內(nèi)容提要：社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，需要有良好的社會信用環(huán)境為基礎，而創(chuàng)造良好的社會信用環(huán)境，必須要有完善的社會信用制度作保證。在社會信用制度的建設中，政府的角色如何定位，對信用制度的建立和完善起著至關重要的作用。本文主要闡述了政府在信用制度建設中的地位和作用，分析了政府直接介入信用關系的主要表現(xiàn)、形成原因及其危害，提出從合理定位政府經(jīng)濟職能、增加有效制度供給、強化政府監(jiān)管、培育信用中介機構和加快市場化進程等方面進一步完善我國的信用制度。

　　一、政府在信用制度建設中具有不可替代的地位

　　信用制度建設是一個龐大的系統(tǒng)工程，既需要企業(yè)、單位、社會中介機構、個人的積極參與，也需要社會、輿論的有效監(jiān)督，還需要政府的制度約束和監(jiān)管給予充分保證。政府在信用制度建設中具有不可替代的地位，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.政府通過頒布法律、法規(guī)和制定政策為社會信用建設提供制度保證。市場經(jīng)濟是經(jīng)濟主體之間互利交換、實現(xiàn)社會分工協(xié)作的經(jīng)濟體系。交換行為的成立，都是以進入市場的各個主體之間達成某種共識、共同遵循某種制度規(guī)范為前提的。如果沒有制度的規(guī)范，交易的一方很可能運用強權優(yōu)勢，掠奪弱勢一方的利益，形成不公平交易。另外，任何交易都是有交易成本的，當交易成本大于交易收益時，交易活動就難以進行，這就需要有合理的制度安排來降低社會成員之間的交易成本。因此，為保證契約有效，合作與交易順利進行，促進信用秩序的建立，政府的制度安排是關鍵的。制度經(jīng)濟學認為，制度是關于交易活動的規(guī)則，制度通過界定和限制交易主體的選擇，減少交易活動的不確定性，從而降低交易成本，使來源于交易活動的潛在收益成為現(xiàn)實。

　　2.政府的有效監(jiān)管能夠為營造良好的社會信用環(huán)境創(chuàng)造條件�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府發(fā)揮著積極的宏觀調控和市場監(jiān)管作用。作為宏觀調控主體，政府通過頒布法律、法規(guī)、制定政策等方式實現(xiàn)對經(jīng)濟的指導；作為市場監(jiān)管主體，政府通過規(guī)范各類經(jīng)濟主體的行為，限制各種不正當?shù)慕?jīng)濟行為，創(chuàng)造公平競爭的市場秩序。政府的有效監(jiān)管可以引導市場主體采取守信行為，懲戒失信行為，營造良好的社會信用環(huán)境，確保市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

　　3.政府在培育信用體系方面發(fā)揮著重要的作用。信用體系的培育是一個相當長的過程，在這個過程中，市場的不完善性可能產(chǎn)生消極作用，因此政府的作用尤為重要，特別是在經(jīng)濟轉軌時期。市場經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，單純依靠市場的力量難以建立完善的信用體系，還必須借助政府的力量。從某種意義上說，政府的推動是構建完善和發(fā)達的信用體系的核心動力，無論是信用評級體系、征信制度的建立，還是政府信息的披露、社會信用中介機構的培育等，都離不開政府的制度供給和積極推動。

　　4.政府信用本身是社會信用的重要組成部分。社會信用是由政府信用、企業(yè)信用、個人信用等組成。政府既是市場規(guī)則的制定者，又是市場規(guī)則的執(zhí)行者。因此，政府信用對社會信用起著導向作用。政府若帶頭遵守諾言、講信用，則可給企業(yè)和社會帶來良好的示范效應；反之，政府無信，市場主體也會加以效仿，無信行為將受到鼓勵，會對整個社會的信用產(chǎn)生惡劣的傳導作用。它損害的不僅是個人或部分人的利益，也不僅是政府的信用形象，而可能會導致整個社會陷入信用危機的惡性循環(huán)中，成為社會信用惡化的“催化劑”。另外，政府失信（如服務效率低下、權力嚴重失控、普遍尋租等）會降低社會公眾對政府的信任度，必然引起政府權力合法性的危機，從而動搖政府統(tǒng)治的基礎，加大“政府失靈”，從這個意義上說，政府信用的降低乃至喪失是產(chǎn)生社會信用危機的根本因素。因此，政府行為示范直接影響社會信用秩序。

　　二、政府直接介入信用關系破壞了信用原則，擾亂了社會信用秩序

　　（一）政府直接介入信用關系的主要表現(xiàn)及原因分析

　　1.政府直接安排信用關系并成為債權債務的最終仲裁者。這種情況主要發(fā)生在計劃經(jīng)濟條件下，但在轉軌時期也時有發(fā)生。政府直接安排信用關系主要體現(xiàn)在國有單位之間（國有企業(yè)之間、國有企業(yè)與國有銀行之間），表現(xiàn)為：政府行政干預發(fā)放指令貸款；出面進行破產(chǎn)安排和債務豁免；在主辦銀行制度中對主辦銀行與企業(yè)實行“拉郎配”；在“債轉股”中對轉股企業(yè)的確定等等，這些安排無不具有濃厚的政府行政色彩。從理論上講，這種信用關系是發(fā)生在同一產(chǎn)權主體內(nèi)部，產(chǎn)權主體有權對當事人雙方的利益進行調節(jié)和仲裁，尤其在法律不健全、司法尚未獨立時，政府權力與法律責任在很多領域是重疊的，政府成為債權債務糾紛的最終仲裁者。例如，在國有銀行和國有企業(yè)形成的債權債務關系矛盾激化時，他們的共同所有者一政府（國家）就有權力出面制止，或者采取其他途徑如貸款豁免、呆賬沖銷、減息、免息等加以解決。由于國有銀行與國有企業(yè)以及國有企業(yè)之間產(chǎn)權的模糊性和主體的同一性，使債權債務缺乏體制硬約束，在制度尚不健全、產(chǎn)權不夠明晰、市場主體交易行為不規(guī)范、政府職能尚未完全界定、政府目標多元化等情況下，政府直接介入信用關系一時還難以根除。

　　2.地區(qū)封鎖，市場分割。地方政府從維護本地利益出發(fā)，依靠行政力量實行地區(qū)性壟斷。主要表現(xiàn)在：用行政手段限制外地產(chǎn)品進入本地市場或者本地商品流向外地市場；強令區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營者經(jīng)營和銷售本區(qū)域產(chǎn)品；迫使和誘使區(qū)域內(nèi)企業(yè)實施封鎖措施等等。地方政府通過地區(qū)封鎖將統(tǒng)一的市場分割為區(qū)域市場，使市場性的信用關系異化為地方政府干預下的區(qū)域性信用關系。

　　3.確保統(tǒng)治利益集團的壟斷租金最大化。從經(jīng)濟學的角度分析，政府是由無數(shù)“經(jīng)濟人”（政府官員等）組成的具有理性的利益集團。政府主體行為不能擺脫經(jīng)濟人的行為特征，其行為的直接動機仍然是個人效用（包括權力）最大化。為此，政府官員利用行政權力進行“尋租”以獲取壟斷租金并使之最大化就成為一種自然的選擇。在“尋租”過程中，無論是通過法律、文件的形式，還是市場安排的辦法，都必然表現(xiàn)為對信用關系的直接介入。

　�。ǘ�）政府直接介入信用關系產(chǎn)生的危害

　　1.政府直接安排信用關系可能帶來較大的負外部性。（1）作為政府的代表一政府官員本身具有權力意識和績效偏好，為了贏得選票、提拔、升遷，他們在解決問題時，自然會按照自身利益最大化的要求行事，而不是將信用原則放在第一位。（2）沒有尊重信用關系的法律地位，交易雙方實際并未承擔交易成本，而是由國家（產(chǎn)權主體）承擔。其最大的缺陷在于破壞了經(jīng)濟運行的信用基礎 （張曙光）。（3）會使很多債務人錯誤地認為，國有企業(yè)和國有銀行都是國家的，欠債不還是“天經(jīng)地義”的。導致惡意拖欠、逃廢債、懸空債權等現(xiàn)象普遍發(fā)生。（4）容易使權力滲透進入市場，產(chǎn)生巨大的“尋租”空間，進而使正常的市場秩序遭到破壞。

　　2.不利于降低交易成本，提高經(jīng)濟效率。（1）在政府直接介入信用關系和正常的市場交易關系的情況下，必然要增加政府的監(jiān)督成本和使交易成本提高。為確保統(tǒng)治利益集團的壟斷租金最大化，擁有國有資產(chǎn)處置權的政府，勢必會按照自身利益最大化的原則處置財產(chǎn)糾紛，而將信用原則放在次要地位，從而可能犧牲經(jīng)濟效率。（2）導致資源配置效率低下。因為資源配置的內(nèi)在要求是資源的流動橫向化，即資源的擁有者與資源的使用者進行直接交易，而政府的干預介入，使資源配置具有縱向性，政府配置資源的縱向性與資源流動的橫向性嚴重扭曲，其結果是造成資源配置效率極為低下，阻礙了經(jīng)濟效率的提高。

　　3.不利于消除地方保護主義，擾亂了社會信用秩序。地方政府往往從本地的所謂利益出發(fā)，包庇縱容本地企業(yè)失信行為，甚至成為假冒偽劣、走私、偷稅、漏稅、騙稅等的“保護傘”，不僅損害了債權人的合法權益，造成國家經(jīng)濟損失，而且也會降低本地企業(yè)的信譽，阻礙本地經(jīng)濟的發(fā)展。同時也是導致社會信用秩序紊亂的非常重要的原因。

　　4.容易導致政府腐敗。政府對信用活動的干預使政府腐敗產(chǎn)生了可能，而政府對行政權力的壟斷所導致的權錢交易又為政府腐敗創(chuàng)造了條件，在政府行為難以監(jiān)督且監(jiān)督成本很高的情況下，政府的利益驅動使政府腐敗成為現(xiàn)實。正如經(jīng)濟學家陳淮（2001）所言，凡是違規(guī)現(xiàn)象長期普遍存在的地方，一定有執(zhí)法者與違法者的串通，一定有執(zhí)法者從違法行為的存在中獲取利益。

　　總之，一方面，社會信用制度的建設需要充分發(fā)揮政府的作用；另一方面，政府對信用關系的行政干預又是對市場信用秩序的直接破壞。因此，在健全社會信用制度方面，政府角色必須進行準確定位，既不能“缺位”，也不能“越位”、“錯位”。

　　三、充分發(fā)揮政府在信用制度建設中的積極作用

　　1.政府在信用制度建設中的作用發(fā)揮有賴于政府經(jīng)濟職能的準確定位。政府職能是政府行為的依據(jù)。政府職能界定不清，或者法律賦予政府的職能過多，很容易使政府在經(jīng)濟活動中出現(xiàn)管制、服務不到位或過度行政干預，讓信用關系抹上濃厚的“超經(jīng)濟性”色彩。因此，政府作用的有效性和監(jiān)管效率的提高依賴于政府職能的準確定位。對政府經(jīng)濟職能的界定，首先應基于建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一基本目標，因此，政府最重要的經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在彌補市場失靈和維護公共利益上。當前政府在信用制度建設中應著力做好：增加制度有效供給，完善市場運行規(guī)則，規(guī)范政府行為，打破地方保護主義，強化監(jiān)督管理，推動信用體系建立，加快市場化進程等工作。

　　2.增加制度有效供給，完善市場運行規(guī)則。制度作為博弈的規(guī)則，是建立和維持人們之間信任的關鍵。如果制度安排使得當事人履約比不履約更有利可圖，則人們就有積極性為了交易帶來的長遠利益而抵制短期的機會主義誘惑，人們之間的信任就可以建立起來。政府作為經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定者，就制度供給而言，須遵循：（1）制度應具完備性。就是使社會經(jīng)濟活動特別是信用管理要有法可依，盡可能避免出現(xiàn)法律的“真空”。對此，美國的經(jīng)驗值得我們借鑒。美國政府對信用活動并不作過多干預，主要是通過立法創(chuàng)造和維護一個良好的社會征信環(huán)境。（2）法律制度安排應充分反映社會規(guī)范，同時要以信譽作基礎。制度不僅要具有完備性，而且要具備有效性，特別是法律制度，若要保證其權威性和實施的效果，則必須充分反映社會規(guī)范。巴蘇（Basu）認為，法律的最重要功能是選擇社會規(guī)范而不是制定社會規(guī)范�？继兀–ooter）也指出，法律是否能得到人們的尊重取決于法律是否符合、尊重社會規(guī)范。法律制度的運行離不開信譽基礎，法律和信譽既有替代性的一面，又有互補性的一面，而且，主要用法律手段解決信用問題成本太高，有時甚至不可行（張維迎，2002）。（3）市場能夠提供的制度，政府不要介入太多，以免造成“規(guī)制失敗”。市場運行過程中的許多制度，特別是非正式制度（如商業(yè)習慣、道德、文化等），在很大程度上可以由市場自發(fā)形成。如果這些制度沒有違背法律和損害社會公共利益，那么，政府應放松對自發(fā)行動的限制，由市場主體去進行制度選擇和創(chuàng)新。而且也可避免因政府機構介入太多使政府蒙受過多的社會和法律責任。（4）建立有效的信用激勵機制，誘導市場主體及時真實地披露其“私有信息”，將信息的“私有產(chǎn)品”逐步轉化成“準公共產(chǎn)品”或直接轉化為“公共產(chǎn)品”。（5）制度（包括政策）安排應具有連續(xù)性和穩(wěn)定性。制度的重要功能之一在于降低交易中的不確定性，并提供一個社會的激勵機制。如果政府在提供制度安排時，具有很大的隨意性，則制度的不確定性會使人們?nèi)狈Ψ�(wěn)定的預期，更多地追求眼前利益，而實現(xiàn)長遠利益的信用機制將難以建立。

　　3.規(guī)范政府行為，打破地方保護主義。（1）應建立一個有限政府。政府的行為應限定在其職能界定和法律允許的范圍內(nèi)，對社會經(jīng)濟活動既不能越權干預，更不能違法行事，以提高社會公眾對政府的公信力。據(jù)一項對29個國家的實證分析表明，政府行政權力的限制和司法的獨立程度與國民的信任度之間表現(xiàn)為高度的正相關：對政府權力限制每上升1個百分點，信任度上升1.5個百分點；司法的獨立程度每上升1個百分點，信任度上升8個百分點（向麗，2002）。因此，政府的權力必須受到法律的嚴格規(guī)制和社會的有效監(jiān)督。（2）必須割斷政府行政權力與市場利益之間的聯(lián)系，減少政府官員的尋租機會，并加大懲治腐敗的力度。（3）通過提高政府信用引導社會信用發(fā)展。（4）淡化對地方政府經(jīng)濟增長指標的考核，強化經(jīng)濟發(fā)展特別是可持續(xù)發(fā)展的考核內(nèi)容，逐步弱化地方保護主義的體制基礎。（5）地方政府必須充分認識到地方保護主義的危害。

　　4.強化政府的監(jiān)管職能。在市場經(jīng)濟條件下，市場具有優(yōu)勝劣汰等“自凈化”功能，市場主體的信用能通過市場本身加以建立并逐步延伸，失信行為能得到較好的抑制。但是，良好的信譽并不能單純依靠交易者自發(fā)形成，特別是在信息不對稱的情況下，會造成信用市場中的逆向選擇和道德風險，加之我國制度供給的不充分和對失信行為的懲戒不力，必須靠政府強有力的監(jiān)管和引導來建立和維持良好的社會信用秩序。政府監(jiān)管主要體現(xiàn)在對守信行為的激勵、防止失信行為的發(fā)生和對失信行為的懲戒上。但是，政府監(jiān)管要注意掌握一個“度”。政府監(jiān)管超過一定臨界點后，監(jiān)管越多，市場主體越不講信譽。因為監(jiān)管部門的處置權越大，未來就越難預期，市場主體就會只注重短期目標，更多的監(jiān)管就會創(chuàng)造一種租金。

　　5.推動社會信用體系的建立。政府在信用體系建設中擔當何種角色，根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況，應采取“政府積極推動、市場運作為主”的基本思路。即政府推動立法，推動信用信息由“同業(yè)征集”走向“聯(lián)合征集”，而信用服務主要靠信用中介機構進行市場化運作。此外還應做好以下兩方面工作：（1）建立公開的社會信用信息網(wǎng)絡，為信用市場提供信用信息交流與共享的機制創(chuàng)造條件，從而促進信用信息的合理使用以及信用資源的優(yōu)化配置。同時政府應提高政務信用信息的透明度，將其掌握的有關企業(yè)、個人的信用信息以較低成本轉交給信用企業(yè)和信用中介機構去開發(fā)、使用、增值，并防止對信用信息的壟斷和尋租行為。（2）積極培育信用中介機構，從政策上支持和推動市場化信用中介機構的快速健康發(fā)展，建立起我國獨立的信用服務產(chǎn)業(yè)。

　　6.加快市場化進程。當前我國政府存在的行為不規(guī)范、權力與市場利益直接相連、干預市場信用活動等等，這些對信用規(guī)則具有破壞作用的現(xiàn)象之所以經(jīng)常發(fā)生，在很大程度上是由于我國還處在經(jīng)濟轉軌時期，市場化程度較低。隨著經(jīng)濟市場化的不斷推進，市場秩序將從不規(guī)則轉為規(guī)則、人們的經(jīng)濟行為和信用行為也會不斷規(guī)范，法制更加健全，良好的社會信用環(huán)境才會逐步形成。

　　主要參考文獻：

　　1.張維迎：《法律制度的信譽基礎》，《經(jīng)濟研究》2002年第1期。

　　2.陳淮：《整頓市場經(jīng)濟秩序的若干思考》，《經(jīng)濟研究參考》2001年第75期。

　　3.張曙光：《企業(yè)融資與信用制度》，中經(jīng)網(wǎng)（50人論壇）。

　　4.于立等：《信用、信息與規(guī)制—守信／失信的經(jīng)濟學分析》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2002年第6期。

　　5.郭紅玉：《信用概念的制度分析》，《金融理論與實踐》2002年第3期。

　　6.向麗：《對我國信用缺失的經(jīng)濟學分析與建議》，《經(jīng)濟前沿》2002年第6期。