(xiàn)象，提高辦事效率具有重要作用。但各地在實際中缺乏整體協(xié)調(diào)，操作不一，出現(xiàn)了一些偏差。尤其是進入上世紀(jì)90年代后，各地刮起了財政供應(yīng)的“斷奶”之風(fēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)部門機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費都得不到保障，何論提供公共服務(wù)？

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位實行“塊塊”為主的管理體制與運行機制，由于縣市垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的“爭權(quán)奪利”與“撒手不管”，進一步惡化了長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的負(fù)外部性。尤其是1994年分稅制改革后，中央財權(quán)上收，事權(quán)下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多陷入“吃飯財政”的境地。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“吃飯財政”的壓力下，要么“巧婦難為無米之炊”，對農(nóng)村公共物品與服務(wù)干脆“不聞不問”，要么采取制度外供給方式制度外籌資解決，隨意向農(nóng)民伸手，面向農(nóng)民的各種亂收費、集資、罰款和攤派的口子由此得以拉開。為規(guī)范農(nóng)村稅費制度，從根本上治理對農(nóng)民的各種亂收費，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨中央、國務(wù)院決定進行農(nóng)村稅費改革試點。稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費制度，改善干群關(guān)系，推動農(nóng)村上層建筑的調(diào)整與完善等方面起到了重要作用。然而，“興一利生一弊”，“一事一議”是稅費改革后村民籌資舉辦公益事業(yè)的基本方式，也是村民參與村務(wù)管理的基本形式和途徑。由于議事的集中性與農(nóng)民分散性的矛盾，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民自主性、流動性及分散性顯著增強，加之村組合并，規(guī)模日益擴大，鄉(xiāng)村干部普遍反映“集中村民開會困難”，而一些村民忙于自己的事務(wù)也不愿參與會議。

　　一、改革的主要做法

　　由以上所述可看出，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位為組織載體的我國農(nóng)村公共服務(wù)體系由于難以克服公共物品提供的“集體行動困境”而面臨著制度創(chuàng)新的十字路口。要從根本上鞏固農(nóng)村稅費改革取得的階段性成果，推動整個農(nóng)村經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化進程，必須適時推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革系統(tǒng)工程中的重要一環(huán)。正是在此背景下，2003年底，湖北省委、省政府頒發(fā)了“關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）”，由此掀起了全省新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

　　1.社會化參與

　　湖北咸安（以下簡稱“咸安”）農(nóng)稅部門根據(jù)稅源狀況和征收成本實行跨區(qū)域及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，以降低征收成本。轉(zhuǎn)制后的站所組建的企業(yè)或服務(wù)組織，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域界限，形成以縣域為單位的縱橫交錯的新型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系。湖北遠安（以下簡稱“遠安”）在全縣范圍內(nèi)實行承包社會化，打破身份和地域限制，凡取得服務(wù)資質(zhì)的均可參與全縣農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)項目競標(biāo)。湖北京山（以下簡稱“京山”）根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小、畜禽飼養(yǎng)量、農(nóng)戶密度和交通便利程度等情況，按每1000～1500個農(nóng)戶配1名防疫員、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配1～3名檢疫員的標(biāo)準(zhǔn)，確定各地防檢人員崗位數(shù)量。湖北老河口（以下簡稱“老河口”）10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)水利服務(wù)中心，以灌區(qū)管理單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心為基礎(chǔ)統(tǒng)一組建農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)公司，以村組為單位組建農(nóng)民用水者協(xié)會，形成“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”的管理模式，已成立公司18個，農(nóng)民用水者協(xié)會155個，網(wǎng)絡(luò)用水戶5.4萬戶。

　　2.市場化運作

　　咸安站所在轉(zhuǎn)制過程中，探索建立“政府承擔(dān)、采購招標(biāo)、合同管理、以錢養(yǎng)事”的公益服務(wù)新機制。京山也建立起“政府招標(biāo)出資、公開競選主體、農(nóng)戶簽單認(rèn)可、縣鎮(zhèn)共同負(fù)責(zé)”的運作方式。老河口采取“政府購買，定向委托，合同管理，考核兌現(xiàn)”的方法。其共同點是，在公共服務(wù)的提供方式上，不是政府完全壟斷公共服務(wù)，而是盡可能動員和利用社會的力量，參與提供公共服務(wù)；不是政府直接提供所有的公共服務(wù)，而是通過市場和社會“購買”部分公共服務(wù)，建立起公共服務(wù)提供主體多元化的供給體制。

　　3.合并、轉(zhuǎn)變職權(quán)，實行政事分開

　　咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦直屬站所撤銷后，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的總體思路進行職能分解。遠安把農(nóng)業(yè)科技、畜禽動物防疫、水利建設(shè)、計劃生育、文化體育、廣播電視、行政后勤管理等公益性服務(wù)細分成若干項目，確定服務(wù)價格，規(guī)定服務(wù)要求，明確服務(wù)責(zé)任，由政府投入資金購買，面向社會公開招標(biāo)。京山按照行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”，公益性職能由政府承擔(dān)，行政執(zhí)法職能由縣行政主管部門承擔(dān)，經(jīng)營性職能走向市場，確定公益性服務(wù)事項。

　　4.民主決策，社群合作

　　遠安以保障農(nóng)民群眾在農(nóng)村公益服務(wù)上的知情權(quán)和參與權(quán)為重點，實行民主決策、民主監(jiān)督。村級服務(wù)項目由各村按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，將當(dāng)年服務(wù)項目經(jīng)村民代表大會審議通過后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在項目的確定、發(fā)包、考核、兌現(xiàn)過程中，廣泛征求農(nóng)民群眾意見，了解掌握對服務(wù)質(zhì)量的滿意度，在吸收群眾建議的基礎(chǔ)上進行集體決策。咸安實行在合同簽訂后，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，會同區(qū)縣業(yè)務(wù)主管部門對中標(biāo)的服務(wù)人員實行“三卡”（農(nóng)民簽字卡、村干部簽字卡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽字卡）管理。考核時，充分聽取農(nóng)民的反映，以接受服務(wù)對象的認(rèn)可和簽字為主要依據(jù)，嚴(yán)格按照考核結(jié)果，結(jié)算兌現(xiàn)服務(wù)經(jīng)費。當(dāng)?shù)厝罕娍偨Y(jié)改革后的服務(wù)有八大變化，即農(nóng)技人員專業(yè)技術(shù)由原來的無處用，變成了現(xiàn)在的不夠用；服務(wù)模式由原來圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)，變成了現(xiàn)在的圍著農(nóng)民轉(zhuǎn)；工作方式由原來的走馬觀花，變成現(xiàn)在的定點跟蹤；工作安排由“要我做”，變成了現(xiàn)在的“我要做”；事務(wù)管理上，變過去“要我管”為“我要管”；農(nóng)資供應(yīng)由原來的“上門買”變現(xiàn)在的主動“送上門”；農(nóng)民有事要請農(nóng)技人員由原來的“找不到”變成現(xiàn)在的“擂到田”；農(nóng)情咨詢由原來的“問不到”變成現(xiàn)在的“送到人”。

　　二、績效評估及后續(xù)改革建議

　　1.轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了行政效率

　　改革后，湖北的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位除保留財政所和延伸派駐機構(gòu)外，一律撤銷，人員買斷，整體轉(zhuǎn)制，其所承擔(dān)的原有行政管理職能并入“三辦”，公共、公益服務(wù)職能由政府承擔(dān)，經(jīng)營性職能走向市場。從實際運行的情況來看，改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)機構(gòu)龐雜、人浮于事的現(xiàn)象，解決了政府與事業(yè)單位職能交叉、職責(zé)不明，相互推諉、效率低下的問題。

　　2.劃清了事權(quán)，實現(xiàn)減人、減事、減支

　　湖北京山鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人數(shù)由改革前的3400人精簡到414人，減少2986人，減幅達88%.遠安59名鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員全部實行黨政交叉任職，比改革前的119名精簡了50.9%：“三辦一所”人員全部進行了競爭上崗，7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員精減到211人，平均30人，目前空編21名；財政所人員精減到85人，平均12人；6個延伸派駐機構(gòu)人員精簡到155人；27個轉(zhuǎn)制事業(yè)單位全部脫離了與政府的隸屬關(guān)系，107名原財政供養(yǎng)人員退出財政供養(yǎng)序列和事業(yè)編制序列，解除勞動關(guān)系，與轉(zhuǎn)制后的服務(wù)中心簽訂了新的合同。老河口市將10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）的8類72個直屬事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制為社會中介服務(wù)組織，統(tǒng)一換牌子、換章子、換機制，所承擔(dān)的行政職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”，執(zhí)法職能上收到市主管部門，機構(gòu)、人員全部退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制序列。咸安納入置換人員身份范圍的是已撤銷的九類鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所職工，全區(qū)共603人，除28人退休、43人內(nèi)退和14人因工傷等原因暫未置換身份外，其余518人自愿置換了身份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)唯一的直屬事業(yè)單位，共定編65名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6人（低于省文件規(guī)定的17人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站整體轉(zhuǎn)制為集體性質(zhì)的企業(yè)，102名職工退出事業(yè)編制，由區(qū)畜牧局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從102人中聘用了58名防檢員和防檢監(jiān)督員，其它人員轉(zhuǎn)為企業(yè)聘用人員。

　　3.從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”，探索出“以錢養(yǎng)事”新機制

　　湖北京山始終把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位作為改革的重頭戲，以改革“七站八所”為切入點，通過站所轉(zhuǎn)制、全員買斷和置換身份，政企、政事、事企職能分開，建立了新的基層管理體制和符合市場經(jīng)濟規(guī)律的服務(wù)機制和“以錢養(yǎng)事”的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系。遠安在轉(zhuǎn)制事業(yè)單位為“三農(nóng)”服務(wù)上，從實際出發(fā)，探索出“社會化參與、市場化運作、規(guī)范化操作、民主化監(jiān)管、制度化保障、系統(tǒng)化考評”的新路子。老河口市實行“政府購買，定項委托，合同管理，考核兌現(xiàn)”的辦法，確保農(nóng)村公益性事業(yè)有人辦、有錢辦，穩(wěn)步發(fā)展。咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所撤銷、人員置換身份后，為了保證農(nóng)村公益事業(yè)有人辦而且辦得更好，探索建立起“政府承擔(dān)、采購招標(biāo)、合同管理、以錢養(yǎng)事”的公益服務(wù)新機制。

　　包括“七站八所”在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)制成功與否，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的力度、深度、廣度密切關(guān)聯(lián)。在湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革實踐中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。咸安站所改制后成立的“中心”，性質(zhì)不明確，所有制形式多樣，有股份制的、合伙經(jīng)營的，也有個人獨資的。老河口市“整體轉(zhuǎn)制”名義上與主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）脫了鉤，但現(xiàn)階段還“藕斷絲連”，轉(zhuǎn)制尚未完全到位。老河口市站所轉(zhuǎn)制按原隸屬關(guān)系由市主管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)文變更，雖然由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)和民辦非企業(yè)單位，但其經(jīng)濟性質(zhì)、隸屬關(guān)系仍行舊制。其中，在工商部門登記的農(nóng)技、農(nóng)水等服務(wù)中心的經(jīng)濟性質(zhì)仍標(biāo)明“國有經(jīng)濟”，在民政部門登記的畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心業(yè)務(wù)主管單位仍是“老河口市畜牧局”，法人代表仍按干部管理權(quán)限由市主管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公布聘任（為期一年）。這種性質(zhì)的企業(yè)和單位，極易使轉(zhuǎn)制改革“變味”、“回潮”。另外，各地分流人員身份界定、社保體系的健全也存在標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)行不到位諸多問題，不僅加大了改革的難度，也影響改革的進度。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的總體思路，應(yīng)該是明確事業(yè)單位在基層組織體系中所處的地位、性質(zhì)、特征、功能，劃分和調(diào)整不同類型組織主體之間的關(guān)系和界限，實現(xiàn)“政事分開”和“企事分離”，“凈化”事業(yè)內(nèi)容，收縮“事業(yè)”范圍，實現(xiàn)國家事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)相分離，劃清政、企、事之間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的角色和職能，在民主和法制的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)管理制度的創(chuàng)新。

　　三、結(jié)論

　　在農(nóng)村公共物品與服務(wù)的提供方面，人們長期在“國家”與“市場”二者之間“兜圈子”，陷入公共產(chǎn)品供給的“集體行動困境”。自上世紀(jì)70年代末以來，世界各國的政府陸續(xù)開始了治道變革的進程。在公共事物的“治道”上，通過區(qū)分公共物品提供與生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，采用簽約外包、特許經(jīng)營、代用券等方式，在公共行政領(lǐng)域成功建立起“影子市場”的準(zhǔn)市場機制，提高了公共物品與服務(wù)的供給效率，降低其供給成本。同時，按照地方公共經(jīng)濟模式，基層地方政府作為一個“集體消費單位”，在公共物品供給上不放棄責(zé)任，以彌補市場供給的不足；在公共物品生產(chǎn)上進行成本——收益權(quán)衡，采取靈活多樣的生產(chǎn)方式，并制定規(guī)則對其他生產(chǎn)主體進行績效評估和監(jiān)督，從而在一定程度上保證了公共物品供給的民本取向和民意旨歸，“政府買單、民眾簽單”機制的建立在相當(dāng)程度上密切了政府與公眾的利益關(guān)聯(lián)。這樣，通過重塑政府和私營企業(yè)、中介組織等非政府組織之間各自在公共物品供給領(lǐng)域中的權(quán)威，一種“多中心體制”得以建立�！岸嘀行捏w制”在國家主權(quán)理論與市場組織理論之外，通過國家與社會的合作，政府與社群的互動，提供了超越公共物品供給“集體行動困境”的路徑選擇。在我國，受歷史傳統(tǒng)和國情因素影響，農(nóng)村公共物品供給長期存在政府獨家壟斷的“單打一”格局，嚴(yán)重抑制了社會的活力和社群自主治理、協(xié)作辦“社”的積極性，在相當(dāng)程度上造成農(nóng)村公共服務(wù)供給不足和需求脫節(jié)的困境。為跨越這一供給困境的“壁壘”，我國應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，實現(xiàn)“全能服務(wù)”向“效能服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，重塑農(nóng)村公共服務(wù)體系，構(gòu)建政府安排與組織、市場化方式運作、社會協(xié)同參與的地方公共經(jīng)濟模式。