一

　　在經(jīng)濟行政學文獻中，政府一般是按層次劃分的。當今世界任一國家，都是由多級政府組成的，而且，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、中央與地方政治經(jīng)濟關(guān)系的演進，地方政府的職能表現(xiàn)為極為復雜的歷史動態(tài)過程，其主要表現(xiàn)是：地方政府時而具有較強的獨立性，時而僅僅是中央政府的行政派出機構(gòu)。因此，要全面考察地方政府舉債行為的動機就顯得不是那么簡單。

　　公共部門并不是一個單一的組織，而是由多級政府和個別主體所組成的一個復雜系統(tǒng)。正如布坎南所指出的那樣：一方面，一切制度都包含公共選擇的因素，另一方面在于公眾有關(guān)的決策中，實際上并不存在“根據(jù)公共利益進行選擇”的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，“公共選擇”的結(jié)果如同和私人部門的結(jié)果一樣是各個利益主體“博養(yǎng)”的結(jié)果。根據(jù)制度學派的觀點，政府是市場經(jīng)濟體制中三個基本的行為主體之一，地方政府是廣義政府的主要組成部分，當?shù)胤秸�府成為相對獨立的主體后，其也有自己的行為目標函數(shù)，這就是發(fā)展的最大化（經(jīng)濟發(fā)展是對政府的充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟增長三個目標的概括）。而商量發(fā)展的標準準則是發(fā)展成本的高低，只有當預(yù)期凈收益大于預(yù)期成本時，地方政府才會推動直至最終實現(xiàn)制度變遷，從而導致一種新的制度安排。這時，制度就成為經(jīng)濟運行和決定經(jīng)濟績效的內(nèi)生變量。

　　200多年前，亞當·斯密在其名著《國民財富的性質(zhì)和原因研究》中，主張政府擔任一個“守夜人”的角色，認為公債會侵蝕私人資本，以舉債替代當前征稅會擴大政府不平衡預(yù)算行為，引發(fā)不負責任的政府行為；還本付息增加公債融資的成本，還會引起通貨貶值等。20世紀30年代，應(yīng)對全球范圍的經(jīng)濟危機，凱恩斯等人主張政府對經(jīng)濟的積極干預(yù)，認為政府實行擴張的財政政策是有益的，公債是無害而有益的，就內(nèi)債而言，不存在公債負擔，也不是后代人負擔，政府的資產(chǎn)與負債可以相互抵消，只要公債經(jīng)濟增長率大于負擔率，公債可以不斷增加。然而，從20世紀7O年代后，伴隨西方經(jīng)濟中出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象，又出現(xiàn)了自由經(jīng)濟模式的回歸，在公債有益還是有害這一問題上，持公債有負擔觀點的人認為，公債既有利也有弊，公債對當代人不是負擔，但轉(zhuǎn)移給了后代；公債應(yīng)用于生產(chǎn)性支出，公債與私債、外債基本相同等。

　　與西方主流理論比較，中國地方政府舉債行為蘊藏著深刻的政治經(jīng)濟學含義。對它的研究將會加深人們對地方政府舉債背景和偏好，對地方債務(wù)經(jīng)濟等問題的認識。

　　二

　　縱觀我國地方政府舉債行為的歷史演變，大致分為三個階段：第一階段：即改革開放之前，一般以1978年為界。這一階段，地方政府從性質(zhì)上單純屬于中央政府的派出和代理機構(gòu)，被動地履行中央一級政府所下達的各項使命，地方在公共選擇政策上幾乎沒有自主權(quán)，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異不明顯，地方上的一些債務(wù)也基本上由中央統(tǒng)借統(tǒng)還。“既無內(nèi)債又無外債”成了一種時尚，借債有害論占主導地位。這個時期，地方基本上沒有舉債。第二階段：即1978－1992年。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌前期階段，中央提出了“分級管理”及調(diào)動地方積極性的指導思想，計劃經(jīng)濟體制依然占主導地位，部分行政性分權(quán)開始實施，其標志是下放由中央控制的物資和企業(yè)，地方有一定的經(jīng)濟自主權(quán)，“一放就亂，一收就死”成為這個時期處理中央與地方關(guān)系的難點，在相對統(tǒng)一的經(jīng)濟、財政政策下，地方舉債受到比較嚴格的控制。第三階段：1992一現(xiàn)在。以鄧小平的南方講話為契機，以及在其后的財政、計劃、物價等一系列市場化、分權(quán)化的改革，地方在經(jīng)濟、組織分權(quán)和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動下，開始自主地發(fā)揮資源配置的功能。在傳統(tǒng)的財政收入機制被打破而新的收入機制沒有相應(yīng)建立的情況下，地方面臨著如何發(fā)揮和保持社會穩(wěn)定的雙重壓力。這時，互相攀比以及追求政績成為地方領(lǐng)導人全面介入經(jīng)濟領(lǐng)域的一種動力。在預(yù)算內(nèi)財力無法滿足支出的情況下，地方政府開始運用收費工具補充建設(shè)資金的缺口。1996年中央全面清理預(yù)算外資金后，地方政府就開始大量地舉債進行建設(shè)。舉債初期，在宏觀經(jīng)濟處在需求較旺的前提下，取得比較明顯的成效，培植了財源，改善了投資環(huán)境，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。但在1997年亞洲金融危機以后，通貨緊縮、消費不足成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。由于舉債的慣性和中央積極財政政策的實施，地方公共債務(wù)問題開始突現(xiàn)出來，地方政府舉債是有益還是有害的問題成為各方爭論的焦點。

　　爭論的實質(zhì)實際上是關(guān)于地方政府的邊界問題。地方經(jīng)濟的非均衡和效率與公平的非協(xié)調(diào)運行狀態(tài)，要求一個有限且有效的地方政府對經(jīng)濟進行宏觀管理和間接調(diào)控。依據(jù)“熊彼特一�？怂姑�題”，財政困難固然是推動地方政府舉債的直接原因，但是，為了追求義理性的最大化，最大限度地組織公共品生產(chǎn)，提高區(qū)域競爭力，在中央與地方財政分權(quán)的框架內(nèi)，地方政府有舉債的共同偏好。

　　政府舉債是對經(jīng)濟進行管理或調(diào)節(jié)的一種手段。在我國經(jīng)濟體制改革的變遷中，地方舉債行為特征，主要表現(xiàn)在：（1）彌補市場缺陷。薩繆爾森指出，現(xiàn)實生活中還存在著這樣一種現(xiàn)象，“即使在市場體系完美地起作用時，它仍然還能導致一個有缺陷的后果�！边@種內(nèi)在于市場機制的缺陷包括公共產(chǎn)品的提供問題、壟斷、外部性、社會分配不公、宏觀經(jīng)濟失衡等。1992年以后，中央對地方實行了行政性分權(quán)，社會固定資產(chǎn)投資來源由中央主導型向地方主導型轉(zhuǎn)變，地方公共部門成為微觀經(jīng)濟領(lǐng)域重要的投資主體，特別是那些經(jīng)濟效益小、社會效益大的具有正外部性的基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)事業(yè)、環(huán)境保護等。事權(quán)下放，成為這一時期政策變遷最突出的特征。而且，地方政府在貫徹中央政府的短期宏觀經(jīng)濟政策、收入分配政策以及中長期的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域布局政策上，需要投人大量的資金。這在計劃經(jīng)濟時期，大部分資金是由上而下安排，坦在分稅制財政體制下，除中央�？钛a助外，大部分由地方自籌。（2）促進市場發(fā)育。區(qū)域制度創(chuàng)新的時機與水平?jīng)Q定著地方經(jīng)濟發(fā)展的契機與水平。我國部分地區(qū)快速發(fā)展的模式，如蘇南模式、溫州模式、珠江三角洲模式以及晉江模式，從理論與實踐上證明了制度變遷或制度創(chuàng)新的經(jīng)濟效益。所謂制度創(chuàng)新，其實質(zhì)是著力培育市場機制和所有制結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用�；�于這一點，我國相對于西方國家，政府要承擔的職責更加繁重。雖然我國的改革是漸進式的，但在考慮社會與個人的承受能力上，地方政府不得不付出改革成本。因此，地方政府既要培植微觀市場主體，規(guī)范市場秩序，完善市場結(jié)構(gòu)，又要扶持非公有制經(jīng)濟發(fā)展，促進國有企業(yè)的改組改制。（3）推動經(jīng)濟發(fā)展。為了實施趕超戰(zhàn)略，一個地方如果僅依靠市場機制的自發(fā)性和企業(yè)制度的不斷創(chuàng)新去實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升格是一個不確定的緩慢過程。這時，就需要地方政府在國家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)，引導并制定出具有前瞻性、連續(xù)性、競爭性的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府雖然會逐步地退出對一般性競爭行業(yè)的投入，但在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和壟斷性行業(yè)等涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)布局改進領(lǐng)域仍需投入大量的資金。

　　可見，我國地方政府的舉債行為雖有歷史的承繼性，但主要是由市場機制的制度缺陷所引起的，這反映了古典的市場機制的制度傳統(tǒng)與不斷變化的社會制度需求之間的矛盾。在實踐中表現(xiàn)為地方政府的經(jīng)濟職能有不斷擴大的趨勢。盡管不同的國家、同一國家不同地區(qū)以及同一地區(qū)不同時期，地方政府具有不同的舉債方式，如西方國家發(fā)行的地方債券，我國的“政府一國有企業(yè)一銀行”的王位一體的融資方式，但總體來說，伴隨地方債務(wù)規(guī)模擴大的趨勢，綜合反映國家支出占當年全部國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的“國家支出率”呈現(xiàn)出不斷上升（至少未下降）的趨勢。1994年以來分稅制的實施，使得中央財政收入占全部財政收入比重由1993年的22％上升到2001年的5l％。但在2001年，地方預(yù)算外收入仍占預(yù)算內(nèi)收入5O％以上，如果加上大量的制度外收入和中央的稅收返還、專項補助等財力轉(zhuǎn)移，地方在財政支出中所占的比重多于70％。因此，地方政府的總財力為其舉債提供了信用保障。瓦格納（1958年）指出：進入工業(yè)化以后，經(jīng)濟中的公共部門在數(shù)量上和比例上將具有一種內(nèi)在的擴大趨勢，公共支出將不斷膨脹。雖然我國地方政府的舉債行為團政府職能轉(zhuǎn)換尚未到位而呈現(xiàn)出階段性、仍然性和不規(guī)范的特點，但它也在一定程度上反映了當代政府在市場體制框架內(nèi)舉債擴張的一般性規(guī)律。市場體制框架內(nèi)舉債擴張的一般性規(guī)律。