我國于2003年提出了預(yù)算編制要遵循績效性原則。這一原則的提出，是完善我國財政理財思想，深化部門預(yù)算改革的里程碑標(biāo)志�？冃ьA(yù)算是一種追求政府行政效率的預(yù)算�？冃ьA(yù)算要求政府的每一項(xiàng)支出，都必須滿足績、效、預(yù)算三個要素的要求�！翱儭笔侵肛斦�支出所要達(dá)到的目標(biāo)，“效”是指用具體指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的成績，“預(yù)算”是指財政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額。績效預(yù)算體現(xiàn)了以效率為中心的公共理財思想。

　　一、績效預(yù)算是不斷完善和深化財政預(yù)算管理改革的需要

　　推行績效預(yù)算是遵照按勞分配的原則，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的效率性和公平性，硬化財政預(yù)算約束，提高工作績效的一種有效的預(yù)算分配方法。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)換過程中，推行績效預(yù)算是十分必要的。

　　1、績效預(yù)算是完善部門預(yù)算管理的重要舉措。我國從2000年開始執(zhí)行的部門預(yù)算改革，盡管現(xiàn)行的部門預(yù)算方法有效緩解了長期以來部門預(yù)算與績效脫節(jié)的矛盾，進(jìn)一步加強(qiáng)了財政宏觀調(diào)控。但仍存在著一些不足之處，主要表現(xiàn)為：①部門在編制年度預(yù)算時，為了能爭取到經(jīng)費(fèi)，站在本位的立場上，強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性，有的甚至夸大其詞，不顧實(shí)際的財政能力，而很少考慮到整個政府的可用財力情況和經(jīng)費(fèi)的使用效益；②地方政府財政供養(yǎng)能力仍十分有限，為提高財政資金使用效率，必須對已申報的項(xiàng)目進(jìn)行合理選擇與排序。但目前不同項(xiàng)目之間缺乏可比性，項(xiàng)目的選擇與安排易產(chǎn)生隨意性，在實(shí)際項(xiàng)目排序過程中，真正考慮效率的項(xiàng)目不多，“批條子、拍腦袋”定項(xiàng)目的現(xiàn)象比較普遍；③預(yù)算支出中的追蹤問效不到位，由于我國長期實(shí)行的是收入按類別，支出按功能匯總和編制的預(yù)算，在績效評價方面的實(shí)踐較少，對預(yù)算資金的績效評價工作基本沒有到位。在這一形勢下，績效預(yù)算作為一種改革嘗試，既打破了常規(guī)性分配框，又引用了零基預(yù)算的內(nèi)容，運(yùn)用零基預(yù)算和績效評價來確定支出預(yù)算，根據(jù)工作績效來執(zhí)行預(yù)算。因此，實(shí)行績效預(yù)算是完善部門預(yù)算管理的重要舉措。2、績效預(yù)算可以有效強(qiáng)化預(yù)算約束力。

　　目前，許多部門年度預(yù)算的約束力嚴(yán)重弱化，缺少權(quán)威性和嚴(yán)肅性，支出隨意現(xiàn)象比較嚴(yán)重。究其原因，預(yù)算執(zhí)行過程中的追蹤問效手段缺乏�？冃ьA(yù)算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預(yù)算制度下，一個單位的預(yù)算是根據(jù)其所要完成的職能。需要通過一系列客觀指標(biāo)來計算的，而不是由各單位自己說了算。這樣既能理順預(yù)算分配關(guān)系，又可以規(guī)范單位的各項(xiàng)活動行為，使預(yù)算從編制到執(zhí)行，都有一種較強(qiáng)的機(jī)制來約束和維持，從而減少人為因素的影響。

　　3、績效預(yù)算可以充分調(diào)動各部門工作的積極性。

　　常規(guī)預(yù)算是按經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，隨著社會事業(yè)的不斷發(fā)展，各部門業(yè)務(wù)量也隨之不斷變化，為完成工作任務(wù)只好通過預(yù)算調(diào)整來解決經(jīng)費(fèi)的供需矛盾，而資金使用效果的好壞與其單位考評沒有直接聯(lián)系，這在很大程度上挫傷了部門工作的積極性�？冃ьA(yù)算可以通過將部門經(jīng)費(fèi)與工作績效掛鉤來鼓勵各部門節(jié)省不合理的開支，調(diào)動各部門保質(zhì)保量完成任務(wù)的積極性。與此同時，現(xiàn)行的預(yù)算編制過程實(shí)質(zhì)上是各部門在預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上的博弈過程，績效預(yù)算可以把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還個各部門，在確定各部門的業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在保證完成業(yè)績指標(biāo)的前提下，自行選擇實(shí)現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的辦法，從而極大地調(diào)動各部門的積極性，使他們能更好地進(jìn)行資源配置。

　　二、對績效預(yù)算實(shí)施的幾點(diǎn)思路

　　1、確定量化指標(biāo)和定性范圍，為績效預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

　　績效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的不同之處在于，它關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢，老百姓最終得到了什么？因此績效的衡量是實(shí)行績效預(yù)算的基礎(chǔ)，而量化指標(biāo)是績效衡量的核心。為了建立一套合適的績效指標(biāo)，首先，要搜集各單位的有關(guān)部門基礎(chǔ)信息，包括工作性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職能、財務(wù)收支情況，特別是要結(jié)合各單位的五年發(fā)展規(guī)劃，以及年度工作計劃，在此基礎(chǔ)上將年度工作計劃進(jìn)一步細(xì)化為年度績效計劃指標(biāo)，使各單位的具體工作與政府的總體發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來。其次，合理選擇單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工作績效掛鉤的指標(biāo)，指標(biāo)的制定宜采取先易后難，逐步完善的辦法，從項(xiàng)目預(yù)算著手，制定出分項(xiàng)目的績效指標(biāo)，并與其預(yù)算相對應(yīng)，對于暫時無法制定具體績效指標(biāo)的預(yù)算部分，再與經(jīng)費(fèi)預(yù)算放在一起，與部門的總體績效目標(biāo)掛鉤。由于各單位的工作性質(zhì)、任務(wù)各不相同，因此要具體情況具體分析，并進(jìn)行綜合評價，尋找出一套既普遍適用又具有考核價值的指標(biāo)。

　　2、正確編制部門預(yù)算，合理安排各項(xiàng)財政支出計劃。

　　正確編制部門經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算，是預(yù)算管理的重要步驟。過去由于預(yù)算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款。從本質(zhì)上講，這不是在鼓勵成功，而是在獎勵失敗，在實(shí)際工作中確實(shí)是存在著諸如開墾耕地財政撥給一筆投入，退耕還林財政又撥給一筆財政支出的這種現(xiàn)象。實(shí)行績效預(yù)算就是要克服這種效率低下的財政管理機(jī)制，將各部門的預(yù)算與其工作績效掛起鉤來，合理安排各項(xiàng)財政支出計劃。同時，由于績效預(yù)算實(shí)現(xiàn)了預(yù)算撥款與績效掛鉤，這就使那些實(shí)際上無所事事的機(jī)構(gòu)和人員暴露出來，為合理削減財政支出和機(jī)構(gòu)的精簡提供了依據(jù)。這使得各項(xiàng)財政支出計劃可以得到更加科學(xué)、合理的安排。

　　在預(yù)算編制時，首先根據(jù)各單位年度績效計劃指標(biāo)來確定支出預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)；其次將績效考核指標(biāo)劃分為兩個部分，一部分能進(jìn)行量化考核的與預(yù)算單位正常經(jīng)費(fèi)掛鉤（如：預(yù)算外收入執(zhí)收單位的執(zhí)收情況等），并確定各考核項(xiàng)目在硬指標(biāo)中所占的比例。完成任務(wù)的，全額按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)；超額完成任務(wù)的，除全額按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)外，還應(yīng)按比例獎勵單位經(jīng)費(fèi)；完不成任務(wù)的，同幅度扣減其經(jīng)費(fèi)。一部分不能進(jìn)行量化考核但能定性考核的指標(biāo)（如效能考評等）可通過激勵機(jī)制，鼓勵其更多地完成，即對完成任務(wù)較好的，可在單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算外給予獎勵。

　　3、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，考核績效執(zhí)行情況，掌握績效預(yù)算管理方法。

　　對于績效預(yù)算單位要建立經(jīng)常性檢查落實(shí)制度�？冃Э荚u，不僅要邀請專家進(jìn)行審議，也要讓民眾參加評議。所有與績效相關(guān)的項(xiàng)目，一律按量化指標(biāo)或定性內(nèi)容予以嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)行。對于定性內(nèi)容在技術(shù)上要按照科學(xué)的社會調(diào)查方法進(jìn)行。比如：用于民眾評議的調(diào)查問卷設(shè)計要保持中性，最好請中立的輿論調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，減少評議過程中的誤導(dǎo)，提高評議的準(zhǔn)確性。通過對大量項(xiàng)目評價和績效考核結(jié)果的分析，依靠技術(shù)手段建立起項(xiàng)目專家評價系統(tǒng)，并將系統(tǒng)應(yīng)用到今后項(xiàng)目篩選和績效考核中。通過對績效預(yù)算管理規(guī)律性的逐步認(rèn)識，掌握其操作方法，建立起一套有效的績效考核辦法。4、用績效審計推動績效預(yù)算的實(shí)施。

　　目前財政部門雖然還沒有實(shí)行績效預(yù)算，但不少地方的審計部門已經(jīng)開始嘗試績效審計，不僅進(jìn)行資金合規(guī)性審計，同時也對支出是否取得應(yīng)有的效益進(jìn)行審計，通過績效審計可以看出該項(xiàng)支出是否完成了預(yù)期的目標(biāo)。與同類支出相比效率如何�？冃�審計不僅可以為政府和人大的財政預(yù)算和決算審批提供依據(jù)，而且也為績效預(yù)算的順利開展奠定了基礎(chǔ)。因此，在推動績效預(yù)算的實(shí)施過程中，可以讓績效審計先行一步，以績效審計推動績效預(yù)算的實(shí)施。

　　三、實(shí)施績效預(yù)算的難點(diǎn)分析

　　根據(jù)目前國外績效預(yù)算制度的實(shí)踐分析和有關(guān)研究的成果，績效預(yù)算在實(shí)際操作上仍面臨著許多難點(diǎn)問題。

　　1、現(xiàn)行的會計制度不符合績效預(yù)算管理的要求，無法提供具有信度和效度的資料庫來支持績效評估。我國預(yù)算會計使用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會計方法，收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的根本差異在于會計確認(rèn)的時點(diǎn)不同。收付實(shí)現(xiàn)制可以通過提前或延遲現(xiàn)金支付人為地操縱各年度的支出；同時也不能將資本性成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行攤銷，這使得政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變動情況無法被客觀、及時地反映出來；另外這種方法也忽略了財政支出的機(jī)會成本，不能科學(xué)地反映政府的行政成本。而權(quán)責(zé)發(fā)生制可以更準(zhǔn)確、全面地反映一定時期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本。收付實(shí)現(xiàn)制的這些缺點(diǎn)使得作為績效預(yù)算管理核心的績效評估指標(biāo)無法獲得客觀的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而影響了績效預(yù)算管理的有效性。

　　2、績效評估中的績效目標(biāo)確定和績效衡量仍無法消除財政與預(yù)算單位之間的“搏弈”現(xiàn)象。

　　由于政府部門是社會生活的核心，影響著眾多利益相關(guān)者，使得政府部門目標(biāo)的確定需要考慮各方面因素。為平衡各利益階層要求的財政付出是巨大，這與績效評估的約束強(qiáng)制力產(chǎn)生了巨大的沖突。與此同時，以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算主張?zhí)�脫以往重視工作量、產(chǎn)出與效率，改為更重視結(jié)果的衡量和獎懲，然而許多項(xiàng)目不容易找出一個可為各方接受的測量方法來衡量項(xiàng)目的目標(biāo)或結(jié)果是否完成。例如下崗培訓(xùn)項(xiàng)目是通過改善下崗工人工作技能來減低失業(yè)率，但影響失業(yè)率變動的因素非常多，即使是采用經(jīng)培訓(xùn)后的就業(yè)率來衡量下崗培訓(xùn)項(xiàng)目績效，也無法反映這些參訓(xùn)人員通過培訓(xùn)獲得的技能是否足以降低其再次失業(yè)的風(fēng)險，這樣致使許多項(xiàng)目的績效測量仍舊著重于工作量或活動的產(chǎn)出，這勢必促使各預(yù)算單位加大同財政部門在績效目標(biāo)確定和績效衡量方法上的“搏弈”力度。

　　3、績效衡量與預(yù)算結(jié)合中存在著制度與技術(shù)限制的瓶頸問題。

　　由于財務(wù)資料與績效資料關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性，使得績效衡量依賴于財務(wù)資料的正確性和連續(xù)性，而社會轉(zhuǎn)型期中政策頻繁改變的特點(diǎn)導(dǎo)致衡量缺乏時間的一致性。同時，由于政府的工作不像市場上的各種活動那樣具有直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域，財政投資也是那些社會需要，但短期很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，這使得投入與產(chǎn)出或結(jié)果的不確定性很高，無法象企業(yè)采用成本效益法來簡單建立一個確切的因果關(guān)系，另外績效衡量對資料需求和信息處理要求非常高，但現(xiàn)行的會計和審計制度尚無法配合。制度的不完善和技術(shù)的不成熟成為績效預(yù)算的瓶頸。

　　績效預(yù)算是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)，涉及面廣的工作。它不是單靠那一部門或那一個單位的力量所能完成的，這就要求財政部門在組織實(shí)施績效預(yù)算過程中要注意部門之間的協(xié)調(diào)。特別是各任務(wù)指標(biāo)的確定和完成情況的衡量，都離不開稅務(wù)、統(tǒng)計、計劃和審計等部門的支持和配合。對于績效預(yù)算執(zhí)行過程中所遇到的重大政策性問題或其他不可抗拒的因素，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，會同有關(guān)部門以變更有關(guān)績效指標(biāo)，切實(shí)為單位排憂解難，以確�？冃ьA(yù)算改革的順利進(jìn)行。

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