對經營行為的財務控制是一個歷久而彌新的課題。企業(yè)制度的演變、所有權與經營權的分離促成了控制理論和方法的不斷更新。在我國，伴隨著國有企業(yè)經營權的下放和回歸，對企業(yè)經營行為的財務控制趨于弱化，這不僅危及國有資產運營的安全和效率，而且妨害了社會經濟秩序。如何創(chuàng)新和完善對經營行為的財務控制成為當前國企改革的一大難題。

　　一、經營者行為及控制的經濟學分析

　　經營行為集中體現為經營者的行為，主要包括資金支配（籌資、投資和成本費用開支）、資產處理、生產營銷，收益及其分配等。從經濟學的角度分析經營者行為，應當樹立這樣兩個基本觀念：

　　1、企業(yè)家是一種稀缺資源，他們具有獲取較高報酬的主觀愿望和客觀條件。具有良好素質的經營者是企業(yè)人力資本最典型的代表，他們在為企業(yè)帶來高額利潤的同時，亦要求得到相應的經濟回報和社會肯定；具有良好素質的經營者永遠不可多得，這種稀缺性也使他們在企業(yè)激烈的人才“爭奪戰(zhàn)”中獲得了“要價”的籌碼。

　　2、根據經濟人“理性自利”（即組織或個人會選擇對自身最有利的行為方式，以實現“收益—成本”的最大化）的假設，經營者接受所有者委托管理企業(yè)，在追求企業(yè)利益的過程中也要實現自身利益，由于兩者利益的不盡一致，當發(fā)生利益沖突時，經營者有可能為了自身利益而犧牲掉企業(yè)利益（從委托代理的契約關系看，這實際上是受托經營者的違約行為）。由于成本與收益的此消彼長，當違約行為被阻止、被揭示，被懲罰的力度偏小即違約的成本偏低時，收益的誘惑極易戰(zhàn)勝道德束縛，使違約由可能變?yōu)楝F實。

　　正是基于以上分析，才使“激勵”和“約束”成為現代財務控制的兩大主題。一方面，通過有效的激勵，不僅使經營者獲得較高的回報，而且將其與企業(yè)績效掛鉤，使經營者自身利益與企業(yè)利益盡可能地保持一致；另一方面，通過強有力的約束（包括監(jiān)督和懲罰），增大經營者的違約成本，使其在利弊權衡中，主動放棄違約，選擇與企業(yè)目標一致的行為方式，獲得理性的合法的回報。

　　二、現行財務控制體系的缺陷

　　國有企業(yè)經營行為的財務控制體系一般包含三個層次：（1）企業(yè)所有者的財務控制；（2）企業(yè)自身會計、審計部門的內部控制；（3）行政監(jiān)管、社會審計等機構的外部控制。所有者控制居于整個財務控制體系的核心層次，它在很大程度上決定了體系運行的效率。由于現行體制的制約，我國的財務控制在這三個層次上均表現出不同程度的缺陷。

　　——在所有者控制層次上，存在四個突出問題

　　1、所有者缺位。人民是國有企業(yè)抽象的所有者，政府接受人民委托行使所有者權力。具體而人格化的所有者并不存在，政府行政職能與所有者職能混淆，所有權實際上是由具有極強的行政性特色的機構或個人（如國有資產管理機構、政府部門委派的企業(yè)董事）行使的，他們在獲得權力的同時，很難真正承擔風險和責任。由誰來代表所有者、如何代表所有者實施控制是破題的關鍵，而國有企業(yè)點多面廣的現狀又使情況更為復雜。

　　2、法人治理結構失衡。在公司制度下，股東（所有者）、董事會、監(jiān)事會為所有者控制提供了基本的組織框架。而我國大部分國有企業(yè)雖然已進行了公司制改造，在形式上也建立了董事會、監(jiān)事會，但并未發(fā)揮其應有的作用。有的董事、監(jiān)事本身便不懂經營管理，常常只是一個“虛職”；有的董事長和總經理同為一人，董事會和經理層人員交叉任職，甚至“兩塊牌子一套人馬”，導致經營者決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權獨攬，缺乏必要的制衡約束。正是為了彌補法人治理結構的缺陷，國家近年來推行了稽察特派員制（已改稱外派監(jiān)事會制）、財務總監(jiān)制等，但法人治理基本結構的完善仍任重而道遠。

　　3、激勵機制缺失。長期以來政府用行政手段挑選出來的多為“官員”而非“企業(yè)家”，其是否具備企業(yè)家素質仍有待市場檢驗。一方面，一些不稱職的廠長（經理）充斥企業(yè)管理崗位，另一方面，對那些確實優(yōu)秀的經營者，社會亦不承認其經濟價值。不少國企經營者的工資與普通員工相差無幾，甚至低于工齡長者；一些經營者對政府重獎不敢領受或領受后悉數捐贈，本身都對高薪的合理性“底氣不足”。目前情況雖有改善，但一些市場化的激勵方式仍處于試點階段。在激勵機制缺失的情況下，經營者高貢獻、高回報的正當要求受到抑制，容易失去工作動力，并轉而尋求“違約收益”。

　　4、淘汰機制不暢。在市場經濟條件下，解雇是所有者控制強有力的懲罰手段。然而，由于我國并未建立職業(yè)經理人市場，國有企業(yè)經營者大多經由行政渠道產生，對不稱職者很難用市場手段將其剔除，以致經營者對政府負責而非真正對市場負責，“能上不能下”，“不求有功，但求無過”等問題積弊難返。解雇的“大棒”始終懸在半空難以落實，對經營不善者僅僅降低點工資級別，對造成重大損失者也只是給予一定行政處分甚至異地為官，這樣，“劣不汰而優(yōu)不勝”，喪失了解雇的“大棒效應”。

　　——在企業(yè)自身會計、審計部門的內部控制上，原有的控制模式逐漸失效

　　計劃經濟時期，政府掌握了國有企業(yè)經營管理權，能夠要求會計、審計承擔監(jiān)控企業(yè)經濟業(yè)務流程和經營者的雙重職能。隨著企業(yè)所有權和經營權的分離，經營者獲得了一系列重大權利，企業(yè)會計，審計完全歸于經營者領導之下，要求被領導者再去監(jiān)督領導者就難以為繼了。經營者制約著會計和審計，經營者行為的合理化是企業(yè)會計（審計）行為合理化的前提和保證。當所有者控制乏力時，經營者缺少完善企業(yè)會計、審計程序，加強內部管理，提高經營效率的動力和壓力；同時，由于會計資料是所有者考評經營者的主要依據，經營者更可能要求會計、審計部門通謀造假，粉飾業(yè)績，掩蓋經營虧損或決策失誤，侵占或損害所有者權益。這就是當前國企會計基礎工作混亂、無章可循、有章不循、會計信息失真的根源所在。已實行的會計委派制試圖割裂會計與經營者的利益關系，使會計外化于企業(yè)而重獲監(jiān)控職能，但實際效果值得商榷。筆者認為，在還會計、審計本色（企業(yè)內部的一種自律機制）的前提下，通過規(guī)范經營者行為，提高其對會計、審計工作的質量要求，并加強對會計、審計工作的再監(jiān)督可能是更好的控制手段。

　　——在行政監(jiān)管、社會審計等機構的外部控制上，由于控制手段的滯后性、高成本性，它只能作為對前兩個層次的補充

　　為適應社會主義市場經濟的要求，國家對國有企業(yè)財務的行政監(jiān)管功能正在減弱，一個重要的表現便是行政主管部門包括財政部門不再審批企業(yè)財務報表，而將其交由社會審計機構監(jiān)管，雖然這種監(jiān)管還未完全納入制度化的軌道。同時，由于我國的會計師事務所大多采取有限責任制，無需對鑒證行為承擔無限連帶責任，在風險和收益不對等的條件下，很可能基于自身經濟利益而伙同企業(yè)“說謊”和“作弊”。去年初，財政部在對百戶經社會審計機構審計的國有企業(yè)會計報表抽查中，發(fā)現有八成企業(yè)會計信息失真，反映出外部控制的力度仍有待加強。

　　三、財務控制體系的創(chuàng)新和完善

　　1、通過國有股減持，各種經濟成份相互參股、控股，使國有獨資企業(yè)越來越少，不同性質、不同層次投資主體的加入和相互均衡，將從根本上解決所有者缺位的問題。國有經濟戰(zhàn)線的收縮，也便于政府集中力量改革所有權管理體制。

　　國有股減持已進入了由點及面的推廣階段。當前工作的重點是要把握適當的時機和條件，積極穩(wěn)妥地推進國有股減持；同時，要創(chuàng)新所有權管理方式，促使國有股（資本）所有者代表到位。筆者認為，應該探索并建立一種機制，在絕大多數經濟領域實現國有資本所有者“經濟人化”，也就是說，既要使所有者代表有明確的主體，又要使之具備責權利相結合的動力和約束機制，使其行為由過去的政府行政行為轉變?yōu)檎芾硐碌摹敖洕袨椤薄＠?，將所有者管理職能從政府行政管理職能中分離出來，組建國有資產經營公司，它是具有獨立法人資格、承擔國有資本盈虧責任的所有權代理機構，由“公司”直接向控股、參股企業(yè)派出所有者個體代表（董事），這種兩級代理體制要求將國有資本保值增值利益與“公司”及董事經濟利益直接掛鉤，大大增強了對所有者代表行為的理性驅動。

　　2、發(fā)展經理人市場，創(chuàng)新激勵方式和手段。市場的價格發(fā)現功能，使經營者價值得到認可和實現；市場競爭使經營者人力資本得以流動和優(yōu)化配置；優(yōu)勝劣汰的市場法則形成強大約束力，不稱職的經營者一旦被淘汰出局將很難東山再起。要徹底改變過去由行政部門任命企業(yè)經營者的辦法，按照市場經濟規(guī)律，建立健全職業(yè)經理人市場。為此可組建事業(yè)或企業(yè)性質的“經理公司或事務所”，制定經營者資格認定標準，負責收集、培訓和管理不同層次的經理人才，并同用人單位簽定合同，為受聘經理提供一定的信譽和經濟擔保，并收取相關的管理費用。這有利于規(guī)范經理人的行為，加快其職業(yè)化進程。

　　構建以經營者年薪制、期股期權制為基礎內容的財務激勵機制。年薪的確定也就是經營者人力資本的定價，一般采用收益法，并實行分類管理。例如：在基薪核定時，根據不同行業(yè)的特點，分別采用人均實現利益或資本報酬率作為考核指標，并適當提高大、中型企業(yè)和勞動密集型企業(yè)的基薪水平；對競爭性企業(yè)可以完全按照年薪制辦法執(zhí)行，對壟斷性企業(yè)還要加以直接調控，抑制壟斷條件下經營者的過高收入，原則上保持與職工工資的同比增長。當經理人市場發(fā)育成熟后，這種帶有一定行政色彩的經營者定價方式將被完全的“市場定價”所取代。推行經營者期股期權制度，使企業(yè)長遠價值成為經營者收入函數的重要變量，有助于消除經營者的短期行為，從而把注意力更多地放在企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展上。

　　3、完善企業(yè)法人治理結構和內部財務控制。政府應制定更為具體的法規(guī)，促使企業(yè)根據財務控制的要求實行分層授權制，即股東大會給董事會授權（決策權），董事會給經營者授權（執(zhí)行權），同時，股東大會給監(jiān)事會授權（監(jiān)督權），建立責權利明確的所有者控制體系。應嚴禁董事會、監(jiān)事會、經理層交叉任職，推動董事、監(jiān)事的專業(yè)化和社會化（如聘請專業(yè)人才擔任外部董事、監(jiān)事）。

　　在內部財務控制方面，要嚴格按照《會計法》的要求建立崗位分設、流程規(guī)范、互為牽制的組織結構和完整有序的業(yè)務處理流程；在法人治理結構上，通過由所有者委派的財務總監(jiān)、由董事會委任的審計委員會等，加強對會計的再監(jiān)督；對違反《會計法》的企業(yè)經營者和會計（審計）人員明確處罰細則并嚴格執(zhí)法，增強約束剛性，加大會計“造假”的風險成本，提高內部財務控制的理智性。

　　4、加強對企業(yè)經營行為的外部控制。要普及企業(yè)會計報表的社會公證制度，促進企業(yè)會計信息的社會化和公開化。要使會計師事務所逐步向無限責任公司過渡，并嚴格處罰措施，加大其鑒證的風險成本，以真正發(fā)揮注冊會計師“經營警察”的作用。要充分行使證券監(jiān)管機構的職能，完善對資本市場的監(jiān)督管理，抑制和消除不規(guī)范的資本動作行為。