據(jù)2000年4月17日《羊城晚報(bào)》報(bào)道，廣州天河區(qū)法院開庭審理一起行政訴訟案，但被告不是國家行政機(jī)關(guān)，而是一家銀行。主要案情是：原告梁某于1999年12月10日以個人支票的形式，向其所屬單位支付房改房款41000元，當(dāng)其單位憑這張個人支票向某銀行廣州一家支行提示付款時，這家支行發(fā)現(xiàn)梁某簽發(fā)的支票上的簽章與其預(yù)留銀行簽章不符，于是根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對其作出退票并處以2050元罰款。梁某訴稱：某支行不是國家行政機(jī)關(guān)，無權(quán)對其作出行政處罰的決定，故要求某支行退還所收罰款。某支行有嚴(yán)格執(zhí)行中國人民銀行《支付結(jié)算辦法》的理由，而梁某卻有銀行違反《行政處罰法》的道理，以致法院難以當(dāng)場作出判決。由此看出，銀行執(zhí)行結(jié)算處罰處于尷尬的地位，需要我們進(jìn)一步研究解決。

　　一、商業(yè)銀行執(zhí)行結(jié)算處罰的基本情況

　　目前，商業(yè)銀行對單位和個人違反結(jié)算紀(jì)律的處罰，都是由其開戶銀行進(jìn)行處罰，對屬于罰款的就直接從存款人賬戶中扣款，并不需要發(fā)出處罰決定書，這是我國銀行幾十年來的習(xí)慣做法。《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條也作了規(guī)定：對單位和個人承擔(dān)行政責(zé)任的處罰，由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行。同時，在《支付結(jié)算會計(jì)核算手續(xù)》中規(guī)定了結(jié)算罰款作為銀行的營業(yè)外收入，直接進(jìn)入大賬。

　　二、銀行執(zhí)行結(jié)算處罰遇到的主要問題

　　從上述結(jié)算糾紛案例和我們平時受理的結(jié)算投訴中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《支付結(jié)算辦法》中對結(jié)算處罰的規(guī)定與有關(guān)法律、法規(guī)確實(shí)存在一些不一致的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（一）中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行行政處罰是否合法的問題。

　　《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實(shí)施行政處罰”。根據(jù)這條規(guī)定，由于中國人民銀行的分支機(jī)構(gòu)比較少，實(shí)施行政處罰的力量不足，但又必須行使結(jié)算監(jiān)管職能，故可以采取委托的方式實(shí)施行政處罰。但是，《行政處罰法》第十九條規(guī)定的委托組織的條件是：“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，而商業(yè)銀行是一個獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)單位，并不是一個“事業(yè)組織”。因而導(dǎo)致《支付結(jié)算辦法》的第二百三十九條的委托規(guī)定與《行政處罰法》的規(guī)定不一致。

　　（二）結(jié)算處罰的執(zhí)行程序與《行政處罰法》的規(guī)定不一致的問題。

　　《行政處罰法》的第三十條至第五十四條，對行政處罰的決定和執(zhí)行作了具體的規(guī)定，主要需經(jīng)過以下程序：調(diào)查取證、告知當(dāng)事人、當(dāng)事人陳述和申辯、行政機(jī)關(guān)作出處罰決定、對當(dāng)事人執(zhí)行處罰決定等環(huán)節(jié)，整個程序比較復(fù)雜。而目前結(jié)算處罰的程序比較簡單，而且有以下不同之處：一是決定處罰時未能告知當(dāng)事人；二是商業(yè)銀行沒有以人民銀行的名義進(jìn)行處罰；三是沒有發(fā)出行政處罰決定書；四是不論金額大小都采用行政處罰的簡易程序——當(dāng)場處罰。

　�。ㄈ�）結(jié)算處罰處理不一致的問題。主要體現(xiàn)在以下兩方面：

　　1、罰款進(jìn)賬問題�！缎姓�處罰法》第四十六條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除依照本法第四十七條、第四十八條的規(guī)定當(dāng)場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫”。而目前銀行結(jié)算罰款的處理是按照《支付結(jié)算會計(jì)核算手續(xù)》的規(guī)定，由委托執(zhí)行行政處罰的商業(yè)銀行列入其營業(yè)外收入科目下的罰款收入專戶核算，既不劃給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)——人民銀行，也沒有直接上繳國庫。從這一具體操作來看，并沒有體現(xiàn)人民銀行對商業(yè)銀行的委托關(guān)。

　　2、繳款憑證使用的問題。《行政處罰法》第四十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款”。從目前銀行執(zhí)行結(jié)算處罰的手續(xù)來看，是屬于當(dāng)場收繳罰款的做法，應(yīng)該使用財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，但是實(shí)際操作中沒有使用，而是由銀行直接填制特種轉(zhuǎn)賬傳票或者其他憑證代替。

　　三、解決銀行執(zhí)行結(jié)算處罰問題的建議

　�。ㄒ唬┙ㄗh人民銀行總行將《中華人民共和國票據(jù)法》、《票據(jù)管理實(shí)施辦法》、《支付結(jié)算辦法》實(shí)施以來的情況以及存在的難題向全國人大、國務(wù)院作專題報(bào)告。

　　加強(qiáng)支付結(jié)算的管理，嚴(yán)格結(jié)算紀(jì)律，防范結(jié)算詐騙，是結(jié)算秩序正常化的前提條件。如果不嚴(yán)格執(zhí)行結(jié)算紀(jì)律，結(jié)算秩序必然就會亂套，從而會影響整個社會的經(jīng)濟(jì)秩序。由此可見，銀行結(jié)算的行政處罰力度只能加強(qiáng)，不能削弱。但是，由于銀行結(jié)算的監(jiān)督有其特殊性，單位和個人在結(jié)算上的違規(guī)、違紀(jì)，只能通過商業(yè)銀行辦理具體業(yè)務(wù)時才能發(fā)現(xiàn)，如果委托其他事業(yè)組織進(jìn)行行政處罰，將難以實(shí)施有效的監(jiān)督。為此，需要全國人大、國務(wù)院理順人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行行政處罰的法律關(guān)系，使這種委托關(guān)系合法化，而且在執(zhí)行中更加切合實(shí)際。

　�。ǘ�）重新規(guī)范銀行執(zhí)行結(jié)算處罰的操作程序。除了明確人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行行政處罰的合法地位以外，還需重新依法修改現(xiàn)行《支付結(jié)算辦法》的操作程序。

　　方案一：按照《行政處罰法》的一般程序進(jìn)行操作。具體操作過程為：商業(yè)銀行根據(jù)單位和個人違規(guī)、違紀(jì)事實(shí)，依照有關(guān)法規(guī)、制度作出行政處罰決定，填制一式三份由人民銀行統(tǒng)一印制的處罰決定通知書，一份留存，一份報(bào)送當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，一份送交有關(guān)當(dāng)事人，有關(guān)當(dāng)事人接到處罰通知書后，直接到指定銀行繳納罰款。

　　方案二：按照《行政處罰法》的簡易程序進(jìn)行操作，實(shí)行當(dāng)場處罰。具體操作過程為：單位和個人向銀行申請開設(shè)結(jié)算賬戶時，授權(quán)或承諾在其違規(guī)、違紀(jì)時可由開戶銀行直接從其賬戶上扣款具體操作可在預(yù)留銀行簽章卡片上增加這一條款。當(dāng)商業(yè)銀行發(fā)現(xiàn)開戶的單位和個人出現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)事實(shí)時有權(quán)直接辦理扣款，并填制一式三份由人民銀行統(tǒng)一印制的處罰決定通知書，一份留存，一份報(bào)送當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，一份送交有關(guān)當(dāng)事人。有關(guān)當(dāng)事人對處罰有異議的，可直接到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行申請行政復(fù)議，人民銀行對有關(guān)違規(guī)、違紀(jì)事實(shí)重新調(diào)查取證，然后作出相應(yīng)的裁定。如當(dāng)事人仍不服人民銀行裁定的，可在法定時間內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。

　　比較上述兩方案，第一方案符合《行政處罰法》的操作程序，因?yàn)榻Y(jié)算處罰的金額有大也有小，有的可以執(zhí)行簡易程序?qū)�公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款，有的必須執(zhí)行一般程序。由于該方案是由當(dāng)事人主動繳納罰款，有關(guān)當(dāng)事人可能為了逃避處罰而將存款賬戶的資金轉(zhuǎn)走，導(dǎo)致結(jié)算處罰難以執(zhí)行。而第二方案比較符合實(shí)際，操作比較容易，銀行直接扣款還可以控制有關(guān)當(dāng)事人逃避處罰的行為，有利于嚴(yán)肅結(jié)算紀(jì)律。因此，筆者比較傾向于第二方案。主要理由如下：

　　一是實(shí)行簡易程序，有利于銀行的操作。因?yàn)榻Y(jié)算處罰的筆數(shù)比較多、涉及面廣，而且金額一般不會很大，單位和個人的違規(guī)、違紀(jì)事實(shí)清楚，完全可以當(dāng)場作出處罰決定；

　　二是實(shí)行當(dāng)場收繳罰款符合有關(guān)法律的規(guī)定�！缎姓�處罰法》第四十七條規(guī)定，對“不當(dāng)場收繳事后難以執(zhí)行的”，執(zhí)法人員可以當(dāng)場收繳罰款。由于單位和個人存在銀行的資金是由其自行支配的，如果被處罰當(dāng)事人有意將存款轉(zhuǎn)走，而銀行又沒有充足的理由停止其支付，必然會導(dǎo)致罰款難以執(zhí)行；

　　三是采取單位和個人預(yù)先授權(quán)或者承諾允許銀行主動扣款的做法，并沒有違背法律的基本原則。因?yàn)檫`規(guī)、違紀(jì)的當(dāng)事人本來就應(yīng)該受到處罰，只是執(zhí)行程序上作了適當(dāng)簡化而已，并沒有損害到當(dāng)事人的利益，而且該方案還規(guī)定了有關(guān)當(dāng)事人可以向人民銀行投訴和提起行政訴訟的權(quán)利。

　　（三）規(guī)范結(jié)算罰款的處理。主要是對《支付結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算會計(jì)核算手續(xù)》作以下方面的修改：

　　1、規(guī)范罰款憑證的使用。由于結(jié)算罰款采取當(dāng)場處罰的辦法，就必須按照《行政處罰法》的規(guī)定到財(cái)政部門申領(lǐng)罰款收據(jù)。具體可由人民銀行分支機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要向財(cái)政部門申領(lǐng)后，分發(fā)給各商業(yè)銀行使用。

　　2、明確罰款的處理手續(xù)。商業(yè)銀行作出處罰決定后，填制人民銀行統(tǒng)一印制的行政處罰決定書一式三份和罰款收據(jù)，其中行政處罰決定書一份留存，一份送交當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，剩下一份連同罰款收據(jù)送交有關(guān)當(dāng)事人。對當(dāng)事人的存款賬戶有足夠余額扣繳罰款時，應(yīng)在當(dāng)天辦理扣款手續(xù)，并在兩日內(nèi)將罰款劃至人民銀行指定的銀行賬戶。對當(dāng)事人的存款賬戶沒有足夠余額扣繳罰款時，商業(yè)銀行應(yīng)繼續(xù)等待扣款，一個月后仍沒有足夠余額扣款的，將罰款收據(jù)送交當(dāng)?shù)厝嗣胥y行。人民銀行通過賬戶管理數(shù)據(jù)庫查找有關(guān)當(dāng)事人在其他銀行開設(shè)賬戶的情況，通知有關(guān)商業(yè)銀行辦理扣款，徹底改變目前當(dāng)事人逃避行政處罰的狀況。

　　3、規(guī)范結(jié)算罰款收入的歸屬問題。一是修改《支付結(jié)算會計(jì)核算手續(xù)》，將原來由商業(yè)銀行列入營業(yè)外收入，改為上劃人民銀行，再由人民銀行按照《行政處罰法》的規(guī)定統(tǒng)一上交國庫。