四、農(nóng)村公共財政體制建設(shè)的政策建議

　　農(nóng)村公共財政體制建設(shè)是我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中重要部分，也解決“三農(nóng)”問題的重要措施之一。目前，農(nóng)村財政管理中的主要矛盾在于政府對農(nóng)村公共事業(yè)的投入有限，農(nóng)民承擔(dān)了一部分公共產(chǎn)品的供給成本。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革應(yīng)由“依靠農(nóng)民自身”轉(zhuǎn)向“以政府為主”的模式，并通過補償性供給等方式，著重加強對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入，伴之以降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。與此同時，還應(yīng)積極探索建立針對農(nóng)村公共財政的轉(zhuǎn)移支付框架體系，以改善基層財政的狀況。

　�。ㄒ唬┘涌鞂ΜF(xiàn)有的財政體制改革

　　一是要按照公共財政的要求，實行城鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌。要按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)、國民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。使城鄉(xiāng)居民的稅收權(quán)利和義務(wù)平等，消除不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)份額，使農(nóng)民享受到應(yīng)有的國民待遇。在取消農(nóng)業(yè)稅的同時，積極推行財政支出體制改革，徹底改變重城市、輕農(nóng)村的支出政策，將目前“一事一議”中的建設(shè)內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)納入財政預(yù)算，以切實發(fā)揮財政的社會再分配功能，使城鄉(xiāng)居民得到大體均等的公共服務(wù)。

　　二是要進一步理順財政層級管理和分配關(guān)系。在目前的分稅制下，各級政府為了保障各自的財政收入，不得不采取“向下移位”的策略，盡可能從下級財政抽取更多資金，這勢必從制度上造成基層財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配財政減少，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力在農(nóng)村稅費改革的情況下雪上加霜、捉襟見肘。要改變這種狀況，一方面是要減少財政預(yù)算層級，在繼續(xù)推行和深化鄉(xiāng)財縣管、縣財省管的基礎(chǔ)上，最終將目前在省以下實行的四級預(yù)算精簡為省、縣兩級預(yù)算。另一方面就是在事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的前提下，進一步分清各級財政的支出范圍，特別是要改變目前縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)過多、過重的局面，將九年制義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練等效益外溢性較強的支出由省以上財政承擔(dān)。

　　三是要加大對縣、鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加縣、鄉(xiāng)的可用財力，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。

　　（二）進一步穩(wěn)妥推進農(nóng)村基層政權(quán)改革，降低公共管理成本

　　目前，我國從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有五級政府、五級預(yù)算，而一般國家政府層級多為三級。行政層級過多，既影響了政府決策和辦事效率，又增加了政府管理和運行的成本，成為長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕、財政愈顯窘迫的重要原因�，F(xiàn)實情況是：一方面“人頭費”成為農(nóng)村基層公共財政支出的一個主要項目；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制運行效率低下。一些地方“辦了一些不該辦的事，養(yǎng)了一些不該養(yǎng)的人，收了一些不該收的錢”。農(nóng)村財政體制改革要與政治體制改革結(jié)合起來，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。要按照“小政府、大服務(wù)”的目標(biāo)模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行大膽改造。從近期看來，可操作的措施為：大規(guī)模地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)�，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是建立在小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，管轄范圍是在一個集市的范圍內(nèi)（其半徑為一天之內(nèi)可以步行來回），但在今天交通發(fā)達的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管轄范圍就明顯的太小了，公共管理成本太高。因此，可以根據(jù)實際情況，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管轄范圍，裁并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就減少了機構(gòu)，精簡了人員，降低了農(nóng)村公共財政的支出。雖然，這方面已進行了政府機構(gòu)改革，但與實踐的需要相比遠(yuǎn)不夠徹底。要加快行政體制改革，最重要的是要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革。就其近期目標(biāo)而言，就是要建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威的管理組織，其中特別是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理組織所扮演的角色和承擔(dān)職能，設(shè)立并決定相應(yīng)的機構(gòu)，要“因事設(shè)置”，而不強求“上下對口”，同時，嚴(yán)格控制機構(gòu)和人員的規(guī)模；就其長遠(yuǎn)目標(biāo)來說，則是要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)。其主要職能就是協(xié)調(diào)民事糾紛、宣傳落實國家的政策、承辦上級政府的委托事宜，其編制、人員、經(jīng)費由縣政府掌握，政府要辦的事由縣財政統(tǒng)一納入預(yù)算。同時將現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔(dān)的職能交給社會中介組織，或者將相關(guān)站所直接改組為社會中介組織及行業(yè)協(xié)會，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)中年富力強的人員充實到條條管理的工商、稅務(wù)、公安等執(zhí)法部門。組建農(nóng)民協(xié)會等行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會，提高農(nóng)民的組織化程度，為農(nóng)業(yè)的市場化和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供必不可少的市場組織保障。另外，根據(jù)“虛市強縣”的原則，在先行“縣財省管”的基礎(chǔ)上，實行省直接管縣。這樣，通過減少行政層級，就可以大幅度降低行政成本，并最大限度地強化縣級政府和財政的功能，促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供體制保障。如在推進機構(gòu)改革方面可以：

　　1 擴大規(guī)模。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三類進行調(diào)整。第一類是縣城所在地，可撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為街道辦事處。第二類是工商業(yè)較為發(fā)達，政府功能能有效發(fā)揮的中心集鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)），可維持現(xiàn)行建制不變，但行政職能、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等要作調(diào)整。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第三類，可相對合并，擴大規(guī)模，逐步過渡到建制鎮(zhèn)，也可直接改為縣級政府派出機構(gòu)。在擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的同時，村級規(guī)模作相應(yīng)調(diào)整。

　　2 轉(zhuǎn)變政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)弱化經(jīng)濟管理職能，強化社會管理和公共服務(wù)職能，把主要精力轉(zhuǎn)到加強社會管理、公共服務(wù)和改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上來。

　　3 科學(xué)設(shè)置機構(gòu)�？偨Y(jié)宣城市推行的“主官合一，減少副職”的改革經(jīng)驗，打破部門界限，科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置2-3個辦公室，各辦公室內(nèi)配備辦事員或助理員等職位。減少黨委副職，黨政交叉兼職，分工不再重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，要按照公益性職能和經(jīng)營性職能分開的原則，對各類事業(yè)站所進行全面整合，相近或重復(fù)設(shè)置的合并，能撤銷的堅決撤銷，經(jīng)營性事業(yè)單位逐步推向市場，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消自收自支事業(yè)單位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的同時，縣級機構(gòu)也要作相應(yīng)調(diào)整�？砂凑债a(chǎn)業(yè)類別設(shè)置專門委員會，下轄若干個專業(yè)局，減少扯皮，提高效率。

　　4 核減編制，妥善安置分流人員。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展、人口和面積規(guī)模，以及機構(gòu)設(shè)置和職能，由省政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實行總量控制。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制可控制在15-20人以內(nèi)，事業(yè)編制可控制在10-15人。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，一是通過考試、競爭上崗等方式，充實到教師和政法隊伍。二是除愿意自謀職業(yè)和達到一定工齡提前退休的分流人員外，其他分流人員一律由財政養(yǎng)起來，發(fā)基本工資，以減少改革引起的振動，保持社會的穩(wěn)定。村干部的配備，應(yīng)按照交叉兼職、減少人數(shù)、提高待遇的原則，村“兩委”人數(shù)控制在3-5人以內(nèi)。

　�。ㄈ�）著力化解鄉(xiāng)村債務(wù)，建立化債和控債新機制

　　一是要認(rèn)真清理核實，摸清底數(shù)，分類化解債務(wù)。對無本生利、虛列債務(wù)的采取擠水化債；對以鄉(xiāng)村的名義為企業(yè)貸款形成的債務(wù)，根據(jù)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，劃轉(zhuǎn)由企業(yè)償還；對確系用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)的合理開支，可用集體經(jīng)濟收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠逐步償還；關(guān)停的企業(yè)以拍賣閑置資產(chǎn)等形式償還債務(wù)；以債權(quán)和債務(wù)互抵化解部分債務(wù)。

　　二是加大鄉(xiāng)村債權(quán)清償力度，疏通債務(wù)化解渠道。對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠的，要嚴(yán)格依照稅法規(guī)定追征，以保證基層財政收入和稅法的嚴(yán)肅性；對村提留尾欠，則根據(jù)數(shù)額大小和農(nóng)民實際承受能力，分年度、有計劃地進行清收。在清償舊債的同時，還要通過規(guī)范基層政府行為、精兵簡政、強化鄉(xiāng)村財務(wù)監(jiān)督機制、建立鄉(xiāng)村債務(wù)全程跟蹤責(zé)任制等手段，防范新債發(fā)生。

　　當(dāng)前，重要的是要采取最嚴(yán)格的措施，控制新債的發(fā)生。一是規(guī)范借款行為，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接介入辦企業(yè)、引項目等具體的經(jīng)濟事務(wù)。招商引資應(yīng)主要依托縣級工業(yè)園區(qū)，不應(yīng)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要定指標(biāo)、壓任務(wù)，大規(guī)模地進行；二是改進項目投資制度。政府在鄉(xiāng)村投資舉辦項目或工程，除國家明確規(guī)定外，不得要求鄉(xiāng)村提供配套資金，不再以有償資金等方式支持鄉(xiāng)村發(fā)展生產(chǎn)、生活條件；三是制定科學(xué)的政績考核和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。自上而下清理考核指標(biāo)、責(zé)任狀和“一票否決”，建立切合實際的科學(xué)的激勵機制。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期、離任審計制度，村主要干部任期、卸任審計制度，防止前任“政績”變?yōu)楹笕蔚陌�袱和群眾的�?fù)擔(dān)；四是統(tǒng)一發(fā)放縣鄉(xiāng)干部工資。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資收歸縣里發(fā)放，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)干部待遇統(tǒng)一，根絕因拖欠工資而新增債務(wù)的現(xiàn)象。

　　（四）建立健全對農(nóng)村基層財政的轉(zhuǎn)移支付體系

　　1 在實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的過程中，取消農(nóng)業(yè)稅，這減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也會隨之造成政府財政收入的減少。從中央財政的角度來看，由于農(nóng)業(yè)稅在中央財政收入占的比重很小，減免乃至取消農(nóng)業(yè)稅對中央財政并無大礙。但是，從全國大部分縣鄉(xiāng)一級，尤其是欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)大省安徽省的農(nóng)村公共財政來看，農(nóng)業(yè)稅是其收入的重要來源，加上目前農(nóng)村公共財政困難的現(xiàn)實，需要加大中央對省和省以下相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付力度。目前中央對省的轉(zhuǎn)移支付制度正在逐漸向規(guī)范化的目標(biāo)靠近，亟待解決的問題是：進一步加大中央對貧窮地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度；如何完善省級財政對縣的轉(zhuǎn)移支付辦法。1994年分稅制改革的總體趨勢是財力層層向上集中，基層財政財力相對越來越少。農(nóng)村稅費改革后，受沖擊最大的恰恰還是農(nóng)村公共財政，尤其是農(nóng)業(yè)占主要地位的中西部省區(qū)更為突出。因此，有必要通過中央、地方事權(quán)的重新界定，擴大轉(zhuǎn)移支付的范圍，增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，建立針對農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付框架，促進地區(qū)間的均衡發(fā)展。鑒于我國各地區(qū)差距過大和中央財政的財力有限等現(xiàn)實約束條件的存在，現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實施、分步實現(xiàn)的現(xiàn)實優(yōu)化途徑。所謂的分類實施，就是把政府各項公共產(chǎn)品與服務(wù)，按照經(jīng)濟社會發(fā)展需要的輕重緩急分別設(shè)定一個初步實現(xiàn)均等化的先后順序；所謂分步實現(xiàn)，則是把各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的均等化發(fā)展過程，從初級到高級劃分為若干階段，確定一個由低向高、逐步實現(xiàn)最高目標(biāo)的發(fā)展規(guī)劃。

　　一是從轉(zhuǎn)移支付的基本模式選擇來看，先完善縱向財政平衡形式，再逐步向縱橫交錯的財政平衡形式轉(zhuǎn)化。先采用縱向財政平衡的形式，即高一級次財政向低一級次財政進行撥款。按人均相關(guān)因素計算后，以縣為單位，由中央或省財政通過撥款方式彌補缺口。在具體操作中，可以分情況有所側(cè)重：東部地區(qū)由于農(nóng)村相對發(fā)達，收支缺口小，可由省級、本級財政自行安排；中西部省會大城市、地級市城區(qū)也不納入中央轉(zhuǎn)移支付；中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)縣和貧困縣統(tǒng)一劃入中央轉(zhuǎn)移支付范圍，根據(jù)因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。繼而， 隨著我國分稅制財政管理體制的不斷完善，逐步向以縱向為主、縱橫交錯的財政平衡形式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)縣（市）間的橫向轉(zhuǎn)移支付，將經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)財政收入的增量部分以一定比例補助給落后地區(qū)，這樣既防止兩極分化，又防止鞭打快牛。

　　二是從農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的選擇來看，首先確保農(nóng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)、義務(wù)教育和基本生存環(huán)境這一最低標(biāo)準(zhǔn)與要求的實現(xiàn)。中央政府在農(nóng)村稅費改革中提出“三個確�！保�即，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕、不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需要。我們認(rèn)為還要加上第四個確保，即確�；�本生存環(huán)境正在日趨惡化貧困地區(qū)的人畜飲水等問題。而這則必須依靠中央政府和省級政府對縣鄉(xiāng)基層政府的適量轉(zhuǎn)移支付資金的支持。在此基礎(chǔ)上，再不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平，不斷縮小其與城市之間的差距，直至最終消除城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品與服務(wù)水平實現(xiàn)均等化。

　　2 完善糧食生產(chǎn)補貼制度。糧食補貼直補農(nóng)民是一項系統(tǒng)的民心工程，對于增加種糧農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)抵御市場風(fēng)險能力，有著重要的意義。但是，這項工程涉及面廣，情況復(fù)雜，補貼方式及標(biāo)準(zhǔn)、范圍的確定都存在著較大的操作難度，需要有一套科學(xué)、合理的方法。從2004年開始，根據(jù)中央的要求，在糧食主產(chǎn)區(qū)，實行了糧食直接補貼到農(nóng)戶的政策，這對于減少中間環(huán)節(jié)，保證補貼資金的專用，有著重要的作用，深得廣大農(nóng)民的擁護。但在實施過程中，仍然還有許多值得完善的地方：

　　（1）資金來源問題。財政部要求，從2004年開始。用三年時間，使用于農(nóng)民的直接資金占到糧食風(fēng)險基金總規(guī)模的一半，這就存在一個資金來源的問題。而現(xiàn)行政策下，糧食風(fēng)險基金幾乎都用在糧食企業(yè)現(xiàn)有庫存、糧食的儲存費用和利息補貼以及糧食促銷上，這方面的資金本身就存在一定的缺口。因此，靠現(xiàn)有的糧食風(fēng)險基金包干資金直補農(nóng)民，近期就會對糧食流通體制的改革，國家糧食戰(zhàn)略儲備，產(chǎn)生一些負(fù)面影響。因此，直補資金來源問題將成為直補改革的瓶頸。要解決這一問題，中央應(yīng)給予必要的政策傾斜，重點保證用于糧食主產(chǎn)區(qū)。如果不能做到統(tǒng)籌調(diào)整和安排直補資金，國家應(yīng)允許主產(chǎn)區(qū)通過借款解決直補資金問題。

　�。�2）補貼資金發(fā)放方式問題。改進目前農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放方式，由基層財政部門在銀行設(shè)立農(nóng)民補貼、減免個人專戶，將補貼款項直接撥入到農(nóng)戶個人補貼專戶。這樣做有很多好處：補貼通過財政撥入的方式直接作用于農(nóng)戶，中間環(huán)節(jié)少，操作程序規(guī)范、透明，不容易產(chǎn)生挪用、浪費等問題；補貼效率高，有利于發(fā)揮財政職能作用，強化政策約束力，排除隱蔽和人為因素造成的流失，使財政對農(nóng)業(yè)的補貼和減免發(fā)放程序透明化、制度化。2003年，安徽在總結(jié)來安縣、天長市糧改試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在全省糧食補貼方式改革試點，將原來通過流通環(huán)節(jié)對農(nóng)民的間接補貼改為對農(nóng)民的直接補貼。安徽省財政廳會同有關(guān)部門精心制訂并實施改革方案，向農(nóng)民發(fā)放糧食補貼款6.27億元，惠及4600多萬農(nóng)民，受到了廣大農(nóng)民的普遍歡迎。

　�。ㄎ澹┮�盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一

　　隨著土地資源稅、所得稅和增殖稅等稅種的完善以及取消農(nóng)業(yè)稅后，需要按照構(gòu)建公共財政框架的要求，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位。在取消農(nóng)業(yè)稅后，可以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得也納入個人所得稅的征稅對象。我國農(nóng)民目前的收入水平普遍偏低，絕大多數(shù)農(nóng)民的收入都在個人所得稅的免征額之下，而不必繳納個人所得稅，只有規(guī)�；�經(jīng)營、收入較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才承擔(dān)稅負(fù)。此外，我國還應(yīng)考慮擴大增值稅的征收范圍，將農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅體系。這樣不僅可以解決增值稅抵扣鏈條中斷所帶來的征管難度大的問題，而且還有利于規(guī)范稅制，還可節(jié)約征稅成本。由于我國目前農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和交易規(guī)模都普遍偏小，農(nóng)業(yè)所得稅和增值稅的征管比較困難。這方面可以借鑒國外較為成熟的優(yōu)惠措施和簡化管理辦法。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的過程中，農(nóng)業(yè)稅負(fù)的確定，不應(yīng)根據(jù)以往的農(nóng)業(yè)稅收水平確定，而應(yīng)當(dāng)參考農(nóng)業(yè)的實際平均利潤率和農(nóng)民的實際平均收入水平來確定。

　�。�六）改革現(xiàn)有公共產(chǎn)品的供給體制

　　農(nóng)村私人產(chǎn)品對農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴性決定了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入的提高都有賴于農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。為真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制應(yīng)盡快由“依靠農(nóng)民自身”轉(zhuǎn)向“以政府為主”的模式。通過加快對農(nóng)村公共產(chǎn)品的補償性供給，來促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，縮小日益擴大的城鄉(xiāng)差距。具體而言，這需要從以下幾個方面著手：

　　1 明確中央與地方各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。農(nóng)村社區(qū)在我國行政區(qū)劃中處于基礎(chǔ)地位，這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共產(chǎn)品都有覆蓋到農(nóng)村的可能，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性。因此，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制，其中，縣鄉(xiāng)政府作為國家財政體系的基礎(chǔ)，直接為農(nóng)村社區(qū)的居民提供各類公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，也就決定了作為供給主體的各級次政府間的責(zé)任劃分：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如計劃生育、民兵訓(xùn)練、救災(zāi)救濟、優(yōu)撫安置、社會福利、環(huán)境保護、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項支出應(yīng)由中央、省級政府承擔(dān)，縣級政府負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)具體事務(wù)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)的支出則應(yīng)由中央和各級地方政府共同承擔(dān)；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔(dān)本轄區(qū)范圍的行政管理、社會治安和本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支出。

　　實行財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要職能就是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會公共服務(wù)，這也就是說今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只宜參與道路、水電、學(xué)校和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性投資，不宜再以集體經(jīng)濟所有者的名義介入收益性的投資經(jīng)營活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政介入市場投資性活動，導(dǎo)致農(nóng)村財政的扭曲，農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏應(yīng)有的資金支持。農(nóng)田水利設(shè)施常年失修，道路橋梁無人問津，大型農(nóng)業(yè)機械支離破碎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政供給能力要由一定時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量來決定。

　　2 增加各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入和供給。鑒于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求快速增長與供給不足之間的矛盾狀況，在為農(nóng)村社區(qū)提供必要的行政管理和社會治安等服務(wù)的同時，各級政府需要有效增加以下各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給：

　　一是農(nóng)村的義務(wù)教育。長期以來，我國農(nóng)村的義務(wù)教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府以及村負(fù)責(zé)，中央和省級政府所承擔(dān)的責(zé)任較少。基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放得過低，使得基礎(chǔ)教育投資嚴(yán)重不足。從2001年起，實行了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，義務(wù)教育財政分擔(dān)主體重心有所上移。但在我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國很大部分縣級財政屬于“吃飯財政”，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的縣級財政幾乎近100%，各級政府對義務(wù)教育所承擔(dān)的責(zé)任與財力分配之間依然很不對稱。隨著農(nóng)村稅費改革的全面推開，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入不足的矛盾日益突出。因此，有必要對農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機制做進一步的調(diào)整和完善。應(yīng)逐步建立各級政府義務(wù)教育經(jīng)費分級分擔(dān)的制度，明確中央、省、地（市）、縣各級政府對義務(wù)教育的財政承擔(dān)責(zé)任和比例，使義務(wù)教育經(jīng)費投入規(guī)范化、制度化、法律化，確保義務(wù)教育經(jīng)費投入有穩(wěn)定的資金來源。同時，建立由中央財政針對經(jīng)濟困難的中西部地區(qū)義務(wù)教育的專項轉(zhuǎn)移支付制度，確保經(jīng)濟困難地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)教職工工資按時足額發(fā)放，確保農(nóng)村中小學(xué)正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費。當(dāng)前中央和省財政要撥�？罱鉀Q中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)危房改造所需資金。

　　二是農(nóng)村的基本醫(yī)療。我國廣大農(nóng)村在20世紀(jì)60年代到70年代，曾建立起從村到鄉(xiāng)、縣的，并不規(guī)范的農(nóng)村免費基本醫(yī)療制度。改革開放后，隨著人民公社的變更，原有的農(nóng)村基本醫(yī)療體系也隨之解體，享受基本醫(yī)療保障的農(nóng)民從90%下降到9%左右。20世紀(jì)90年代以來，政府為改善日趨薄弱的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系，出臺了一些衛(wèi)生政策，例如開展農(nóng)村初級衛(wèi)生保健、實施農(nóng)村衛(wèi)生“三項建設(shè)”、（“八五”期間，為了加強農(nóng)村衛(wèi)生工作、改善農(nóng)村衛(wèi)生和基層預(yù)防保健工作設(shè)施條件和服務(wù)能力，原國家計委、財政部、衛(wèi)生部共同組織實施了農(nóng)村衛(wèi)生“三項建設(shè)”工程，即分期分批改造和建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣防疫站、縣婦幼保健站，使之達到無危房和房屋、設(shè)備、人才三配套的要求。）促進和恢復(fù)合作醫(yī)療、實施鄉(xiāng)村衛(wèi)生組織一體化管理等。但是，目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生仍面臨著投入不足、效率低下、保障缺乏、公共衛(wèi)生薄弱等主要問題。高額的醫(yī)療費用和農(nóng)村薄弱的基本醫(yī)療體系成為中國農(nóng)村貧困的一個重要原因。農(nóng)民現(xiàn)在是一怕遭災(zāi)，二怕生病。只要一生大病，就會傾家蕩產(chǎn)。針對這一問題，應(yīng)該增加政府對農(nóng)村基本醫(yī)療體系的支持力度，在中央和地方各級政府之間合理界定責(zé)任，在城鄉(xiāng)之間公平分配衛(wèi)生資源，并建立和完善中央政府對農(nóng)村基本醫(yī)療的專項轉(zhuǎn)移支付制度，扶持農(nóng)村基本衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，對貧困人口實施醫(yī)療救助。當(dāng)前，重點做好建立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。只有建立政府、集體和農(nóng)民“共同投入、共擔(dān)風(fēng)險”的機制，才能使國家投入的有限資金發(fā)揮出引導(dǎo)農(nóng)民參加保障體系的作用。

　　三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。我國在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面欠賬很多，目前普遍存在著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題。為推動農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，政府應(yīng)逐步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。首先，應(yīng)將農(nóng)村道路、供電、供水、通信等鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，列入各級政府的預(yù)算支出范圍，改變鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠向農(nóng)民收費和集資來解決的現(xiàn)狀。對于目前涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的基礎(chǔ)設(shè)施實行的“一事一議”政策不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)因地制宜，要視地區(qū)、工程大小、條件不同制定具體實施政策。對于有些項目仍必須由中央和省財政全部承擔(dān)投入。此外，中央和地方要集中財力，以直接投資的方式，為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護林工程等方面的建設(shè)提供資金保障。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，從短期看，可以增加農(nóng)民收入，擴大內(nèi)需，緩解“三農(nóng)”問題；從長期看，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供給能力，將使農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)長久受益。

　　四是農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村社會保障。入世后，農(nóng)業(yè)面臨的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險將加大，農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療壓力也將顯性化。建立以農(nóng)業(yè)收入保險和農(nóng)民社會保障為核心的農(nóng)業(yè)支持體系，為農(nóng)民生活提供有效的保障，對于農(nóng)村的穩(wěn)定有著特殊的重要意義。一方面，可以通過增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)虧損的補貼和稅收減免、建立農(nóng)業(yè)專項風(fēng)險基金等辦法，建立農(nóng)民收入保障制度；另一方面，還應(yīng)從中國農(nóng)村的實際出發(fā)，堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，逐步建立起適應(yīng)農(nóng)民需要的醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障制度，以及對困難戶和孤寡老人實施生活補助等制度，并循序漸進地將社會保障體系覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。再者，建立失地農(nóng)民的社會保障制度。隨著發(fā)達地區(qū)的城市化和現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)村特別是城鎮(zhèn)周圍土地被征用的數(shù)量日漸增多。據(jù)省國土資源部門統(tǒng)計，自1999年新《土地法》頒布實施以來，到2002年底，浙江省被征用土地達到155萬畝，涉及被征地農(nóng)民達到200萬人左右。

　　五是農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等無形的農(nóng)村公共品的供給。我國傳統(tǒng)的財政支農(nóng)體系多以直接支出，如價格補貼政策和出口補貼政策等為主，而對農(nóng)業(yè)科研及推廣、農(nóng)業(yè)信息提供、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)等無形農(nóng)村公共品供給則明顯不足。面對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品買方市場的出現(xiàn)和國際市場競爭的加劇，我國政府應(yīng)積極運用與WTO規(guī)則相容的支持空間，充分利用“綠箱政策”，加大對農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場信息、食品質(zhì)量和安全檢驗、重大病蟲害測報和防治等公益性服務(wù)的支出，加強對農(nóng)民的技術(shù)教育和培訓(xùn)，以此增強農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展能力。

　　六是加快農(nóng)村環(huán)境治理，確保農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展隨著經(jīng)濟的發(fā)展。人們對環(huán)境的要求與日俱增。我國作為發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的環(huán)境問題引人注目，農(nóng)村的生態(tài)保護和建設(shè)，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生活、生產(chǎn)質(zhì)量，也直接影響著我國社會經(jīng)濟能否可持續(xù)發(fā)展。我們既不能走西方發(fā)達國家曾走過的“先污染、后治理”的道路，也不能因噎廢食不去發(fā)展，也不能以犧牲環(huán)境為代價謀發(fā)展，那樣的發(fā)展是得不償失的，也是短暫的。因此，各級政府應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境保護的責(zé)職，把農(nóng)村環(huán)境治理作為全面建設(shè)小康社會的責(zé)任來抓。各級財政每年應(yīng)安排一定的財政資金，專項用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中，尤其要加大對農(nóng)村生活垃圾、生活污水處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政補助和貼息。

　　3 改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，這使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。在建設(shè)農(nóng)村公共財政體制的過程中，推進村基層民主制度建設(shè)，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露�上”是非常重要的。這要求做到兩點：一是完善農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。村級領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負(fù)責(zé)，對社區(qū)負(fù)責(zé)，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位；二是建立起農(nóng)村社區(qū)公共資源使用的監(jiān)督制度。實行鄉(xiāng)、村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。

　　4 實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新。根據(jù)公共財政理論，很多具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可以采用政府與市場（私人）混合的方式提供。在政府財力有限的條件下可提供有效的制度安排，動員社會資源進行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立起以財政為主體的、動員社會各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。比如由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品通�？梢酝ㄟ^清晰界定產(chǎn)權(quán)賦予私人部分收益權(quán)，本著“誰投資，誰受益”的原則，充分調(diào)動私人投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用，吸引更多的民間資金投向農(nóng)村公共建設(shè)提供公共產(chǎn)品、彌補市場缺陷是政府的主要職能。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)中，財政不能全部承擔(dān)，也無力全部承擔(dān)，應(yīng)更多地發(fā)揮民間資金的作用，加快農(nóng)村公共財政的建設(shè)。

　　一是財政要避免大包大攬。農(nóng)村的公共建設(shè)滯后，公共產(chǎn)品短缺是長期形成的，改變農(nóng)村的面貌是個長期的過程，需要大量的投資。因此，在農(nóng)村公共建設(shè)中，財政只能是發(fā)揮杠桿和導(dǎo)向作用，引導(dǎo)更多的社會資金投資農(nóng)村的公共建設(shè)，盡量避免大包大攬。

　　二是取消行業(yè)限制，為民間資金投資農(nóng)村公共建設(shè)創(chuàng)造條件。民間資金大量閑置的一個重要原因是民間投資渠道狹窄，投資品稀缺。因此，要降低準(zhǔn)入門檻，簡化審批手續(xù)，完善法律法規(guī)建設(shè)，切實保障投資者的合法權(quán)益。制定一些吸引民間投資的辦法、程序、規(guī)定，引導(dǎo)民間投資。尤其對那些有經(jīng)濟效益和社會效益的農(nóng)村公共投資，應(yīng)優(yōu)先鼓勵民間投資，這既為農(nóng)村公共建設(shè)開辟了資金來源，也為民間資金提供了投資渠道，實現(xiàn)互利互惠的“雙贏”目標(biāo)。

　　三是制定政策，鼓勵民間投資，形成多元化的投資新機制。為了提高民間資金對農(nóng)村公共投資的吸引力，需要通過發(fā)揮財政支持的導(dǎo)向功能，建立投資的激勵機制。一要調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，強化農(nóng)村基礎(chǔ)性投入，為民間投資主體增加對農(nóng)村公共投資提供示范作用。二要政府在稅收、補貼、貼息等方面對民間投資給予優(yōu)惠和鼓勵，以吸引民間資金投向農(nóng)村。三要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大民間辦項目的補助。逐步建立國家、集體、個人，內(nèi)資和外資，政府資金和民間資金相結(jié)合的多元化的投入新機制。

　　四是融資方式的創(chuàng)新。如發(fā)行農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)彩票，擴大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。實踐證明發(fā)現(xiàn)彩票是一種“公益事業(yè)社會辦”的好辦法；PPP融資方式，即公共部門和私人企業(yè)合作模式。這種方式適用于大型的、一次性項目，如道路、學(xué)校、衛(wèi)生、水資源等使用費用低和資金回報率低的設(shè)施。

　　總之，目前在全面建設(shè)小康社會的新形勢下，公共財政應(yīng)重點向農(nóng)村傾斜和延伸，為農(nóng)村提供更多的公共產(chǎn)品，更好的公共服務(wù)，形成以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的格局。

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