【論文摘要】政府財政能力是衡量一個地區(qū)發(fā)展的綜合指標(biāo)，在過去的計劃經(jīng)濟時代，我國政府財政重收輕支、重投入輕效益，并且這種現(xiàn)象至今仍在部分地區(qū)存在。新形勢下，如何全面正確理解政府財政能力對于科學(xué)發(fā)揮政府對政配置作用尤顯必要。本文試從其內(nèi)函以及科學(xué)評價等方面闡述理解政府財政能力的新觀點，并提出了相應(yīng)的建議。

　　政府財政能力這一概念，過去乃至現(xiàn)在人們很少論及。但凡在評價一個地區(qū)的財政狀況時，常是依據(jù)財政收人的多寡作出判斷:收人多者，日其財力雄厚;收入寡者，則曰其財力薄弱.這里所說的“財力”只不過是一個地方政府的財政收人規(guī)模，并非我們所要討論的政府財政能力概念。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，各級政府的財政收人規(guī)模也在持續(xù)擴大。如何合理分配使用這筆巨大的公共資源，使其在履行政府職能和全面建設(shè)小康社會中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，全面正確地理解政府財政能力尤顯必要。

　　一、政府財政能力的內(nèi)涵

　　(一)政府財政能力的核心是支出的效益。

　　英文中“財政”一Finance源于拉丁文Finic，其原意是指“支出的期限”。英語引進來表示財政，首先是指政府的支出，然后才是籌措保證支出需要的收人，后來進一步發(fā)展為公共財政一PubliCFinance。事實上財政的功能也正是這樣，它是一種以政府為主體的經(jīng)濟行為，是為政府實現(xiàn)其職能，滿足社會共同需要的支出提供資金保障與分配的經(jīng)濟活動。收人并不是財政存在的本意，只是因為有了政府履行職能需要的支出，才產(chǎn)生了收人的必要.支出是目的，收人是保障。長期以來，由于受舊體制思維慣性的影響，我們在對財政收與支的邏輯關(guān)系的認識上始終未能跳出計劃經(jīng)濟思維的羈絆，重收輕支，重投人輕效益的現(xiàn)象至今仍然在相當(dāng)一部分地區(qū)中存在。從根本上克服這種現(xiàn)象的發(fā)生，就必須使人們，特別是政府的領(lǐng)導(dǎo)和財政部門的公務(wù)人員牢固地樹立“支出效益是政府財政能力核心”的認識，以使財政資金在穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮更大作用。

　　(二)政府財政能力概念。

　　自18世紀亞當(dāng)•斯密創(chuàng)建財政理論以來，大量的財政學(xué)著作基本上都是按照財政支出、稅收、國債、預(yù)算和財政政策的順序編著，政府的財政能力正是通過上述各個部分內(nèi)容的實施得以顯示。但是，卻很少有專門論述財政能力的，至于給政府財政能力概念總結(jié)出一個權(quán)威定義更是鮮見。筆者經(jīng)過認真研究和探討，認為從財政的功能作用出發(fā)，將政府財政能力概念表述為:是各級政府財政收支活動對政府職能實現(xiàn)的支撐保障強度顯示，是政府實現(xiàn)其職能能力體現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)較為適宜。由于財政本身是隨政府產(chǎn)生而產(chǎn)生，財政的職能也是依據(jù)政府職能而設(shè)定，它的作用就是要支撐和保障政府職能的實現(xiàn)，所以財政能力的強弱只能用對政府職能實現(xiàn)支撐和保障的強度來衡量，別無它徑。

　　(三)政府財政能力的內(nèi)灑。

　　1.財政能力是政府職能行使效率的顯示。我國在計劃經(jīng)濟體制時期的政府是無限性政府，政府的職能范圍幾乎涉及到社會生活的方方面面，為保證這些職能的執(zhí)行，就需要大量的財政資金支撐。奈于當(dāng)時的生產(chǎn)力水平低下，稅源有限，財政收人不多，比起需要的支出遠遠不足。所以，當(dāng)時評價一個地方財政業(yè)績時，往往依據(jù)于收人水平，收人多者為優(yōu)，少者為劣。由于是計劃經(jīng)濟，社會資源和財政資源配置一律按中央和各級政府的計劃執(zhí)行，效益高低也就無須考核。在這種體制下，重收輕支，重投人輕效益現(xiàn)象產(chǎn)生也就成為必然。

　　市場經(jīng)濟體制下，市場機制對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，因而要求政府只能是有限政府，要從權(quán)利政府向責(zé)任政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府的經(jīng)濟職能范圍被劃定在克服市場失靈和提供公共物品方面。在這種經(jīng)濟體制下，對一個地方財政能力的評價就不能僅局限于收人的多少，更重要的是要評價財政收支對當(dāng)?shù)厣鐣��?jīng)濟發(fā)展的影響，主要依據(jù)該地區(qū)市場作用的發(fā)揮，市場失靈現(xiàn)象的彌補及公共物品供應(yīng)的狀況，實際上即政府職能行使的效率�？v使一個地區(qū)的財政收人規(guī)模十分巨大，但其支出不當(dāng)、效率不高，市場失靈現(xiàn)象嚴重，公共物品短缺，則其財政能力的評價仍然不佳。

　　2.財政收支的法制化和程序化是政府財政能力提高的保證。財政的支出是為了公眾，財政的收人來自公眾，所以財政活動應(yīng)置于公眾的審查監(jiān)督之下。我國《憲法》明確規(guī)定:各級政府的年度財政預(yù)、決算必須經(jīng)由同級人民代表大會的審議核準，重大的財政支出事項和重大的收人政策調(diào)整也應(yīng)事先經(jīng)由同級人民代表大會批準后才能付諸實施。這些對各級政府財政收支活動政治程序規(guī)定的實質(zhì)是為了保證財政收人取得的合法與適宜，加大財政預(yù)決算的透明度和規(guī)范性，提高財政支出的效益，保證財政資金真正用到為民眾帶來實惠的事務(wù)上。

　　我國各地出現(xiàn)的眾多“政績工程”，“縣、市長或書記工程”，用的都是財政資金，也即公共資源。這些花架子工程不僅不能為民眾帶來實惠，而且給黨和政府的形象和威信造成了極大的損害。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，說明了在一些地方政府的財政支出活動中“長官意志”仍在頑強地發(fā)揮作用，財政活動的法制化、程序化還遠未得以真正貫徹。為了提高政府的財政能力，保證財政資金使用效率的最大發(fā)揮，積極推動財政工作的法制化、程序化開展，已成為新時期財政改革的重點內(nèi)容，特別是在各地財政收人規(guī)模不斷擴大的清況下，財政支出的法制化、程序化如不能得以貫徹執(zhí)行，嚴重的浪費和低效率將無法避免和杜絕。

　　20世紀后半葉西方經(jīng)濟學(xué)界興起的公共選擇理論研究，對于在市場經(jīng)濟條件下政府行為的局限，以及“政府失靈”等問題作為研究重點。它的基本假定是經(jīng)濟學(xué)的“經(jīng)濟人”假定，即人(包括政府官員)是自利的、理性的效用最大化者。每個人都有自己的偏好，他們的決策必然會受到這種偏好的影響，政府官員亦是如此。公共選擇理論在分析政府行為的效率及尋求政府有效率的工作的規(guī)則和制約機制上，有許多是可供我國借鑒的，對提高我國各級政府財政能力大有益處。

　　二、政府財政能力的評價

　　(一)效率與公平是政府財政能力評價的兩個基本準則。任何正常的經(jīng)濟活動最終都是為了滿足人們的需要，或者說是為了增進社會的福利水平，現(xiàn)代財政活動亦不例外。政府財政活動的目的包括兩個方面:一是如何提高效率，創(chuàng)造出盡可能多的物質(zhì)財富(產(chǎn)品和服務(wù))，即首先是要把提供分配的“蛋糕”做大;二是對靠國家權(quán)力而集中起來的一部分物質(zhì)財富如何在地區(qū)的社會成員之間進行合理分配。對于一個負責(zé)任的政府來說，這兩方面的目的是相輔相成、不可或缺與偏頗的�？梢韵胂�，若一個地區(qū)社會的物質(zhì)財富如泉涌流，但卻只為少數(shù)權(quán)貴所享有，而地區(qū)多數(shù)人處于衣食無著的貧困之中，這顯然不能表明該地區(qū)的社會福利水平很高;反之，若一個地區(qū)社會財富匾乏，即使分配公允，全地區(qū)社會成員都能平均享用，但也只能說明該地區(qū)的社會福利水平很低。

　　社會福利水平是公平與效率的函數(shù)，由此產(chǎn)生了評價一切經(jīng)濟活動的兩個準則:一是公平準則;二是效率準則。那么，作為社會經(jīng)濟活動重要內(nèi)容之一的政府財政收支活動，究竟會對地區(qū)的社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生什么樣的影響，也必須同時從效率與公平兩個方面去考察。所以，效率與公平是整個財政效能分析的基本價值判斷標(biāo)準，任何一筆財政收支都應(yīng)同時從效率和公平兩個方面做出評價，只擇其一，則是偏頗的。

　　(二)效率與奮平的協(xié)調(diào)。自20世紀80年代初，我國以政府為主導(dǎo)進行的自覺經(jīng)濟體制改革，就是要從高度集中的計劃管理體制轉(zhuǎn)軌為社會主義市場經(jīng)濟體制，以給經(jīng)濟發(fā)展注人活力，改善資源配置機制和收人分配機制，全面提高社會的福利水平。從改革開放的實踐來看，協(xié)調(diào)效率與公平兩大準則，根本問題在于有效地協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟目標(biāo)及其實現(xiàn)機制。

　　1.效率與公平的關(guān)聯(lián)度。效率與公平既然具有統(tǒng)一性，則兩者必須兼顧，只顧某一方面而忽視另一方面，必然會導(dǎo)致經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的失衡。但是，在經(jīng)濟社會發(fā)展政策的具體實施過程中，在政府的指導(dǎo)思想上，又不可避免地要根據(jù)一定時期的政治經(jīng)濟形勢側(cè)重于某一方面，同時兼顧另一方面。如我國在改革開放初期，針對當(dāng)時生產(chǎn)力水平十分落后的實際，黨和國家制定的社會經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)是:到20世紀末，國內(nèi)生產(chǎn)總值比改革開放前翻兩番，進人溫飽型的小康社會。針對發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)時的主要任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為此就提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的財政及分配原則。隨著國家綜合實力的逐步增強，2003年在黨的十六屆三中全會上，黨中央審時度勢又及時地提出了:堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。要求我國的社會經(jīng)濟發(fā)展必須以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，要從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，要讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民，構(gòu)建社會主義和諧社會。為了促進這個目標(biāo)的實現(xiàn)，2006年黨中央政治局專門召開會議研究關(guān)于改革收人分配制度和規(guī)范收人分配秩序的意見，指出要“在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會公平，合理調(diào)整收人分配格局，加大收人分配調(diào)節(jié)力度。”

　　2.通過市場與對政兩種機制的有效結(jié)合，是實現(xiàn)效率與公平兩個準則兼顧的關(guān)健。在資源配置效率方面，隨著改革深化，市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用會日益強化是無疑的，但這只能是一個漸進的過程。目前在我國，市場發(fā)育尚不成熟、市場機制還不完善，企圖過分依賴于市場機制，無異于緣木求魚。政府應(yīng)通過財政將一定比例的GDP集中起來，并運用本身的特殊機制在提供公共物品、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)收人分配及促進地區(qū)間社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。財政機制側(cè)重于集中，市場機制側(cè)重于分散。過分集中不利于發(fā)揮企業(yè)和個人的積極主動性;反之，資金過度分散則會削弱政府調(diào)控的能力，對于社會資源配置的效率也會造成損害。

　　在公平分配方面，通過市場機制提供一個良好的競爭環(huán)境，使每個企業(yè)和每個公民都有展示才能的機會，以提高經(jīng)濟與社會效益，把社會財富這個“蛋糕”做大;通過財政機制，主要是稅收、補貼、社會福利、社會保障制度以及轉(zhuǎn)移支付制度等，貫徹按勞分配和按要素分配相結(jié)合的原則，合理調(diào)節(jié)個人收人差距，盡力注重社會公平，讓經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及全體人民。

　　3.正確處理收入差距與效率的關(guān)系。收人分配的核心問題是實現(xiàn)相對公平分配。解決這個問題完全依賴市場機制只能是南轅北轍，主要是依靠財政機制。由于各國的經(jīng)濟發(fā)展水平和歷史傳統(tǒng)不同，收人分配的公平問題沒有一個統(tǒng)一的使用于所有國家或地區(qū)的衡量標(biāo)準，當(dāng)前各國公認，采取由實際分配狀況所描繪出的洛倫茲曲線計算得出的基尼系數(shù)(k)來顯示收人分配的公平程度是較為通用的。

　　在洛倫茲曲線為45，角的直線時，表示收人分配絕對平均，而一般的洛倫茲曲線多是非A即Bo基尼系數(shù)(k)是由A線或B線與對角線圍成的面積(x)與對角線以下的總面積(x+y)之比所得。基尼系數(shù)小于1，數(shù)值越小，表示分配越趨平均。根據(jù)國際慣例.系數(shù)值處于。.25~0.35之間被視為合理區(qū)間。據(jù)中國社會科學(xué)院課題組研究資料表明，1988年我國基尼系數(shù)為。.382，1995年為0.452，近幾年有繼續(xù)增大的趨勢。由此可以看出.我國收人差距的擴大已到了非常嚴重的程度，不僅對社會穩(wěn)定，而且對于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展都構(gòu)成了一定不良影響。因此，積極縮小收人分配差距已引起了黨中央和政府的高度重視。當(dāng)然公平不等于平均，承認人們的泉斌、努力和占有要素的差異，就應(yīng)允許和正視收人差距的存在。但是差距要適度，防止差距過大與社會主義共同富裕的原則相對立，免蹈“拉美化”之覆轍。當(dāng)前，應(yīng)該在提倡一部分人依靠正當(dāng)經(jīng)營、誠實勞動先富起來的同時，必須通過完善分配制度以及財政手段積極調(diào)節(jié)收人差距，使之維持在合理限度以內(nèi)，促進和諧社會建設(shè)，走共同富裕之路。

　　(三)地區(qū)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展是政府財政能力兼顧公平與效率的體現(xiàn)。對于一個地區(qū)政府財政能力進行客觀準確評價并非易事，因為對政府行為結(jié)果的評價不象是對微觀經(jīng)濟主體評價那樣，通過一些具體的經(jīng)濟指標(biāo)即可得出可靠的結(jié)果.政府的財政行為多涉及的是宏觀層面或至少是中觀層面的事務(wù)，所以，對政府財政能力的評價只能從地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展總的態(tài)勢上進行判斷。

　　在政府財政決策中，無論是出于公平考慮，還是出于效率考慮，一旦決策納人客觀經(jīng)濟分析的視野.都會與地區(qū)的社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展等問題聯(lián)系在一起。因為.社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展是地區(qū)社會資源有效配置和國民收人合理分配結(jié)果的綜合體現(xiàn)。如果地區(qū)社會經(jīng)濟達到穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)和人民群眾的生活質(zhì)量有了顯著提高時，說明政府財政部門通過資源配置和收人再分配活動，在實現(xiàn)地區(qū)宏觀經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展的過程中，事實上已經(jīng)貫徹了效率與公平兩個準則的要求。