2006-08-30 10:04 來源：倪慶東
[摘 要] 政府采購制度是加強預算支出管理、建立與市場經濟體制相適應的公共財政體系的重要內容，我國的政府采購實踐開始于1995年，但相應的政府采購監(jiān)督還存在諸多問題。應在借鑒政府采購的國際經驗的基礎上，完善我國政府采購監(jiān)督機制。
[關鍵詞] 政府采購； 國際經驗； 集中采購； 監(jiān)督主體
政府采購是政府機構及公共實體為實現政府職能和公務或向社會提供公共物品和公共服務的需要，用國家財政性資金，依法定方式、方法和程序，從市場上采購貨物、工程或服務的一種經濟行為。政府采購制度是加強預算支出管理，建立與市場經濟體制相適應的公共財政體系的重要內容，也是規(guī)范政府公共支出行為，從源頭上遏制腐敗的治本工程。西方國家政府采購發(fā)展的實踐表明，政府采購本身也會滋生腐敗行為，完整、規(guī)范的監(jiān)督機制是政府采購制度有效實施的根本保證。
一 政府采購監(jiān)督的國際經驗
�。ㄒ唬﹦澢遄h會、審計部門、財政部門以及其他部門的監(jiān)督職責，形成分工明確、相互配合的政府采購監(jiān)督體系
從國外政府采購監(jiān)督體系來看，議會主要審查采購預算的監(jiān)督權，審查政府預算安排的合法性與合理性；審計部門主要是對管理工作水平和采購資金的使用效率進行事后的監(jiān)督檢查；財政部門對政府采購的監(jiān)督主要從資金的管理活動中展開，事前控制、事中監(jiān)督和事后檢查相結合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合。此外，司法機關、供應商、新聞媒體和社會公眾對政府采購活動也進行司法和社會監(jiān)督。
�。ǘ┲匾晫φ少忣A算的監(jiān)督
從國外政府采購監(jiān)督的時間來看，加強采購預算編制的科學性是財政預算監(jiān)督管理的一個關鍵性環(huán)節(jié)。如果預算編制不合理，采購資金的使用效率就有先天性不足，即使監(jiān)督的措施科學合理，那么財政資金的使用效率也難以達到應有的要求。因而，政府采購預算監(jiān)督是構成國外的政府采購監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)。
�。ㄈ┘訌妼ΡO(jiān)督人員的再監(jiān)督
對監(jiān)督人員的再監(jiān)督職責主要由審計部門履行。例如法國對公共會計的監(jiān)督由審計法院承擔。公共會計機構每年都向審計法院報送公共收支決算賬目，接受審計監(jiān)督。法國對公共會計人員的責任有明確的規(guī)定，如果某項采購支出出了問題，是因為公共會計的責任，會計人員就要承擔相應的賠償責任。對行使財政監(jiān)督職能人員的再監(jiān)督的硬性規(guī)定以及具體做法，形成了相互制約的控制系統(tǒng)，有利于充分發(fā)揮財政監(jiān)督在經濟和社會發(fā)展中的作用。
�。ㄋ模┱少彵O(jiān)督過程中嚴格執(zhí)法。
為了嚴格政府采購監(jiān)督的執(zhí)法，各國都采取了各種有效的辦法，歸納起來：一是通過宣傳教育，咨詢、散發(fā)宣傳材料，提高工作人員和社會公眾對采購法律、法規(guī)的認知程度。二是立案偵查比較重大的違反程序案件，將觸犯刑律者繩之以法。同時，對此類案件通過新聞媒體等多種渠道予以公開曝光，一方面可以使違法違紀者信譽掃地，另一方面由于違法違紀終究要受到法律制裁，也有利于促進遵紀守法風尚的形成。
二 完善我國政府采購監(jiān)督機制的必要性和原則
�。ㄒ唬┩晟普少彵O(jiān)督機制的必要性
我國從2003年1月1日開始實施的《政府采購法》為政府采購監(jiān)督機制的構建提供了一個框架。但在實踐中，政府采購的一些具體的制度設計存在缺陷、執(zhí)行中還存在有法不依的問題，如以技術標準和商務條件排除某一供應商以外的產品，采購國外的產品而排斥我國的產品等。特別是我國正處于社會經濟轉軌時期，利益關系錯綜復雜，人治與法治并存，在社會經濟活動中違規(guī)操作的問題屢禁不止，一些嚴重的腐敗現象仍然存在。為此，完善政府采購的監(jiān)督機制，才能確保政府采購的規(guī)范化運作。
�。ǘ┱少彵O(jiān)督機制設立的原則
1、監(jiān)督者與操作者相分離。政府采購一般有三個當事主體，即管理者、操作者和使用者。管理者主要是財政部門；操作者一般是指政府采購中心或其他招標中介組織；使用者主要是指采購單位。如果管理者和操作者職責不分，就會危及監(jiān)督工作的客觀公正性。
2.依法監(jiān)督。以《政府采購法》作為規(guī)范政府采購制度的基本法，以《招投標法》來規(guī)范政府采購的主要業(yè)務，同時，要制定大量的配套法規(guī)，包括對供應商準入管理的規(guī)定、社會中介機構政府采購業(yè)務代理資格管理規(guī)定，從而在法律制度上形成相互制約、制衡的機制。
3、事前、事中和事后全方位、全過程監(jiān)督。在采購過程中，要保證監(jiān)督貫穿采購的全過程，同一階段、同一環(huán)節(jié)應加強事前監(jiān)督。政府采購預算的編制和執(zhí)行及采購資金的集中和撥付，是政府采購管理的源頭環(huán)節(jié)。從源頭上控制好預算編制和資金撥付，政府采購管理工作可以達到事倍功半的效果。在此基礎上實施政府采購的事中和事后監(jiān)督。
4.監(jiān)督主體多樣化。政府采購的監(jiān)督主體應以財政部門為主，其他專業(yè)監(jiān)督機構為輔，社會中介機構、供應商和新聞媒體、社會公眾為補充。
三 建立和完善我國政府采購監(jiān)督機制的構想
（一）明確政府采購監(jiān)督的對象
建立和完善政府采購的監(jiān)督機制首先要解決政府采購的監(jiān)督對象問題。政府采購行為是從政府采購計劃到采購完成全過程行為的總稱，涉及所有政府采購當事人。因此，對政府采購的監(jiān)督應該是對政府采購所有當事人和政府采購全過程的監(jiān)督。從當事人的角度來講，政府采購監(jiān)督的對象有：集中采購機構、預算單位、供應商、政府采購中介代理機構和其他與政府采購有關的部門及機構。按過程劃分，政府采購的監(jiān)督對象有：對政府采購預算和政府采購計劃的監(jiān)督、對政府采購項目采購各程序的監(jiān)督等。其中，政府采購集中采購機構的監(jiān)督和對政府采購程序的監(jiān)督是政府采購監(jiān)督的重點，但對政府采購其他對象的監(jiān)督同樣不可偏廢。
1、集中采購機構的監(jiān)督。集中采購機構監(jiān)督的客體是政府采購中心。采購中心具體負責政府采購計劃的執(zhí)行，直接操作政府采購的具體業(yè)務，監(jiān)督的具體內容如下：
�。�1）、對采購人員行為的監(jiān)督。除要求采購人員要有較高的政治素質、個人修養(yǎng)外，關鍵是采購中心要有一套行之有效的內部監(jiān)督機制。首先，要制定相應的采購人員行為規(guī)范或行為準則，應對采購人員建立廉政檔案并實行定期輪換制。其次，采購中心要有一套明確的崗位設置和操作流程并對外公開，接受社會各界監(jiān)督。
（2）、對評標委員會的監(jiān)督。評標委員會在招投標活動中擔負著非常關鍵的作用，決定著每一個投標單位的命運。要解決現行評標委員會制度中存在的不足，一方面要解決好評標委員會的人員組成問題，要最大比例地安排專家評委人員。另一方面要建立更大規(guī)模的、可操作性強的專家評委數據庫。同時要實行評委的有關回避制度和過錯懲處制度，以確保評標的公正、客觀和科學。
2、分散采購單位的監(jiān)督。根據《政府采購法》規(guī)定，對集中采購目錄以外的、限額標準以上的采購項目，通過自行組織的“分散采購”方式來完成的。分散采購方式存在著采購項目多、單項采購金額小、采購范圍廣等許多難以管理的特點，在實際工作中，絕大部分“集中采購”的資金節(jié)約率都在13%以上，而“分散采購”的資金節(jié)約率卻大多在3%-5%之間，分散采購操作水平低下。因此，目前迫切需要加強分散采購的監(jiān)督管理。而分散采購監(jiān)管對象主要是分散采購單位，對采購單位監(jiān)督具體可采取以下措施：
1、加強對采購人員的業(yè)務素質的考核。從采購制度的建立等方面來看，分散采購操作是不夠完善與規(guī)范的。尤其是實行招投標采購的分散采購項目，采購人缺少必要的專業(yè)技術水平完成操作，操作過程中隨意性很大，影響了政府采購的效率。因此，要對采購人員的理論技能進行培訓和考核，對其實務操作多加指導，以全面規(guī)范政府采購操作行為。
2、加強定點采購的監(jiān)管。采購單位必須到定點供應商處進行采購，憑《定點采購證》與定點供應商直接結算貨款，強化《定《定點采購證》的管理，禁止將《定點采購證》轉借非采購機關或個人使用；采購管理部門和紀檢監(jiān)察部門應當定期或不定期對定點采購情況進行檢查；同時，發(fā)揮采購單位內部、定點商店和新聞媒體以及社會公眾對定點采購過程中發(fā)生的違規(guī)行為的監(jiān)督作用。
3、政府采購程序的監(jiān)督。政府采購運作過程，要嚴格按法定、公開透明的原則有序進行，每一個環(huán)節(jié)既要緊密銜接又相互制約。借鑒成熟市場經濟國家的經驗，根據我國政府采購的現狀，目前應確立和完善以下制度：
一是公開招標制度。我國招投標法規(guī)定，招標人應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件。招標文件應當包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準。目前，應當進一步確定招標管理人員和操作人員在招標過程中的位置及工作相互銜接和配合的方法，明確技術規(guī)格設計的原則、方法和應參照的國家標準等。
二是供應商評審制。規(guī)定進入政府采購市場的供應商必須具備的條件，對符合條件的供應商頒發(fā)市場準入資格證書，并實行年檢制度。參加政府采購的供應商必須憑資格證書進入采購市場。對采購過程中有違法違規(guī)行為的，視情節(jié)輕重進行處理，情節(jié)嚴重的可在一定時期內限制其進入政府采購市場，甚至吊銷其資格證書，從而加強對競標主體的監(jiān)管。
三是交貨追查制。實踐經驗表明，在采購中心設立“采購貨物中轉站”，規(guī)定供應商必須把中標貨物先送達采購中心驗收后再由采購單位領回復驗。這是一項防止供應商和采購單位串通調包的行之有效的監(jiān)督措施。在政府采購合同履行期間以及履行后，政府采購管理機關可以隨時抽查用戶，對采購標準、采購內容等事項進行核實。
四是審計監(jiān)察制。審查采購部門的政策與程序，審核采購的數量和成本價格及采購過程中發(fā)生的一切財務事項；考察投標企業(yè)的組織結構、工作效率、考核方法等管理情況，考核采購部門的工作計劃和進度。
�。ǘ┙∪少彽谋O(jiān)督主體
政府采購的監(jiān)督由外部監(jiān)督和內部監(jiān)督兩大部分構成。內部監(jiān)督以集中采購機構為主體，主要通過建立和完善內部采購業(yè)務流程和內部管理規(guī)章制度，實現采購計劃、項目實施、合同審核、資金支付等過程的分離，從而形成有效的內部制約和控制機制。外部監(jiān)督的主體是財政部門、審計部門、紀檢部門、人大、司法部門、公證部門、新聞輿論以及公民、納稅人、供應商和特邀監(jiān)督員等。
我國《政府采購法》規(guī)定各級人民財政部門依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。計委及其他行政主管部門對各自職責范圍內的招投標活動進行監(jiān)督管理。審計、監(jiān)察部門主要對政府采購活動和人員進行審計和監(jiān)察。這些政府采購的監(jiān)督是以政府機關為主體的行政管理性監(jiān)督，而政府采購的監(jiān)督則將供應商、社會中介機構和社會公眾納入進來，實現監(jiān)督主體的多元化，從而實現對政府采購的全方位監(jiān)督。
（三）完善政府采購預算制度
采購法對集中采購目錄作了詳盡歸類，尤其對采購預算、采購方式、資金結算作明確的規(guī)定。但在實際工作中，擅自變更合同項目，先暫后奏，瞞報少報等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。為杜絕此類行為，采購人上年末或當年初必須依法編制采購預算，嚴格政府采購報批程序，按預算有計劃地進行政府采購，嚴格執(zhí)行財經紀律，認真履行采購人、供應商雙方合同，按約支付采購（服務）費用，政府采購代理機構隨時進行監(jiān)控，避免采購人久拖不結的貨款變?yōu)榇頇C構經濟責任風險。
�。ㄋ模├梅杀O(jiān)督和行政監(jiān)督雙重手段對政府采購進行監(jiān)督
1、加強政府采購的地方立法。為此，應當健全政府采購的法律體系，依據《政府采購法》，并結合本地區(qū)實際情況，制定相應法規(guī)。一方面通過法規(guī)明確行政監(jiān)督機關對政府采購進行監(jiān)督的具體職責；另一方面，通過法規(guī)明確政府采購的一些配套操作程序，以規(guī)范采購從業(yè)人員的行為，確保其在工作中嚴格按規(guī)定程序操作。除此以外，通過立法規(guī)定政府采購部門定期向人大報告制度。
2、完善政府采購的救濟機制。建立暢通的以供應商為主體的質疑、投訴渠道的監(jiān)督機制，是發(fā)揮供應商對政府采購進行監(jiān)督的制度保證。沒有完善的政府采購救濟制度，供應商等采購當事人就無法通過質疑、投訴、復議和訴訟來監(jiān)督政府采購機構或其他參與者不損害自己的正當權益，供應商等采購當事人的監(jiān)督也不可能真正發(fā)揮作用。因而，應當進一步發(fā)揮行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用，供應商對采購過程中出現的問題，在對質疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府采購管理部門投訴；供應商在受到不公平待遇時，如對政府采購管理部門的處理決定不服，可按現行的司法程序，向法院提請訴訟，也可向仲裁機構申請仲裁。
參考文獻
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