2006-09-24 14:51 來源：湯金木
隨著改革開放的逐步深入，我國財政監(jiān)督職能日益完善、監(jiān)督力度不斷加強，它對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、保障各項事業(yè)的順利進行發(fā)揮了重要作用。然而，財經(jīng)領域內的違法違紀行為屢禁不止，財政�？畋慌灿�、會計信息失真、國有資產(chǎn)流失等問題大量存在。產(chǎn)生這些問題的原因何在？其中的重要因素之一是財政監(jiān)督不到位。因此，如何探索一條既符合我國國情，又有利于提高效率的監(jiān)督模式，目前已成為理論界、實務界乃至政府部門關注的熱點。下面是本人對當前我國財政監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革思路的幾點看法。
一、當前我國財政監(jiān)管的現(xiàn)狀
綜觀我國財政監(jiān)督的實踐，我國現(xiàn)行的財政監(jiān)督從某種程度上是屬于較為單純的行政監(jiān)督模式。這種模式是置于政府統(tǒng)一領導之下，而且財政管理權與財政監(jiān)督權相脫節(jié)。明顯存在缺乏權威性、獨立性和規(guī)范性的問題。并且當我們談及其及時、高效時應以較為完善的立法為前提，就我國目前的實際情況來看，由于法制建設普遍滯后，使其本應有的優(yōu)點也大打折扣。主要表現(xiàn)在：
�。ㄒ唬┴斦O(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財政監(jiān)督的效果和權威
建國以來，財政立法取得了顯著成績，相繼頒布了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法律、法規(guī)，使財政運行中一些重大領域基本做到了有法可依，為促進改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的建立發(fā)揮了重要作用。但從整體上看，財政立法嚴重滯后，迄今尚無一部完整的、具有權威性的對財政監(jiān)督職能、內容和手段等方面作出專門規(guī)定的法律。我國各級財政部門開展財政監(jiān)督工作時，至今還是依照國務院1987年頒布的《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和財政部于1998年制發(fā)的《財政檢查工作規(guī)則》等規(guī)章和規(guī)范性文件進行。由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，因而財政監(jiān)督地位得不到法律保障，在執(zhí)法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問題，嚴重影響著財政監(jiān)督的權威性和成效。在這種情況下，財政監(jiān)督工作難免不帶有較大的偶然性，往往是對列入檢查的單位實施檢查，而沒有列入檢查的單位就失去了有效的監(jiān)督，極易遺漏，不符合財政管理的根本要求；制約了監(jiān)督效能發(fā)揮。職責分工還不明確，多頭檢查、重復檢查的現(xiàn)象還時有發(fā)生。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，造成不必要的人力、財力和時間的浪費，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效率降低。
�。ǘ┴斦O(jiān)督機制不完善，影響財政監(jiān)督功能的發(fā)揮
1、監(jiān)督內容陳舊，方式單一，缺乏事前事中監(jiān)督。由于缺乏事前監(jiān)督，單位出于對自身利益的考慮，以爭投資、上項目為目的，只注重爭取建設資金，對于項目立項可行性、投資收益、償債能力等問題缺乏足夠的科學論證，因而在項目建設過程中出現(xiàn)預算不足等問題，影響了財政資金的使用效益。甚至導致不能對整個資金使用過程進行全方位監(jiān)督，因此使財政管理中許多不應發(fā)生的問題發(fā)生了，而且有些違紀問題觸目驚心：截留、挪用、支出效益不高、損失浪費等問題諸多，有的甚者連人民的“保命錢”社會保障資金也敢挪用。
2、財政監(jiān)督偏重微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，與現(xiàn)行的財政職能轉變不相適應。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的確立和完善，政府與企業(yè)之間的利益分配主要通過稅收來調整，財政將由微觀管理向宏觀調控轉變，對企業(yè)財務收支管得過死的狀況應該改變，對企業(yè)財務決算的審核要逐步交給中介機構來完成，今后財政監(jiān)督工作應主要強化對預算執(zhí)行、國民收入分配等方面的宏觀監(jiān)督。這就要求我們的財政監(jiān)督的思路、方式、手段也要隨之發(fā)生根本性變化，以行政事業(yè)單位違紀類型為例，真正屬于財務會計處理上的問題屬于少數(shù)，而違紀的實質在于部門、單位領導行政決策、行政行為的違紀，如：擅自立項收取基金，挪用專項資金等，而對這種行政違紀，再采用經(jīng)濟處罰手段，就難以發(fā)揮監(jiān)督制約作用。
3、財政監(jiān)督績效的考核指標弊端嚴重。長期以來，對財政監(jiān)督機構的考核指標是以組織收入為主，也就是以入庫額多少為評價指標，這樣造成了現(xiàn)行財政監(jiān)督存在著重檢查，輕整改，重罰繳，輕堵漏，監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相脫離。一方面監(jiān)督機構認為處罰數(shù)額越大，監(jiān)督成效就越突出，從而把查處違紀行為作為財政監(jiān)督唯一的工作內容；另一方面被查單位感到監(jiān)督檢查只是罰款了事，這就促使被查單位在違紀風險與成本和違紀“收益”之間權衡得失，認為查著了是你的，查不著是我的，抱著一種僥幸心理，這也是出現(xiàn)邊查邊犯，屢查屢犯問題的主要原因。
4、監(jiān)督與管理相脫節(jié)。目前，財政職能部門尚未與監(jiān)督機構建立規(guī)范、暢通的溝通方式和制度，致使監(jiān)督機構不能準確掌握各項財政資金的撥付情況及有關文件和會議精神，使監(jiān)督檢查工作經(jīng)常處于被動地位，降低了檢查工作的效率。
5、財政監(jiān)督支持系統(tǒng)不完善，影響監(jiān)督水平的發(fā)揮。財政監(jiān)督的組織領導體系不完善，沒有形成一個分工明確、責任清晰、高效運行的監(jiān)督組織體系；沒有建立一個集中、統(tǒng)一的監(jiān)督信息庫，缺乏一個對有關數(shù)據(jù)的收集、整理及分析系統(tǒng)；社會中介機構的監(jiān)督作用沒有有效發(fā)揮；信息披露制度不完善，沒有充分發(fā)揮市場約束機制的作用。
6、財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督主體的關系沒有理順。由于各監(jiān)督主體之間的職責分工不明確，造成檢查計劃互不銜接，在大量重復檢查、交叉檢查的同時，仍然存在著監(jiān)督檢查的空白點和盲點。加之工作信息不共享，檢查結論不能相互利用，各部門孤軍奮戰(zhàn)，造成了不必要的人力、財力和時間的浪費，加大了監(jiān)督成本，降低了監(jiān)督效率。
7、監(jiān)督領域過窄，監(jiān)督手段單一。目前，財政監(jiān)督僅限于對預算單位財政性資金收支狀況進行監(jiān)督檢查，監(jiān)督領域過窄，監(jiān)督方式過于單一。監(jiān)督就是檢查，檢查就是查賬，財政監(jiān)督被具體的查賬實務所牽制，沒有發(fā)揮其應有的作用。
二、當前我國財政監(jiān)督改革的指導思想
�。ㄒ唬┮沿斦O(jiān)督納入法制化的軌道
我國財政監(jiān)督在法律建設上仍未跟上，即使目前我們制定了一些有關財政監(jiān)督的規(guī)章制度，但由于長期以來缺乏法治觀念，在社會管理中人治因素較多，經(jīng)常表現(xiàn)出極大于法的狀況。財政監(jiān)督工作很難嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，流于形式，不能有效發(fā)揮作用。因而當務之急是制定與財政監(jiān)督相關的法律，通過法律形式來明確財政監(jiān)督的法律地位、規(guī)范財政監(jiān)督行為，明確各種監(jiān)督機構組織的職責、權限、監(jiān)督程序和手段，依法監(jiān)督，嚴格執(zhí)法。
�。ǘ┌沿斦O(jiān)督工作貫穿于整個財政管理工作之中
財政監(jiān)督工作寓于整個財政收支活動之中，監(jiān)督無處不在。在稅收、預算編制、財政資金撥付、決算和資金使用效益各方面均有監(jiān)督。對整個財政管理工作實行全過程監(jiān)督。
�。ㄈ┴斦O(jiān)督工作要形成完善的監(jiān)督組織體系
建立比較完善的財政監(jiān)督機構體系，如有人大、財政部門、政府主管部門、審計部門、社會中介機構等各個方面的監(jiān)督。它們既明確分工、各有側重，又互相配合、形成合力，還互相制約、互相監(jiān)督。財政、審計部門、社會中介機構發(fā)揮監(jiān)督作用。新聞媒體的監(jiān)督作用也很重要，一有問題就揭露，財政、審計部門就馬上介入調查。
三、當前我國財政監(jiān)督的改革思路
隨著我國經(jīng)濟國際化、全球化趨勢日益提高，財政在經(jīng)濟中的調控作用日益突現(xiàn)，公共財政體制的構建提高了財政監(jiān)督的地位和作用，也給財政監(jiān)督提出了更高的要求。因此，為適應新形勢的要求，筆者認為應從以下幾個方面來進一步強化財政監(jiān)督管理工作。
�。ㄒ唬﹫猿重斦O(jiān)督職能，加強法制建設
加快財政監(jiān)督立法進程，建立健全監(jiān)督約束機制。研究制訂《財政監(jiān)督法》以及完善各項財政、預算、稅收和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，初步建立適應社會主義市場經(jīng)濟需要的財稅法律框架和財政監(jiān)督法律體系，把財政監(jiān)督工作納入法制化軌道，使財政監(jiān)督工作真正做到有法可依，依法辦事。
要通過一系列法規(guī)和制度的制定，一系列監(jiān)督辦法的健全和完善，構建起財政監(jiān)督體系，使之規(guī)范化、科學化、法制化。首先，要建立以會計信息質量抽查公告為突破口，年度會計報表注冊會計師審查為基礎，國有大型企業(yè)會計主管委派為依據(jù)的企業(yè)會計監(jiān)督制度。建立健全基本建設支出預算編制制度和投資效益分析報告制度，國有資產(chǎn)評估和產(chǎn)權責任制度，社會保障資金征收、使用、管理制度，財政預算執(zhí)行監(jiān)督制度，預算外資金征收、使用和專戶儲存等會計監(jiān)督管理制度，建立財政重點支出預算審定、資金撥付、安排使用全過程追蹤問效、考核評估監(jiān)督制度，使財政監(jiān)督有章可循、有法可依。其次，要加快對違章違紀責任追究制度的建立。根據(jù)《預算法》、《會計法》等財政稅收法規(guī)的要求，對企業(yè)內部、社會中介機構及政府監(jiān)督機構的違紀、瀆職行為進行追究，要對直接責任人和單位負責人進行處理，并通過新聞曝光，行政、法律責任的追究，有效制止違法違紀行為，使各種法規(guī)制度得到有效的貫徹執(zhí)行，真正起到約束作用，維護國家制度和法律的嚴肅性、權威性。
�。ǘ└卤O(jiān)督理念，實現(xiàn)“五個轉變”
我國已加入世貿(mào)組織，WTO規(guī)則是市場經(jīng)濟必須遵循的普遍原則，這要求我們必須更新監(jiān)督理念，逐步實現(xiàn)從微觀監(jiān)督向宏觀經(jīng)濟管理的轉變，提高財政監(jiān)督層次，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財政調控宏觀經(jīng)濟運行服務；不斷增強依法監(jiān)督理念，加大對違規(guī)行為的處罰力度，實現(xiàn)從重檢查、輕管理向依法監(jiān)督、依法管理轉變；樹立重內部控制的監(jiān)督理念，實現(xiàn)從注重對被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督向注重強化被監(jiān)督單位內部控制和自律意識轉變；強化共同監(jiān)督的理念，實現(xiàn)從各自為戰(zhàn)的孤立式監(jiān)督向各監(jiān)督部門相互支持、配合的協(xié)同式監(jiān)督轉變；強化服務管理的理念，實現(xiàn)從單純強調監(jiān)督向監(jiān)督、服務并重轉變。
�。ㄈ┩晟曝斦O(jiān)督機制，實現(xiàn) 財政監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化
把立法監(jiān)督和行政監(jiān)督兩種監(jiān)督制度有機結合起來，不僅可以把財政監(jiān)督更好地納入規(guī)范化、法律化的軌道，改變由于對財政監(jiān)督認識上的差異造成在監(jiān)督執(zhí)行中的混亂、缺位等現(xiàn)象，而且更有利于當前行政監(jiān)督中許多問題從根本上得以規(guī)范和解決。具體表現(xiàn)在：
1、改變單一的事后檢查型的監(jiān)督方式，采取事前預警、事中監(jiān)管、事后評價、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方法，形成日常監(jiān)督與專項監(jiān)督并存的新格局。
�。�1）是事前預警。對項目立項的合理性進行論征。在財政資金使用中，項目前期準備不足的現(xiàn)象大量存在：有的項目工程概預算與實際資金需要差別很大，資金缺口無從解決；有些地方反映拿到資金感到措手不及，來了錢不知道是干什么，來了錢不知道是給誰的。因此，財政監(jiān)督機構要參與項目立項工作，對項目的論證過程的可行性提出合理化建議。二是對項目借款的償還能力進行論證。財政監(jiān)督部門要落實還貸資金是否有可靠來源，督促使用財政資金的單位對還貸資金作出具體規(guī)劃，測算各方面的財力和資金來源，制訂出具體的還貸計劃。
（2）是事中監(jiān)管。財政工作要一手抓好分錢，一手抓好管錢，兩手都不能軟。財政部門對提高財政資金使用效益有著不可推卸的監(jiān)督職責，必須睜大監(jiān)督的眼睛，監(jiān)督跟著資金走，財政資金分配到什么地方，財政就必須監(jiān)督到什么地方，建立跟蹤監(jiān)督機制，隨時掌握預算單位資金增減變動情況，對資金的去向和使用實行有效的監(jiān)督檢查。財政監(jiān)督要筑起一道堅不可摧的防范違規(guī)違紀與損失浪費的屏障，以確保財政資金的安全運行與高效使用。
�。�3）是事后評價。建立資金使用效果或效益評價制度，以利于調整政策，改進工作。
2、提高監(jiān)督效率，理順與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門和政府的關系。在我國，負責對經(jīng)濟運行秩序實施監(jiān)督的主要部門有財政、稅務、審計、有關監(jiān)管部門（人民銀行、證監(jiān)會等）、社會審計機構，它們共同構成我國的經(jīng)濟監(jiān)督體系。要有效提高財政監(jiān)督效率，必須理順與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門的關系。各監(jiān)督主體的職責分工要清晰明確，監(jiān)督內容各有側重。要建立監(jiān)督部門聯(lián)系制度和溝通協(xié)調機制，構建信息平臺。
3、創(chuàng)新財政監(jiān)督內容。財政監(jiān)督要從偏重微觀監(jiān)督向強化宏觀監(jiān)督轉變，應從過去對企事業(yè)單位的財務檢查轉向對預算執(zhí)行情況、財政收入的征管情況、政府采購、轉移支付以及財稅政策的執(zhí)行情況和財政運行狀態(tài)進行反映和監(jiān)控。
（1）從財政監(jiān)督來看，財政工作中應重預算、輕決算，與此相適應則要強化預算編制過程中的監(jiān)督。而我國預算編制起始時間晚、編制過程短、編制內容粗，財政部門及人大的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。預算的準確性差，決算的調整大，預算失去了科學性和法律約束力，因此，導致預算執(zhí)行和決算過程的監(jiān)督失去標準，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。目前我國正在實行細化預算、部門預算改革，應順勢健全預算編制過程中的財政監(jiān)督機制。
�。�2）加強國有企業(yè)的財務監(jiān)督�，F(xiàn)階段國有企業(yè)正處于改革之中，要保護國有資產(chǎn)的合法權益不受侵犯，就要充分發(fā)揮財政部門、主管部門、審計部門及社會中介機構的監(jiān)督作用。首先要制定法律，其次是有一套完善的工作程序和規(guī)范，再次是工作中要有多方面的監(jiān)督，使國有資產(chǎn)的處置有法律及規(guī)章制度的約束。
（3）加強社會保障資金的監(jiān)督。目前我國社會保障體系正在建立、完善之中，社會保障資金的管理、分配中問題不少，管理分散、收繳不及時、資金難以保值增值，甚至被挪用濫用。財政部門和社保主管部門、審計部門要在審批、抽查、評估等過程中加強監(jiān)督，確保社會保障資金運行安全、保值增值、分配合理、公正高效。
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