摘　要　研究了美國(guó)信息政策的產(chǎn)生、發(fā)展、工具和制定程序。

　　關(guān)鍵詞　信息　政策　美國(guó)

　　1　引言隨著國(guó)家的產(chǎn)生，公共行政職能開(kāi)始逐步發(fā)展起來(lái)。一個(gè)國(guó)家履行自己的公共行政職能離不開(kāi)信息管理的支持，如國(guó)家在征稅收費(fèi)、制定和實(shí)施法律、移民和就業(yè)以及退伍軍人安置等過(guò)程中，都產(chǎn)生各種各樣的文字記錄和檔案資料，也就存在對(duì)記錄和檔案的管理，即信息管理的前身。但是，直到近代之前，由于政府職能較簡(jiǎn)單且一直未有根本實(shí)質(zhì)性的變化，記錄的管理未成為政府面臨的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。然而，從近代后期開(kāi)始，由于政府職能的迅速擴(kuò)大，特別是政府建立社會(huì)基礎(chǔ)公共設(shè)施、運(yùn)輸系統(tǒng)、醫(yī)療保健和社會(huì)救濟(jì)撫恤等其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為公民提供各種公共服務(wù)時(shí)，出現(xiàn)大量的文字記錄，于是政府記錄呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，特別是大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)和通訊技術(shù)的發(fā)展更加劇這一趨勢(shì)，如何對(duì)記錄進(jìn)行有效的管理引起了政府的重視。

　　為了有效的管理記錄，政府立法部門、行政部門和司法部門中成立了專門負(fù)責(zé)對(duì)記錄的生產(chǎn)、收集、整理、分類、匯總、保管和處置進(jìn)行系統(tǒng)控制的機(jī)構(gòu)，并制定一系列專門的規(guī)章制度進(jìn)行管理。到20世紀(jì)60～70年代，在記錄管理的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了信息管理。1975年美國(guó)國(guó)會(huì)宣布成立聯(lián)邦文書委員會(huì)，該委員會(huì)在對(duì)人們抱怨聯(lián)邦文書負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題進(jìn)行為期兩年的調(diào)查研究后，建議對(duì)衛(wèi)生、教育、能源等領(lǐng)域中的記錄明確保管要求，削減強(qiáng)加在聯(lián)邦、州、地方政府身上的文書及官樣文章負(fù)擔(dān)�？梢哉f(shuō)，這是對(duì)信息進(jìn)行管理的最早明文規(guī)定的信息政策。

　　1980年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定并通過(guò)《文書削減法》，作為對(duì)聯(lián)邦文書委員會(huì)的報(bào)告和建議作出的反應(yīng)�！段臅�削減法》旨在使聯(lián)邦政府收集、維護(hù)、使用和傳播信息的費(fèi)用減至最低，使收集到的信息得到最充分地利用，并首次在成文法中提出“信息資源管理”的概念。根據(jù)《文書削減法》的要求，在聯(lián)邦管理和預(yù)算局中成立了信息與規(guī)章事務(wù)辦公室，并將信息政策職能賦予該辦公室，以加強(qiáng)對(duì)整個(gè)信息生命周期中的信息管理、信息需求、信息利用、信息傳播中問(wèn)題的研究，并提出解決方法。

　　美國(guó)公共部門在實(shí)行信息管理時(shí)，必然會(huì)考慮到諸如信息保密、信息公開(kāi)、規(guī)劃、決策、控制等一系列問(wèn)題，而這些問(wèn)題有許多本身就屬信息政策問(wèn)題。 信息政策——作為聯(lián)邦政府推行信息管理的一個(gè)重要手段，是信息資源管理中不可分割的組成部分；信息政策的研究、制定與實(shí)施就構(gòu)成了美國(guó)聯(lián)邦信息管理的重要內(nèi)容。 信息政策是一個(gè)在信息科學(xué)、公共政策、政治科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他學(xué)科交叉、滲透、融合基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新領(lǐng)域。它認(rèn)為信息是一種遵守產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論的商品和一種可被采集、保護(hù)、共享、處理和管理的資源。由于信息政策是在聯(lián)邦政府推行信息資源管理過(guò)程中產(chǎn)生的，因而文獻(xiàn)中對(duì)聯(lián)邦政府和州政府信息政策的研究占了絕對(duì)多數(shù)，研究的重點(diǎn)也集中于政策的制定、修定、解釋、影響、使用、成功與不足等方面。從術(shù)語(yǔ)的使用看，文獻(xiàn)中出現(xiàn)的“信息政策（information policy）多用單數(shù)形式，但實(shí)際上美國(guó)至今也沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)單一的、無(wú)所不包的信息政策。至于復(fù)數(shù)形式的”信息政策（information policies）“通常是針對(duì)具體問(wèn)題的，如確定哪些信息可以公開(kāi)利用，機(jī)構(gòu)怎樣開(kāi)展信息資源管理工作等，有時(shí)它們是不完整的、相互重疊的甚至是相互矛盾的。

　　2　政策與政策工具的發(fā)展從信息管理的角度來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦信息政策的起源是聯(lián)邦文書委員會(huì)。聯(lián)邦文書委員會(huì)的目標(biāo)是調(diào)查研究實(shí)施政府信息管理的問(wèn)題，以便用最經(jīng)濟(jì)的方式管理政府信息，從而解決日趨嚴(yán)重的文書和文牘問(wèn)題 .1980年的《文書削減法》具體地提出了制定和實(shí)施聯(lián)邦信息政策和統(tǒng)一、連貫的信息資源管理政策 ，并促使三個(gè)政府機(jī)構(gòu)確立了一個(gè)共同目標(biāo)：削減聯(lián)邦文書負(fù)擔(dān)，提高政府信息資源管理的效率和效益。應(yīng)該說(shuō)明的是，美國(guó)人經(jīng)常把“國(guó)家信息政策、聯(lián)邦信息政策、美國(guó)信息政策、國(guó)會(huì)信息政策和行政部門信息政策視為同義詞”。當(dāng)然，也有人認(rèn)為國(guó)家信息政策與聯(lián)邦信息政策之間略有區(qū)別。前者表達(dá)的是一種國(guó)家目的意識(shí)，是促成美國(guó)所有可以公用的政府信息集成的指導(dǎo)原則，也是將政府信息與非政府信息結(jié)合起來(lái)，擴(kuò)大對(duì)信息目錄的控制，建立有效存取信息的機(jī)制；后者則具有法律效力，它從多方面責(zé)成聯(lián)邦政府執(zhí)行規(guī)定的行動(dòng)步驟。

　　在聯(lián)邦文書委員會(huì)和《文書削減法》提出聯(lián)邦信息政策的前后，不少組織也提出了類似的建議。例如，1976 年美國(guó)內(nèi)務(wù)委員會(huì)向福特總統(tǒng)提交《國(guó)家信息政策（National Information Policy）》的報(bào)告，力主“美國(guó)要把制定協(xié)調(diào)型信息政策確定為目標(biāo)”。同年，洛克菲勒?qǐng)?bào)告（The Rockefeller Report）要求制定國(guó)家信息政策以對(duì)新技術(shù)和信息時(shí)代的到來(lái)作出明確的反應(yīng)。1979年的薩蒙報(bào)告（The Salmon Report）提出了幾個(gè)具體領(lǐng)域中的信息政策目標(biāo)。1980年10月，美國(guó)政府在其提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織關(guān)于信息、計(jì)算機(jī)和通信政策高級(jí)會(huì)議的報(bào)告中指出，不要把處理信息技術(shù)的政策與處理信息內(nèi)容的政策分割開(kāi)來(lái)，并指出最終的目標(biāo)是政策的全部結(jié)果而不是與特定信息技術(shù)有關(guān)的問(wèn)題或政策。

　　1980年，眾議院政府行動(dòng)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)美國(guó)沒(méi)有制定政策以協(xié)調(diào)行動(dòng)和有效保護(hù)自身利益的組織機(jī)構(gòu)。這一發(fā)現(xiàn)促使美國(guó)在1981年成立了國(guó)際通信和信息委員會(huì)，其任務(wù)是針對(duì)國(guó)際通信和信息流動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，制定并實(shí)施統(tǒng)一、連貫和綜合性的美國(guó)政策。1981年，美國(guó)通過(guò)了《信息科學(xué)技術(shù)法（Information Science and Technology Act）》、《電信競(jìng)爭(zhēng)與放松管制法（Telecommunication Competition and Deregulation Act）》、《國(guó)際通信重組法（International Communication Reorganization Act）》三部法律。根據(jù)《信息科學(xué)技術(shù)法》的要求，成立了信息政策與信息研究院，它是聯(lián)邦政府中的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，該法還要求研究備擇政策方案，在聯(lián)邦行政辦公室中成立國(guó)際通信委員會(huì)以對(duì)所有的聯(lián)邦信息與通信政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。1987年通過(guò)《計(jì)算機(jī)安全法（Computer Security Act）》，對(duì)信息安全進(jìn)行控制。

　　上述立法反映美國(guó)的信息政策正從單一、不協(xié)調(diào)向統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方向發(fā)展，說(shuō)明了美國(guó)反對(duì)集權(quán)化是基于實(shí)用主義的，也表明美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己在國(guó)家信息政策領(lǐng)域中所承擔(dān)的職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從第95屆到101屆國(guó)會(huì)（1977～1990年），美國(guó)政府制定了300余項(xiàng)有關(guān)信息政策的公共法律（public laws）。此外，許多授權(quán)或拔款議案中也有大量的指導(dǎo)信息政策活動(dòng)的條款。這一時(shí)期，還提出并實(shí)施了大量有關(guān)信息政策的行政規(guī)定和條例。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國(guó)制定了許多更為完善和具體的信息政策，如1990年的《首席財(cái)政主管法（Chief Financial Officers Act）》，1992年的《美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先法（American Technology Premiere Act）》、1995年的《文書削減法修正案（Paperwork Reduction Act of 1995）》、1996年的《克林格-卡亨法（Clinger-Cohen Act）》、1996年的《聯(lián)邦財(cái)政管理改進(jìn)法（Federal Financial Management improvement Act）》，1996年OMB為了配合《克林格-卡亨法（Clinger-Cohen Act）》的實(shí)施，制定了M96-20通報(bào)，即《信息技術(shù)管理改革法的實(shí)施（Implementation of the Information Technology Management Reform Act）》，1998年的《互聯(lián)網(wǎng)免稅法（Internet Tax freedom Act）》，2000年的《互聯(lián)網(wǎng)非歧視法（Internet Nondiscrimination Act）》等。信息政策發(fā)展的趨勢(shì)是保護(hù)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先，加強(qiáng)信息管理，保護(hù)信息安全，為公民提供享受公平信息的機(jī)會(huì)。

　　3　主要信息政策工具美國(guó)聯(lián)邦信息政策是指導(dǎo)監(jiān)督和管理信息生命周期的、相互聯(lián)系的原則、法律、方針、規(guī)章制度、指令、程序、司法解釋和策略的集合，其目的是：為信息生命周期和信息技術(shù)的管理提供廣泛的、綜合性的指導(dǎo)原則，為特定的機(jī)構(gòu)或在其內(nèi)部提供具體指導(dǎo)，為特定專題范圍的信息生命周期和信息技術(shù)的管理提供指導(dǎo)。

　　但是，政策的產(chǎn)生和推行必須借助于具體的政策工具，還要有具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府在推行信息資源管理過(guò)程中，采取了多種聯(lián)邦政策工具，包括聯(lián)邦法律、行政或立法條例、司法決定等。有關(guān)信息資源管理的政策工具很多，其中最重要的兩個(gè)政策工具就是《文書削減法》和A-130號(hào)通報(bào)�！段臅�削減法》要求減輕工商企業(yè)的文書負(fù)擔(dān)，堵塞政治上不受歡迎的條款，A-130號(hào)通報(bào)正式定義了信息資源管理。后來(lái)，由于聯(lián)邦信息資源管理只在信息技術(shù)的管理和采購(gòu)方面取得一些進(jìn)展，導(dǎo)致1986年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《文書削減重新授權(quán)法》對(duì)1980年《文書削減法》作了修訂，1995年再一次對(duì)《文書削減法》作了修正，再次定義了信息資源管理，以解決人們對(duì)該概念的理解和實(shí)施方面所存在的疑問(wèn)。1994年對(duì)A-130號(hào)通報(bào)做了修訂，完善了原來(lái)信息資源管理的定義，定義信息管理是整個(gè)信息生命周期中的信息規(guī)則、預(yù)算、處理和控制，而定義信息資源管理是為了完成機(jī)構(gòu)的使命而管理信息資源的過(guò)程。美國(guó)的聯(lián)邦信息政策最初只關(guān)心科技信息，但作為信息政策主要工具的《文書削減法》和A-130號(hào)通報(bào)，只針對(duì)一般意義上的政府信息，而非僅限于科技信息。

　　4　信息政策的制定在美國(guó)，聯(lián)邦一級(jí)的政府信息政策可通過(guò)不同的方式來(lái)制定，這是產(chǎn)生多種政策工具的重要原因。國(guó)會(huì)主要通過(guò)憲法確定的立法程序制定信息政策，即先提交議案，再舉行聽(tīng)證會(huì)，最后投票表決，表決通過(guò)后經(jīng)總統(tǒng)簽署就成為成文法，并被收錄到《美國(guó)法典》。此外，還可通過(guò)采納或制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的形式，形成信息政策。聯(lián)邦法院也可制定適用于自己的信息政策，聯(lián)邦法院的規(guī)則、慣例和程序在與立法保持一致時(shí)就具有了政策含義，此外為解決糾紛而提出的司法決定或司法解釋等有時(shí)也可視為制定政策的過(guò)程。至于行政部門，總統(tǒng)可以通過(guò)發(fā)布行政命令、國(guó)際安全指示、函件、備忘錄或通告制定信息政策、但它不能與成文法相抵觸，同時(shí)這些政策具有行政性質(zhì)，且只用于政府內(nèi)部。國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的政策分歧由法院解決，偶爾也通過(guò)政治方式解決。某些特定機(jī)構(gòu)也可制定適用于整個(gè)政府的信息政策，比如管理與預(yù)算局多年來(lái)一直發(fā)布各種有關(guān)財(cái)務(wù)與管理問(wèn)題的通告、通知和準(zhǔn)則，其中有些也屬于信息政策范疇。聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)都可制定適用于本部門的信息政策，比如內(nèi)部行政命令和指示等。