1978年中國開始了市場取向的經濟體制改革，財政分權是由計劃經濟向市場經濟轉型的一項重要內容。盡管從廣義上講，中國的財政分權與世界其他國家的財政分權存在一些共性，都是中央政府將財政控制轉移給地方政府。但無論從分權的初始動力、法律環(huán)境和制度框架還是從分權的表現(xiàn)形式及后果上看，中國的財政分權都與傳統(tǒng)的財政分權理論存在著較大的差異。在這種情況下，采用傳統(tǒng)的財政分權理論很難對中國的財政分權作出準確的判斷和評價。

　　一、傳統(tǒng)財政分權理論的基本框架

　　財政分權理論產生于20世紀50年代。蒂布特（Tiebout，1956）在其經典文章中假定，作為公共產品和服務的消費者，居民可以自由流動，這種流動性導致了地方政府競爭。一旦政府不能滿足其要求，居民就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區(qū)。施蒂格勒（Stigler，1957）進一步闡述了地方政府存在的必要性：與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，也更了解本地居民對公共產品的偏好；各地區(qū)居民應有權通過對不同種類和數(shù)量的公共服務進行投票表決以滿足自身需要。換言之，地方政府的存在是為了實現(xiàn)資源配置的有效性。馬斯格雷夫（Musgrave，1959）指出，從公共產品的供給效率和分配的公正性上看，中央政府和地方政府之間進行必要的分權是可行的。宏觀經濟穩(wěn)定與收入再分配職能應由中央政府承擔，因為地方政府缺乏調控宏觀經濟所需的財力；此外，經濟主體所具有的流動性也束縛了地方政府進行收入再分配的努力。相對而言，地方政府在資源配置方面比中央政府更具優(yōu)勢。奧茨（Oates，1972）提出了分散化提供公共產品具有相對優(yōu)勢的“分權定理”：對于某種公共產品而言，如果其消費涉及全部地域的所有人口的子集，且該公共產品的單位供給成本對于中央政府和地方政府來說是相同的，那么由地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給選民要比中央政府向全體選民提供的產出量有效得多。

　　上述觀點和論據(jù)構成了傳統(tǒng)財政分權理論的基本框架，后來的學者對財政分權問題的討論基本上都是以此為基礎展開并加以完善的。按照傳統(tǒng)理論，財政分權應當由如下要素構成：行政和地區(qū)結構由法律和制度框架予以限定；地方政府對其居民負責的保障機制；各級政府的責任范圍、資金來源、轉移支付的目標及分配模式等界定清楚；各級政府擁有與上述條件相匹配的能力水平；社會的民主程度能夠使地方居民的偏好得以有效的反映并促使地方政府履行職責。可見，傳統(tǒng)財政分權理論是以既定條件為前提的。因此，在將上述理論應用于理順中國的政府間財政關系之前，有必要對中國財政分權的約束條件加以考察。

　　二、中國財政分權的約束條件

　�。ㄒ唬┲袊�的財政分權并不是完全意義上的“分權”

　　按照地方政府決策的獨立程度，財政分權可以分為三種類型：分散化、授權和權力下放。分散化意味著中央政府將自身內部的責任分散給地區(qū)分支機構或地方行政部門。在這種形式下，地方行政單位（或中央部門的分支）承擔提供公共產品和服務的責任，但人員仍受中央的管理和控制；或地方行政單位對政策執(zhí)行和項目實施承擔責任，但這些單位仍處于中央部門的技術監(jiān)督之下。這種類型的分權更多地表現(xiàn)為中央對以下各級政府的行政約束。授權是指中央政府將一些政策決定權授予地方政府，地方政府作為中央政府的代理人，代表其執(zhí)行某些職能。中央以下各級政府（不是作為中央政府的分支）被賦予提供某些服務的責任，但或多或少地受到中央政府的監(jiān)督，中央政府通常采用財政轉移支付的形式為這些服務提供部分或全部資金。權力下放是最充分的分權形式。地方政府在公共決策、財政籌資和管理等方面具有充分的權力——地方政府不僅掌握著執(zhí)行的權力，而且有決定做什么的權力。在權力下放的情況下，中央以下各級政府被賦予了提供一系列公共服務的責任和通過征收稅費為這些服務籌資的權力，其在選擇提供服務的種類和水平方面具有很大的自主性。當然，中央政府也可以對其提供一些財政支持。

　　傳統(tǒng)財政分權理論所指的財政分權，實際上指的是權力下放。相比之下，中國政府行政具有明顯的垂直集權特征。地方政府提供的公共服務不是由地方居民的效用和對公共產品的需求程度決定，而是與上級政府的考核及晉升指標相關。此外，地方居民不具有“用腳投票”所需要的較為充分的流動條件，對地方決策所能產生的影響也十分有限。由此而導致的結果是，下級政府只重視上級政府的行政命令，而忽視本地民眾的要求。這說明，中國的財政分權仍屬分散化或授權的范疇，而不是真正意義上的分權。此外，作為許多公共服務的提供者，地方政府并不具有關鍵的決策權。在中國的財政分權體制中，地方稅的稅基、稅率決定權掌握在中央政府手中，這也是分散化或授權而不是分權的最主要表現(xiàn)。

　�。ǘ�）中國的財政分權是“自上而下”的

　　從目標和動力上看，傳統(tǒng)理論中的財政分權是“需求驅動”的。這種自下而上的分權不僅可以通過更好地使用地方信息更為有效和公平地提供公共服務，還將有助于地方居民的更多參與和民主的推進。相比之下，“自上而下”（供給驅動）的財政分權下中央政府可以更為容易地向下轉嫁赤字，或者通過將權力委托或授權給地方政府，以達到更有效率的配置目標。在這種分權模式下，地方政府在很大程度上被視為中央政府的代理人，合理的分析框架應當是代理理論。

　　在討論財政分權問題時，分析角度的選擇是非常重要的。因為在具體環(huán)境下考察財政分權的首要問題是確定評價財政分權的標準——合理的財政分權是更好地達到中央政府的目標（或者提高整個國家的福利），還是把地方政府從中央指令中解脫出來（即最大程度地提高地方福利）。中國以往的計劃經濟體制是一種財政主導型的經濟體制，經濟和社會發(fā)展的要求表現(xiàn)為財政支出的不斷增長和擴張。隨著財政收支缺口的日益擴大，國家在履行社會契約所賦予的責任和職能方面越來越吃力，這也迫使國家對既有的經濟體制做出自我調整。因此，財政上的壓力是中國經濟體制改革的直接原因，而選擇財政體制改革作為經濟體制改革的突破口是中國財政主導型經濟體制的內在要求�？梢�，從中國近年來政府間財政關系改革的目的上看，分權中強調更多的是發(fā)揮中央政府的宏觀調控作用和保證中央政府取得足夠的財政資源，這在1994年的分稅制改革中體現(xiàn)得尤為明顯。換言之，中國的財政分權是“自上而下”的。因而，傳統(tǒng)的財政分權理論難以對中國的財政分權作出準確評價。

　�。ㄈ�）中國的財政分權缺乏憲法和法律保障

　　傳統(tǒng)的財政分權理論要求以憲法和其他法律的形式明確政府間財政關系。一般情況下，應通過立法對地方財政的自主程度和中央以下各級政府的獨立性加以規(guī)定。明確劃分各級政府的支出責任和收入來源有利于改善資源的分配效率、促進各地方政府間的財政均等化，以及提高地方政府對其轄區(qū)內居民的負責程度。

　　但是在中國，有效的財政分權所需法律框架中的關鍵要素仍然缺失，中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級次政府的地位和作用，中央與地方各級政府之間責任的劃分等重要問題尚未從法律上予以確定。從實踐上看，中國有關政府間財政關系的調整基本上都是根據(jù)中央的“決定”和“通知”等向下傳達并加以執(zhí)行的，缺乏必要的法律規(guī)范。在法律約束缺失的情況下，中央政府（委托人）可以單方面改變地方政府收入和支出責任以及政府間財政制度安排，隨時有可能根據(jù)自己的利益調整既有方案，以克服信息不對稱和委托人與代理人之間存在的目標不一致等代理問題。由此而導致的結果是，財政分權的規(guī)則經常會因地點的改變而改變，因時間的不同而不同。

　　（四）中國的財政分權中地方公共服務的成本和收益之間缺乏必要的聯(lián)系

　　傳統(tǒng)的財政分權理論認為，地方財政活動的成本與收益對等是保證財政分權下資源有效配置的一個基本原則。按照該原則，地方政府提供的公共產品和公共服務應當被本地居民所享有，與之相對應，為此而付出的成本也應當由轄區(qū)內居民承擔。按照馬斯格雷夫（Musgrave，1983）的觀點，屬于地方政府的稅收應當是對完全不流動的要素所課征的，并在經濟循環(huán)中處于穩(wěn)定的稅收。從稅種上看，對不動產課征的財產稅最符合這一原則。

　　相比之下，在中國的地方稅收體系中，房產稅、城市房地產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等對不流動資產的課稅在地方財政支出中僅占2%.同時，上述對不動產課征的財產稅無論收入規(guī)模還是稅率都不是按照從地方支出需要中減去非財產稅收入的模式確定的。此外，作為公共基礎設施和社會服務的受益者，非經營用房產的個人所有者不需承擔此類財產稅稅負。這些因素都隔斷了地方公共服務的成本與收益之間的聯(lián)系。

　　（五）除資源配置外，中國地方政府還在穩(wěn)定經濟和收入分配等方面發(fā)揮重要作用

　　傳統(tǒng)財政理論認為，資源配置政策應根據(jù)各地方居民偏好的不同而有所差別；收入的再分配與穩(wěn)定宏觀經濟的政策則主要由中央政府承擔。而在中國的財政分權中，財政壓力使中央政府采取了“將赤字下放”（也就是將支出責任轉移給中央以下各級政府）的手段控制赤字。面對預算壓力，中央以下各級政府可以采用累積欠款、擴大預算外收入來源或減少公共服務提供等方法予以應對，直至從中央政府那里得到更多資金。因此，采用將支出責任轉移給地方政府的方法降低中央政府赤字，可能并未使財政缺口真正減少而只是使其轉變?yōu)橄鄬Σ幻黠@的形式。盡管中央以下各級政府本身不能印制鈔票，不會因此而造成嚴重的宏觀經濟問題，但大量的地方政府赤字會通過從中央銀行、地方所有的銀行或地方政府為地方企業(yè)貸款等方法得以減少，使宏觀經濟狀況以不明顯的方式惡化，進而對宏觀經濟穩(wěn)定構成潛在的威脅。

　　此外，地方政府還承擔著一些具有再分配性質的社會責任。例如，社會保險由省及以下各級政府負責。在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和城市低保只能統(tǒng)籌到縣區(qū)一級。由較低級次的政府承擔社會保險職能，一方面會因收入有限而降低抵御風險的能力，另一方面也阻礙了地區(qū)間的人口流動。此外，由較低級次的政府承擔社會保險職能還加劇了地區(qū)間差距的擴大。因為當每個地方政府都具有相對獨立的財政利益的時候，財政狀況好的地方必然不愿意和財政狀況差的地方統(tǒng)籌社會保險資金，從而導致好的地方更好，差的地方更差。

　　三、中國財政分權的改革路徑

　　與傳統(tǒng)財政分權理論相比，中國的政府間財政關系存在著很大的差異。從根本上說，中國的財政分權是“自上而下”的，評價自上而下的財政分權，主要標準應當是分權對既定的國家政策目標起到多大作用。在這種情況下，有效的分權政策必須首先明確中央政府的目標，然后依此建立能夠取得理想結果的激勵機制。具體而言，中國的財政分權應當從以下兩個方面加以完善：

　　（一）在轉移支付方面，完善以公式為基礎的轉移支付體系，使之產生正確的激勵效應

　　在中國“自上而下”的分權框架下，地方政府在很大程度上被視為中央政府的代理人而不是獨立的行為人，其財政收入也必然會更多地依賴中央政府的轉移支付。因此，轉移支付的合理設計對于有效實現(xiàn)財政分權策略而言非常重要。除了使地方政府的決策與中央政府的意愿保持一致外，轉移支付還須矯正縱向不平衡，減輕富有和貧困省份之間的橫向不平衡以實現(xiàn)地區(qū)間公共服務的大致均等。筆者認為，改進中國轉移支付體系的策略應當是進一步完善以公式為基礎的分配標準，逐步取消舊體制遺留下來的協(xié)商體制，并在政治上可行的情況下促進均等化。理想的政府間轉移支付形式應當在數(shù)量上具有可預見性。且不會因受益人的行為而發(fā)生改變。以協(xié)商為基礎的資金分配方式由于缺乏透明度而難以產生正確的激勵效應，不利于通過硬預算約束對地方政府的支出加以限制。相比之下，以公式為基礎的轉移支付體系有利于使中央政府從地方政府的壓力下解脫出來，并使地方政府的預算具有更大的確定性。同時，轉移支付的分配公式應當建立在對地方財政能力和支出需要進行測量的基礎上，資金的撥付應以績效為條件。此外，轉移支付體系的完善還需要掌握大量的數(shù)據(jù)和信息，因為充分的數(shù)據(jù)和信息一方面是資金分配公式建立的基礎，另一方面也是中央對地方政府財政績效進行監(jiān)督的前提。

　�。ǘ�）在地方政府的自身收入方面，應當盡量體現(xiàn)地方佘共服務的成本與收益之間的聯(lián)系

　　地方政府籌資的受益方法表明，在可能的情況下，公共服務應由那些從中受益的人支付成本。換言之，地方財政的第一原則是：“在可能的情況下。收費”。在無法采用向使用者收費的情況下，公共服務應通過對從公共服務中受益的地方居民征稅的方法籌資。從這個意義上講，“地方稅”是地方政府具有一定控制權的稅收，地方政府可以確定稅基或決定稅率，并取得收入。理想的模式是中央以下各級政府擁有相對穩(wěn)定的收入來源，其稅收負擔不易轉移至該地區(qū)范圍以外，即不存在“稅收出口”。從理論上看，作為一種區(qū)域內受益稅，財產稅符合不同級次政府應提供使其轄區(qū)范圍內居民受益的服務并因此而課稅的經濟學原理。因此，在中國未來的改革中，應當盡快完善財產稅制，發(fā)揮財產稅在地方財政中的優(yōu)勢。