關鍵詞：區(qū)域性中心城市；城市水業(yè)；投融資；機制設計

　　1、引言

　　區(qū)域性中心城市是指在一定區(qū)域的城市帶中具有相當?shù)慕?jīng)濟實力，能在經(jīng)濟、科技、文化各方面對周圍區(qū)域產(chǎn)生相當輻射作用的中心城市。[1]改革開放之后，尤其是上世紀90年代以來，區(qū)域及其中心城市的跨越式發(fā)展，給作為城市發(fā)展基礎要素的城市基礎設施帶來了具大的壓力，也對城市基礎設施投融資提出了更為迫切的需求。城市水業(yè)作為城市基礎設施的重點投資領域，以其投資量大、沉淀性強的投資特征在中心城市投資結構中占有相當?shù)谋戎�。因而，關于城市水業(yè)的投融資機制的設計是政府部門的世界性難題。作為區(qū)域性中心城市，具有較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，先進的科學技術，較健全的經(jīng)濟管理機構，對經(jīng)濟諸要素的輸入和輸出，流向和流量具有很大的調(diào)節(jié)作用。因而，它對經(jīng)濟要素的聚擴、轉換呈現(xiàn)出大范圍、大規(guī)模、多層次、全方位、高效率、高效益的特點。所以，結合我國中心城市水業(yè)改革的步伐，研究創(chuàng)新投融資機制，開發(fā)有效金融工具，將有利于促進城市水業(yè)的健康發(fā)展，同時對周邊城市也會起到帶動和示范作用。

　　2 、中心城市水業(yè)投融資改革現(xiàn)狀分析

　　我國城市水業(yè)改革以投資體制改革為核心。目前，城市水業(yè)的投資來源總體上可分兩大類：一是不需要考慮資本收益的政府公益性投資，主要指來自稅收和行政性收費的投入，二是社會資本通過商業(yè)資本市場對水業(yè)的投入。而社會資本的商業(yè)性融集與使用又有兩類實施主體，一是政府，二是企業(yè)。

　　隨著城市水業(yè)市場化工作的推進，尤其在各中心城市，水業(yè)的投融資正發(fā)生結構性變化。以各級政府財政為主導的公益性投資模式逐漸被以社會資本為主導的市場收益性投資模式所代替。城市水業(yè)發(fā)展也由原先計劃體制下的技術引導轉型為投資拉動。

　　2.1 政府的困境由于城市水業(yè)資金量大、沉淀性強的投資特征以及水資源的戰(zhàn)略地位，加之水業(yè)與公共利益、環(huán)境保護的緊密關聯(lián)，政府投資（包括以政府為主體的商業(yè)投資）在投融資結構中舉足輕重。

　　通常政府資金具有兩大來源，即財政收入（包括行政事業(yè)性收費）和政府為融資主體的針對社會資本的商業(yè)融資。目前，在我國中心城市水業(yè)投融資結構中，政府投資所面臨的困境可概括為：財政能力不足、中央政府商業(yè)融資低效（如國債）、地方商業(yè)融資手段缺乏，政府行業(yè)監(jiān)管不力。[7]顯然，市場化轉型期的中國，地方政府，尤其是各中心城市政府在投融資體制中的能力缺位，嚴重制約了城市水業(yè)的健康發(fā)展，影響了市場化的合理推進。

　　政府在城市水業(yè)的直接財政投入的不足，是伴隨著水業(yè)迅速發(fā)展、要求日益提高的必然。財政能力有限的政府在城市水業(yè)的公益性和收益性之間做出了收益性的選擇。以收益性特征為基礎，政府投資部分更多地求助于社會資本的商業(yè)性融集也就成為必然。而對于商業(yè)資本，城市水業(yè)投資具有基礎設施投資的基本特征，對資本有一定的壟斷保護、市場風險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定，但是投資巨大、資本沉淀性強、回收期長、回報率較低、政策風險大。

　　從投資特征我們看到，長期、穩(wěn)定、融資成本低的資金是城市水業(yè)尋求的資本對象。理論上講，拋開不計投資收益的政府財政投入外，適于水業(yè)的資金來源最好運用以政府信譽為基礎的成本低、周期長的國債、市政債券和政府專項基金，以及政策性項目融資、國際金融組織和政府援助項目的低息貸款。因此，政府實際上是水業(yè)融資最有效的主體。但是，政府作為投融資主體面臨效率和體制上的兩大制約。首先，中央政府廣闊的融資渠道與水業(yè)項目的地方性特征嚴重脫節(jié)，致使資金使用效率低下，從根本上講這是由于我國缺乏有效的中央與地方協(xié)調(diào)發(fā)展、分工負責的投融資機制。其次是財稅體制限制，《預算法》嚴格限定了地方政府的預算權限，使本來國際上作為通行的地方政府水業(yè)融資手段——市政債券、地方專項基金不能發(fā)行，從而大大消減了地方政府的商業(yè)融資能力。

　　政府的行業(yè)監(jiān)管是水業(yè)市場化的重要組成部分。市場化后，政府的職能應由傳統(tǒng)的企業(yè)管理轉為行業(yè)管理。然而，現(xiàn)實中城市政府對水業(yè)管理責任認識不足，忽略了公眾責任，同時在體制上缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。[6]

　　2.2 企業(yè)的機遇政府投資主體的困境雖不意味政府將退出投資主體，但是卻為企業(yè)主體的商業(yè)資本投融資帶來巨大的發(fā)展機會。十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進行開放，允許社會資本進入，客觀上加速了中國城市水業(yè)改革的進程；同時國家大力推行金融體制改革，鼓勵商業(yè)金融的創(chuàng)新，將為企業(yè)主體開辟廣闊的融資天地。

　　對企業(yè)來說，中心城市水業(yè)投資的市場機會來自于我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展、經(jīng)濟體制的市場化轉型。城市水業(yè)在巨大需求背景下的投資拉動特征，使來自國際、民營、其他社會資本得以迅速進入城市水業(yè)并成為主角。但是，企業(yè)投融資主體比政府投融資主體多了一道致命的政策風險，雖然在市場化的機制和管理的高效上具有優(yōu)勢，但仍不足以化解與政府投資的競爭劣勢。因此必須處理好與政府投資的定位與分工。[7]目前，從業(yè)于中心城市水業(yè)的企業(yè)源于三種主體，具有不同的投資形態(tài)。一是傳統(tǒng)國營自來水公司、排水公司，基本屬運營型企業(yè)，只有資本存量，除極少數(shù)外基本無投融資能力；第二類是原來工程、技術性企業(yè)，多屬民營企業(yè)，部分企業(yè)涉足水業(yè)投資，在水業(yè)領域的投融資方式以中小型項目的BOT形式為主；第三類是來自資本領域的戰(zhàn)略投資性公司，它們以企業(yè)整體產(chǎn)權收購和TOT、BOT為主要投資形式。然而，這些水業(yè)企業(yè)主體的投融資體系存在金融工具單一、融資成本過高等問題，難以適應水業(yè)投資特征的要求。在融資結構上，水業(yè)融資過度依賴以商業(yè)銀行為主導的間接融資，利率過高，周期過短，難以適應水業(yè)設施的收益低，周期長的特點。企業(yè)直接融資渠道不暢，不利于降低融資成本。企業(yè)主體可利用的政策性融資的量與渠道有限、企業(yè)債券和股市融資的門檻過高、股本融資經(jīng)驗不足，融資問題已經(jīng)成為眾多水業(yè)企業(yè)發(fā)展的障礙。

　　如今，資金因素已經(jīng)成為戰(zhàn)略性項目競爭獲勝的關鍵。因此，對于處在資本拉動時期的我國中心城市水業(yè)來說，從業(yè)企業(yè)應主動抓住機遇，拓寬融資渠道，降低融資成本，積極配合城市政府建立適應水業(yè)資本特征的投融資戰(zhàn)略。轉

　　3、 中心城市水業(yè)投融資機制基本原理與設計原則

　　3.1 基本原理根據(jù)經(jīng)濟的長期發(fā)展趨勢，城市公共部門以及私人部門的資金實力都會逐步得以加強壯大。[3]為此，政府部門需要預測經(jīng)濟發(fā)展制定長期的投融資計劃。有兩種辦法可以考慮：其一是在政府部門主導下拓寬融資渠道，從長期發(fā)展的角度制定債務償還計劃，不限于只依靠現(xiàn)有稅收來投資；其二是向私人部門開放市場，讓它們發(fā)揮作用，法國、英國和眾多東南亞和拉丁美洲國家已經(jīng)開展了這方面的工作。一般稱為政府部門與私人部門的伙伴關系（Public-Private Partnership： PPP）。在這一體系里，政府部門負責公共事業(yè)，同時私人部門也可參與，其融資主要來自于商業(yè)銀行的貸款、股票市場和企業(yè)債券等融資手段（圖1圖略）。[2]發(fā)達國家實施PPP/PFI（Private Finance Initiative）主要是為了提高效率減少財政負擔、消減財政赤字。而發(fā)展中國家主要是為了融資和引進先進的技術和管理經(jīng)驗提高效率。

　　3.2 設計原則設計區(qū)域中心城市水業(yè)投融資機制應堅持污染者和使用者（受益者）付費原則，服務于環(huán)境保護目標，注重資金效率，兼顧公平（貧富差別和地區(qū)差異）。準確界定和切實落實各相關主體的投資事權。政府必須發(fā)揮投資主導作用：一是強化環(huán)境法律法規(guī)，加大實施力度，制定明確的建設計劃，增加對水業(yè)投資的實際需求；二是不斷加大財政投入力度；三是通過政策引導，融通社會資金。[5]在引導政策中，關鍵是切實落實向排污者和受益者收費政策。在解決政府財政困難和提高設施運營效率的政策需求下，要特別注意鼓勵政府和污染者以外的投資者參與投資，建立健全的商業(yè)融資手段。

　　中心城市政府是供水與污水處理設施的建設者和所有者，在設計水業(yè)投融資機制時要先分析建設水業(yè)市場的資本供需狀況。需求指投資水業(yè)設施建設與運營管理所需資本的預測，供給指地方政府財政能力與融資能力。要考慮并比較每個項目的各種資金來源的可能性。明確年度支出預算，在供需有差距的情況下，確定融資額度。要重點分析從城市地方資本市場融資的可能性。城市地方資本市場也存在著供需關系。需求方指地方政府投資水業(yè)對于資本市場的需求量和其貸款能力與資信程度，供給方指是否具有有效的融資手段�？梢哉f地方政府投資水業(yè)的資金供需情況決定社會資本的參與程度，是否能夠融到所需資金，需要設計具體融資手段與完善配套金融工具。地方政府需要雇用專業(yè)的財務顧問進行財務分析、設計融資機制、制定融資計劃。

　　4、中心城市水業(yè)投融資機制創(chuàng)新的戰(zhàn)略思路

　　建立健全有效的中心城市水業(yè)投融資機制，需要明晰戰(zhàn)略思路，走一條適合中心城市水業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之路。為此，我還需要從以下幾方面進一步努力：

　�。�1）進一步加大政府投資規(guī)模，發(fā)揮城市政府主要投資主體的作用，同時還要發(fā)揮政府資金的引導、擔保的特殊作用。中央政府應通過轉移支付或加強稅制地方自治，積極促進地方城市政府在水業(yè)領域的投資、保證地方資本市場的健全發(fā)展。如設立投資水業(yè)領域的專項滾動基金。同時，城市政府需要改進傳統(tǒng)的“基于投入”的補貼機制，實現(xiàn)“基于產(chǎn)出”的補貼。要徹底對投資項目的投入產(chǎn)出進行分析，提高項目的商業(yè)運作可能性及運營效益。

　　（2）完善相關政策，充分利用多渠道的商業(yè)融資手段，籌集資金。如銀行信貸、債券、信托投資基金和多方委托銀行貸款等。[8]其中，應重點利用好銀行信貸和企業(yè)債券。積極創(chuàng)造條件利用銀行信貸為城市環(huán)境基礎設施建設融資，將國家支持環(huán)保事業(yè)發(fā)展的政策與銀行信貸的風險管理要求相結合；企業(yè)債券的發(fā)行符合我國金融改革方向。應配合《企業(yè)債券條例》的修改，制定相關配套政策，使企業(yè)債券融資能用于包括環(huán)境基礎設施在內(nèi)的市政項目的綜合開發(fā)。在充分利用現(xiàn)有商業(yè)融資渠道的同時，還應將發(fā)行市政債券作為新的重要融資渠道。[5]（3）建立促進水業(yè)企業(yè)競爭、保護產(chǎn)權的有效制度。水業(yè)產(chǎn)權改革是城市水業(yè)市場化改革的核心，將從根本上改變傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的組織形式，這既是傳統(tǒng)企業(yè)改革的大事，也是社會資本進入水業(yè)的必要條件。政府應積極的進行經(jīng)濟和行政體制改革，要建立、健全有效保護自然人、法人的經(jīng)濟權益的產(chǎn)權制度。要建立規(guī)范政府，特別是規(guī)范政府與城市水業(yè)企業(yè)關系的制度，加快建設刺激企業(yè)投資動力的貢獻與報酬相對稱的經(jīng)濟刺激制度，同時要把目前大量產(chǎn)權邊界模糊，政企職責不分，內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟單位改造成為真正的企業(yè)。創(chuàng)造一個公平、公正、公開的競爭環(huán)境。

　　（4）健全完善城市水業(yè)領域監(jiān)管職能。[6]政府的行業(yè)監(jiān)管是城市水業(yè)市場化的重要組成部分，也是城市水業(yè)投資體制改革中的首要任務。被監(jiān)管對象有兩個：地方城市政府即政府投資責任和投資企業(yè)。現(xiàn)階段這兩項監(jiān)管工作都十分薄弱，主要是缺乏有效的監(jiān)管體系的建設與監(jiān)管工具的開發(fā)。目前，在城市水業(yè)領域里需要建立一套用于企業(yè)的監(jiān)管的體系，特別是開發(fā)績效管理體系作為有效管理水業(yè)行業(yè)的手段和工具及時運用到水業(yè)領域的監(jiān)管工作中。

　　（5）進一步提高城市水業(yè)領域政府投資決策的科學化、民主化水平。當前，城市政府對于供需分析缺乏科學性；對投資資金組成缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，只是從短期的融資角度、從引資的政績的角度出發(fā)，缺乏對于水業(yè)領域的投資需要中長期規(guī)劃與統(tǒng)籌安排；對投資資金管理不規(guī)范，需要針對不同的資金類型和資金運用方式，逐步實現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規(guī)范化；中心城市公共參與機制不完善，民主化程度尚低，缺乏民主決策，不能真實反映公共選擇。

　�。�6）吸收外資同時須注意到外資投資所占市場比例與吸引外資政策的導向有直接的關系，引進資金和吸取技術、管理經(jīng)驗是兩個主要目的。[8]目的不同需要外資參與的形式也是不同的。在地方資本市場有融資能力的情況下，可以減少對外貸款或外資在投資方面的參與這樣可以避免外匯風險。這在經(jīng)濟危機發(fā)生時菲律賓、阿根廷等國都有教訓。可以把重點放在引進先進管理經(jīng)驗提高系統(tǒng)效率降低成本。目前，威利雅（原威望迪）、蘇伊士（包括旗下昂帝歐）和RWE（包括旗下泰晤士）為代表國際三大水務集團均已不同程度地投資我國水業(yè)。

　　5 、結語

　　水業(yè)領域是我國現(xiàn)階段的基礎設施重點投資領域，也是各國基礎設施建設中需要資金最多的行業(yè)，公眾最為關注的公用事業(yè)領域之一。區(qū)域性中心城市水業(yè)投融資體制改革是一項長期的系統(tǒng)工程，不可急于求成。投資機制的健全和創(chuàng)新需要城市政府和水業(yè)企業(yè)的共同參與和努力。

　　參考文獻

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