摘要：主要分析了農(nóng)業(yè)補貼的一般理論和我國農(nóng)業(yè)補貼的現(xiàn)狀,考察了我國農(nóng)業(yè)補貼政策的歷史演變,指出我國必須加大農(nóng)業(yè)補貼,尤其是加大直接增加農(nóng)民收入的補貼,并提出了完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策的思路。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼;補貼方式;直接補貼

　　1  農(nóng)業(yè)補貼政策的一般分析

　　農(nóng)業(yè)補貼方式與農(nóng)業(yè)補貼政策的目標(biāo)直接相聯(lián)。根據(jù)農(nóng)業(yè)補貼政策的不同目標(biāo),農(nóng)業(yè)補貼方式基本上可分為三種:(1)投入補貼。這類補貼可分為降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)部成本的直接投入補助和降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營外部成本的間接投入支持。前者包括農(nóng)用生產(chǎn)資料價格補貼、貸款貼息補貼、小型農(nóng)田水利及水土保持補助等。后者包括政府強化農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入、農(nóng)業(yè)科技投入、保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的投入、加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的投入以及資助農(nóng)村居民教育培訓(xùn)的投入等。(2)產(chǎn)出補貼。其最典型表現(xiàn)就是農(nóng)產(chǎn)品價格補貼,即政府以高于市場價格水平的價格從農(nóng)民手中采購農(nóng)產(chǎn)品,政府的采購價格與市場均衡價格的差額,就構(gòu)成了農(nóng)業(yè)補貼。產(chǎn)出補貼兼有提高農(nóng)民收入和增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的雙重功效。當(dāng)農(nóng)業(yè)補貼政策的目標(biāo)主要是通過提高農(nóng)民收入的方法來刺激農(nóng)產(chǎn)品供給量普遍增加時,就應(yīng)該采用這種補貼方式。(3)直接補貼。投入補貼和產(chǎn)出補貼都是通過市場傳遞給農(nóng)民的,都是間接補貼方式,一個自給自足的農(nóng)民是無法得到這些補貼尤其是現(xiàn)金補貼的。即使能得到補貼也因補貼的迂回曲折方式導(dǎo)致補貼流失,最終落到農(nóng)民手中的補貼大打折扣。如果政府的農(nóng)業(yè)補貼不是通過市場,而是直接支付給農(nóng)民,則構(gòu)成了農(nóng)業(yè)補貼的直接方式。直接補貼方式的效果是補貼資金完全落到農(nóng)民手中,能夠直接增加農(nóng)民的收入。當(dāng)農(nóng)業(yè)補貼政策的目標(biāo)主要在于增加農(nóng)民收入,或在增加農(nóng)民收入的同時還要限制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)時,則可選擇這種補貼方式。

　　2  我國目前的農(nóng)業(yè)補貼政策及存在的問題

　　2.1我國農(nóng)業(yè)補貼的歷史背景

　　改革開放以來我國的財政補貼支農(nóng)政策大體分為3個階段。第一階段(1978年-1994年)是現(xiàn)行財政補貼支農(nóng)政策的形成時期。第二階段(1994年-2002年),財政補貼支農(nóng)政策發(fā)展時期。財政補貼支農(nóng)逐步增加,加大了對生態(tài)建設(shè)的支持,加大了對農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費改革的支持。第三階段(2003年至今)是財政補貼支農(nóng)政策的創(chuàng)新時期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外,提出并開始實施公共財政覆蓋農(nóng)村政策,新增教育、衛(wèi)生、文化補貼支出主要用于農(nóng)村,同時在基本建設(shè)投資包括國債資金方面加大了對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入;改變財政支農(nóng)方式,對農(nóng)民實行直接補貼;改革農(nóng)業(yè)稅制。 

　　從2004年起,國家財政調(diào)整糧食風(fēng)險基金使用結(jié)構(gòu),對種糧農(nóng)民實行直接補貼,并不斷加大對部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機補貼力度。財政部統(tǒng)計顯示,2006年全國糧食直補資金達到142億元,比2005年增加約10億元,其中13個糧食主產(chǎn)省(區(qū))126.8億元,均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農(nóng)機具購置補貼資金6億元,分別比2005增加2億元和3億元。 

　　我國還加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼力度。這一補貼制度是財政部2005年以柴油配套調(diào)價為契機,綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素,針對種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支而新增的綜合直補。2006年,中央財政共安排125億元對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實行綜合直補,使7.28億種糧農(nóng)民直接受益。這是財政支持新農(nóng)村建設(shè)的又一重要舉措,對減輕因柴油、化肥等農(nóng)資價格變動對農(nóng)民種糧收益的影響,穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益,促進糧食生產(chǎn),確保我國糧食安全,意義重大。 

　　2.2目前我國農(nóng)業(yè)補貼政策中存在的問題

　　(1)財政農(nóng)業(yè)補貼支農(nóng)總量偏小,穩(wěn)定增長機制尚未形成。

　　與發(fā)達國家比,目前我國財政補貼支農(nóng)水平不高,補貼總量根本達不到WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平,并且近幾年,財政用于“三農(nóng)”的財政補貼數(shù)量雖不斷增加,但年度間不均衡,特別是一些地方財政補貼支農(nóng)投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》我國可利用的支農(nóng)補貼分為以下幾方面:黃箱補貼,即對農(nóng)產(chǎn)品價格提供直接支持的,必須承擔(dān)削減義務(wù)的補貼。根據(jù)WTO黃箱政策規(guī)定,我國今后每年對農(nóng)業(yè)的綜合支持量不能超過480億元人民幣,而現(xiàn)有補貼大約平均每年僅276億元人民幣,離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”,即對農(nóng)產(chǎn)品價格不直接提供支持的,不必承擔(dān)削減義務(wù)的補貼。我國綠箱補貼量較多但結(jié)構(gòu)不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣,主要對農(nóng)業(yè)提供的“一般服務(wù)”補貼,達785.6億人民幣(95億美元),占“綠箱政策”補貼的52%;其次是糧食安全儲備補貼,約383.8億元(46.4億美元),占25%;自然災(zāi)害救濟、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小,而對農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼等,尚未列入財政預(yù)算科目。 

　　(2)各地方補貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法混亂。

　　我國的補貼數(shù)額隨意性很大,省際間補貼標(biāo)準(zhǔn)差距過大。由于各省糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)不同,以及核定包干基數(shù)的因素與應(yīng)補貼的糧食種植而積的差異,各省糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。例如,江蘇省補貼水平較高,水稻畝均補貼20元;山西省補貼水平較低,玉米畝均補貼5元。省際間人均糧食直接補貼金額也相差較大,四川省享受直補的農(nóng)民人均補貼8元,遼寧省人均25.66元。我國各省補貼的依據(jù)也不一樣。如糧食直補依據(jù)的確定,按照補貼是否與當(dāng)期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況:①不與當(dāng)期播種面積和價格掛鉤,即不管市場上糧價的高低,不管當(dāng)期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產(chǎn)給予農(nóng)民補貼,這種補貼實質(zhì)上就是固定補貼;②與當(dāng)期實際播種面積掛鉤,即按農(nóng)民實際種糧面積,向農(nóng)民兌付糧食直接補貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。 

　　(3)管理體制運行不暢,補貼成本高,效率難以提升。

　　農(nóng)業(yè)補貼的政策,主要涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門,因政出多門,協(xié)調(diào)困難,交易成本高,時滯長,加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響,使得農(nóng)業(yè)補貼中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以避免,從而降低了農(nóng)業(yè)補貼的效率。另外,因中國農(nóng)民數(shù)量龐大,在政府與農(nóng)民之間缺乏一個有效的中介組織載體,許多針對農(nóng)民的直接補貼政策,其運行成本都比較高。

　　(4)補貼方式及結(jié)構(gòu)不夠合理、明確。

　　主要表現(xiàn)在:一是對農(nóng)業(yè)直接補貼政策目標(biāo)的短期化。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標(biāo)短期化、補貼方式模糊等現(xiàn)象,影響了補貼效果的發(fā)揮。財政直接用于農(nóng)業(yè)的補貼政策一般與當(dāng)時中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策相掛鉤,成為政策的配套措施。但是,中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策是不斷變化的,財政的直接補貼政策也隨之發(fā)生變化。二是補貼重點欠明確,某些方面補貼力度不夠強。就補貼領(lǐng)域而言,對農(nóng)產(chǎn)品的補貼主要集中在糧棉產(chǎn)品,雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質(zhì)品種,但還不夠普及、穩(wěn)定;對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的諸多方面,而且很少分地區(qū)和人群;對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼的力度有限;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題,這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看,在一般政府服務(wù)中,對農(nóng)民培訓(xùn)的支出比例很低,僅占一般政府服務(wù)的2.1%,其中沒有或很少有補貼,導(dǎo)致農(nóng)民的人力資本匱乏;農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補貼力度不大,進展遲緩;市場營銷服務(wù)未明確給予補貼性支持,呈現(xiàn)短缺態(tài)勢;檢驗服務(wù)因補貼資金缺口大,比較落后,難以滿足加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進出口及國內(nèi)生產(chǎn)的需要。在國內(nèi)糧食援助上,一方面補貼資金欠缺,另一方面糧食庫存積壓嚴重。三是忽視對農(nóng)業(yè)保險的補貼,農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)出現(xiàn)全面萎縮,農(nóng)業(yè)缺乏防災(zāi)補損的支持。在近年來自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的情況下,農(nóng)業(yè)危害程度不斷加重,農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受到影響,也給國家財政造成較大的壓力,不得不動用財政資金用于災(zāi)后重建。四是農(nóng)業(yè)出口貿(mào)易補貼不足,以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題開始顯現(xiàn),使財政、信貸和國有糧食購銷企業(yè)面臨較大難題。由于財政和銀行信貸在糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品補貼中占用大量的資金,難以有充足資金用于補貼農(nóng)產(chǎn)品的出口,使我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口成本高,在國際市場上競爭力不強,出口量一直得不到有效放大。 

　　3  改革我國農(nóng)業(yè)補貼政策的思考

　　(1)建立符合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的直接補貼方式,直接增加農(nóng)民收入。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,改變對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持方式和重點,從根本上改變和改革低效率的價格支持政策,將節(jié)省出來的寶貴財政資源,轉(zhuǎn)為直接補貼等其他對農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持措施,會大大促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的改善。

　　(2)改變農(nóng)業(yè)補貼政策的取向。首先支持提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是通過加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力,提高農(nóng)產(chǎn)品競爭能力。其次用于提高農(nóng)民收入,減輕農(nóng)民負擔(dān),通過直接補貼和間接補貼,增加農(nóng)民收益,為確保補貼發(fā)放到農(nóng)民手中,適當(dāng)考慮引入第三方和農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)控機制,并通過年終審計,防止直補資金的挪用或克扣。再次用于支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展,包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村文化、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等,提高農(nóng)民文化水平。

　　(3)加快農(nóng)業(yè)補貼的法制化進程,完善農(nóng)業(yè)支持法律體系,改變過去某些倉促的政策實施,嚴格實行支出預(yù)算制度。在WTO規(guī)則框架下,著手研究制定有關(guān)農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)災(zāi)害、救助貧困地區(qū)援助、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織等法律法規(guī),健全農(nóng)業(yè)支持法律體系,提高農(nóng)民的組織化程度,幫助農(nóng)民成為有市場競爭力的經(jīng)營主體,解決反傾銷、反補貼和保障措施糾紛中的訴訟主體資格問題。

　　(4)積極研究綠色貿(mào)易壁壘的利弊。同時為了促使我國農(nóng)產(chǎn)品提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品,加大對無污染無公害農(nóng)產(chǎn)品的補貼力度,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)向綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

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