一、前言
根據(jù)發(fā)達國家和我國水運發(fā)達地區(qū)的投入產(chǎn)出綜合分析比較，內(nèi)河水運具有占地少、能耗低、運能大、污染小等比較優(yōu)勢。加快發(fā)展內(nèi)河水運，可以緩解流域土地資源緊張狀況和大宗物資陸路運輸壓力，對節(jié)約使用能源和減少污染物排放都具有積極作用。因此，加快發(fā)展內(nèi)河水運，符合中央建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的總體要求，也是完善我國綜合運輸體系結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變交通運輸增長方式、實現(xiàn)內(nèi)河水運又好又快發(fā)展的重要舉措，內(nèi)河水運具有廣闊的發(fā)展前景。
截至2007年底，我國內(nèi)河航道通航里程達12.3萬公里，其中50%為等級航道。不難看出，我國內(nèi)河航道總長度并不短，但大部分“質(zhì)量”跟不上，內(nèi)河運輸利用率低。美國有4.1萬公里航道最小水深為2.74米（相當(dāng)于我國二級航道），而我國二級及以上航道里程還不足4000公里，與之相比差距甚大。
“十一五”期間，我國將加大政策支持力度，主要建設(shè)以高等級航道為主體的干支直達、通江達海、結(jié)構(gòu)合理的航道體系，到2020年，建成1.9萬公里的高等級航道。實現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)，需要投入大量資金，我國內(nèi)河航道投融資發(fā)展面臨著一次重大的機遇和挑戰(zhàn)。
二、內(nèi)河航道的經(jīng)濟特性
水運基礎(chǔ)設(shè)施需要巨額的資金投入，具有顯著的資本密集特征。內(nèi)河航道建成后很難挪作他用，因而具有較強的資產(chǎn)專用性和成本沉淀性。內(nèi)河航道建設(shè)需要進行一次性大規(guī)模投資，零星的投資往往無效或者不經(jīng)濟，具有投資的不可分性。經(jīng)濟學(xué)家一般認為，內(nèi)河航道具有正外部性，很難向非內(nèi)河航道使用者索取回報以阻止其效果外溢。因此，如果不從社會的角度來考慮對水運基礎(chǔ)設(shè)施投入的回報，就會影響投資收益和投資積極性。從公共性角度來看，內(nèi)河航道具有公共物品特性，在目前的情況下，內(nèi)河航道比較完全地具有非獨占性和非排他性。內(nèi)河航道對所有船舶所有人開放，無論船舶所有人是否支付費用都能使用這種服務(wù)。同時，在一定的限度內(nèi)，內(nèi)河航道提供服務(wù)的邊際成本為零或極小。
三、內(nèi)河航道投融資典型模式及啟示
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發(fā)展內(nèi)河航運，建設(shè)現(xiàn)代化航道網(wǎng)是美國政府的國策。其有關(guān)法律規(guī)定，有關(guān)航道建設(shè)的投資全由政府承擔(dān)，即使是用于公共運輸?shù)钠髽I(yè)專用航道，政府也要承擔(dān)其一半投資。1917年到1985年，國會用于航道網(wǎng)建設(shè)資金超過800億美元，其中還不包括1974～1986年投資于田納西——湯比格比運河的20億美元。
在基本建成世界上最發(fā)達的內(nèi)河航道網(wǎng)絡(luò)后，美國開始使用其它籌資方式。如征收商業(yè)運輸船舶燃油稅，將燃油稅所得收入作為信托基金，用于支付將來通航相關(guān)支出的一半費用。同時政府批準(zhǔn)征收另一項航道使用稅——港口維護信托基金，該基金來源是對進口貨物和國內(nèi)的貨物收取從價稅，用來支付深水港航道維護的全部費用。
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德國十分重視航道建設(shè)，所有航道的管理是聯(lián)邦政府的職能，因此涉及航道建設(shè)、航道設(shè)施維護和管理的資金全部由國家負擔(dān)，征收的航道使用費全部上繳國家財政，再由國家撥款作為航道建設(shè)資金的主要來源。
為籌集更多建設(shè)資金，德國還廣泛使用貸款建設(shè)航道。其一般方式是以建設(shè)項目為主籌建股份公司，由項目公司負責(zé)貸款籌建。航道建設(shè)項目經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)后，資金來源主要由聯(lián)邦政府和地方政府財政撥款，國家給予無息貸款。
為使航道維護有穩(wěn)定的資金來源，德國政府從上世紀(jì)初開始對航道的使用者收取一定的航道養(yǎng)護費，目前除航行易北、萊茵兩大河流上的船舶無需繳納航道養(yǎng)護費外，船舶航行其他河流均需繳納。2004年之前，這部分航養(yǎng)費全部直接繳入中央金庫，作為聯(lián)邦政府的一項非稅收入，與航道維護管理所需支出并不掛鉤。但自2005年起，這部分航養(yǎng)費全部返還給航道管理局，�？钣糜诤降谰S護，不足部分仍由年度財政預(yù)算解決。
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法國航道的規(guī)劃、建設(shè)和維護以及航運管理等均由法國航運局統(tǒng)一負責(zé)。該局的資金主要來源于國家財政，其次來源于地方政府和自身收費。法國對內(nèi)河建設(shè)的投資主要來源于運輸部的“大型工程專用基金”，1976～1980年間共投資7.82億法郎，1984～1988年間投資額高達40～50億法郎。但由于建設(shè)資金需求面臨和國家財政能力有限的矛盾，因此法國政府采用多種投資方式。
法國的內(nèi)河航道建設(shè)專項基金主要有3個來源：1.設(shè)立的“水運交通投資基金”，該基金主要來源于對公路、電站的有關(guān)收費，法國內(nèi)河水道新項目建設(shè)資金的45%來自該項收費。2.水費（包括工廠的取排水費）。3.電費，即從電力部門的收入中，每年拿出一部分用于內(nèi)河航道建設(shè)和養(yǎng)護。
通過發(fā)電收益實現(xiàn)河流的綜合治理利用是德、法兩國創(chuàng)造的成功經(jīng)驗。另外，法國地方政府也廣開投資渠道，其主要集資方法有三種：1.國家授權(quán)工程建設(shè)公司向工程所在地方政府、公共團體、公司等發(fā)行債券。2.受益地區(qū)提供贊助性投資，投資量取決于受益地區(qū)的面積和人口。3.工程所在地的財團提供貸款。
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主要發(fā)達國家內(nèi)河航道建設(shè)一般全部或大部分由國家投資，少部分由地方政府投資。由政府財政撥款進行內(nèi)河航道建設(shè)幾乎是發(fā)達國家的一致做法。
1.國家充分認識到內(nèi)河航道的重要作用，在航道建設(shè)維護資金上給予了極大的支持。并在航道建設(shè)法規(guī)中明確規(guī)定國家是航道建設(shè)與管理的主體，建設(shè)管理航道是國家的職責(zé)。明確航道是社會公益型基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該以國家為主參與投資。同時適當(dāng)采取多種融資方式，但從總體上看，國外航道的投資主體依然是中央政府。
2.多渠道籌集資金。如何籌集到足夠的資金用于航道建設(shè)，是一個棘手的問題。從國外經(jīng)驗看，無一例外地都實行了水資源的綜合開發(fā)利用，如以電養(yǎng)航等政策，這種經(jīng)驗值得借鑒。此外，用部分燃油稅、公路收費、水費等補貼航道建設(shè)，以及發(fā)行債券、吸引社會投資等，也是常用的支持航道發(fā)展的辦法。
3.依法治航。國外水運發(fā)達國家在加大航道建設(shè)維護資金投入的同時，大都通過制定國家法律、法規(guī)來保護內(nèi)河航運發(fā)展。如美國在1820年以來就相繼頒布了近40項跟水資源開發(fā)利用相關(guān)的法律法規(guī)，使每條內(nèi)河航道的建設(shè)計劃都有法可依；德國在20世紀(jì)60年代就由國會頒布了《航道法》，使航道的使用、建設(shè)和管理有法律依據(jù)；法國于1921年頒布《羅納河開發(fā)治理條例》，作為該航道建設(shè)河管理的法律依據(jù)。這些國家航道建設(shè)和管理相關(guān)法律法規(guī)體系完善，管理思想明確，手段實用有效，確保了內(nèi)河航運資源的合理、合法、有效的開發(fā)和利用。
四、我國內(nèi)河航道投融資的主要問題
�。ㄒ唬┱匾暢潭炔粔�，投入明顯不足。
新中國成立以來，雖然國家在逐步發(fā)展內(nèi)河航運，但由于重視程度不夠，沒有從戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展的高度對待其發(fā)展，使得政府資金投入明顯不足，甚至政府資金占總投資的比重逐年下降。當(dāng)前國家對水運建設(shè)的投資增長速度趕不上社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，相較于其他運輸方式也是增長較慢的。1991～2004年水運建設(shè)投資增長速度為15.87%；而同期公路35.42%、鐵路13.70%、民航31.70%、管道5.68%.
�。ǘ┩顿Y結(jié)構(gòu)不合理，投資主體不到位。
經(jīng)過50多年的建設(shè)，我國內(nèi)河航道建設(shè)已經(jīng)實施了多元化投資主體和多渠道融資政策。其中投資主體有中央政府、地方政府、企業(yè)、外資等；融資渠道有政府財政撥款、專用資金、企事業(yè)單位自籌、銀行貸款和利用外資等。但從1991～2004年我國內(nèi)河航道建設(shè)的投資主體結(jié)構(gòu)看，主要是交通部專用資金和地方自籌，銀行貸款比重逐步加大，而政府財政支持的力度逐年減少。由于內(nèi)河航道屬于公益性設(shè)施，其建設(shè)資金應(yīng)該是以國家財政投入為主，而政府投資主體的不到位大大影響了內(nèi)河航運優(yōu)勢的發(fā)揮。
�。ㄈ┿y行借款成本較高，還貸壓力沉重。
隨著國家財政投入比重的不斷減少以及內(nèi)河航運建設(shè)要求的不斷提高，交通部和地方部門的壓力逐漸加重，為了更多的籌措資金，地方部門不得不通過擔(dān)保抵押向金融機構(gòu)貸款融資。由于航道缺乏直接的投資回報，少有的交通規(guī)費征收也只能滿足短期內(nèi)航道的維護之用。因此造成融資成本較高，還貸壓力沉重。
�。ㄋ模┑胤脚涮踪Y金落實難度大
我國《港口法》明確規(guī)定：縣級以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，以及應(yīng)當(dāng)采取措施，組織建設(shè)與港口相配套的航道、鐵路、公路、給排水、供電、通信等設(shè)施。但在實際執(zhí)行中遇到很大困難，各級政府對港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入明顯不足。
�。ㄎ澹┤狈τ行У姆ㄒ�(guī)保證內(nèi)河航運建設(shè)資金
由于航道建設(shè)屬于社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施，沒有收費機制，缺乏直接的投資回報，且其社會效益雖是明顯的，卻是間接和長遠的，因此在沒有有效的政府法規(guī)體制加以法律保障，建設(shè)資金的來源和落實很難保證。
五、我國內(nèi)河航道投融資策略建議
由于內(nèi)河航道幾乎完全具有非排他性和非競爭性，因而其應(yīng)定位于公共物品，不適宜進行商業(yè)性開發(fā)和經(jīng)營，投資主體應(yīng)為政府部門。應(yīng)當(dāng)在充分認識內(nèi)河航道的公益性屬性的基礎(chǔ)上，建立以政府投入為主、發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)作用的內(nèi)河水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入機制，形成穩(wěn)定的內(nèi)河航道建設(shè)的資金來源渠道。
�。ㄒ唬┩ㄟ^立法明確航道建設(shè)和維護的資金來源
根據(jù)依法治國的總體要求，當(dāng)務(wù)之急是要盡快出臺《航道法》，從法律上明確航道作為公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施的地位，明確航道建設(shè)和養(yǎng)護的投資主要由政府承擔(dān)。資金來源主要在國家財政增加預(yù)算內(nèi)非經(jīng)營性基金的基礎(chǔ)上，再增加一定額度的預(yù)算內(nèi)資金。
�。ǘ┏浞职l(fā)揮公共財政的職能
公共財政是政府在市場經(jīng)濟條件下提供公共物品和公共服務(wù)的分配活動與分配體系。依據(jù)公共財政原理，市場經(jīng)濟是通過市場供求的變化，由價格調(diào)節(jié)資源分配，引導(dǎo)經(jīng)濟運行的資源配置方式。但航道基礎(chǔ)設(shè)施的屬性和外部性造成市場失靈，導(dǎo)致資源難以優(yōu)化配置。市場機制失去了作用，必須用國家的意志和力量加以調(diào)整和解決。鑒于航道作為政府管理和控制的公共服務(wù)領(lǐng)域。政府必須承擔(dān)投資主體的角色。
我國計劃經(jīng)濟體制下的財政運行機制是按照“生產(chǎn)建設(shè)財政”模式構(gòu)建的，結(jié)果是將財政資金大量用于生產(chǎn)建設(shè)項目，而在公共需要領(lǐng)域投入不足。隨著市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政體系的逐步確立，財政資金也應(yīng)轉(zhuǎn)移到滿足公共需要上來，解決財政“越位”和“缺位”問題。由于內(nèi)河航道的公益性屬性，不管是否由政府直接提供，內(nèi)河航道建設(shè)和維護資金來源應(yīng)該是各級政府財政。
內(nèi)河航道不能完全由中央政府提供，但它也不可能完全是地方政府的職責(zé)，各級政府發(fā)揮著不同的作用。簡單來說，根據(jù)公共物品本身特征、受益廣度的差異和各級政府職責(zé)的內(nèi)在要求，可以判斷出區(qū)域性公共物品由地方政府提供，而涉及全國范圍、關(guān)系到國計民生和國家安全的重大項目則應(yīng)由中央政府提供。因此，“兩橫一縱兩網(wǎng)”骨干航道的投資主體主要為中央政府，其他公益性項目則應(yīng)由地方政府負責(zé)。
�。ㄈ┦杖“毒�資源使用費
對岸線使用進行收費的核心問題是岸線資源的形成。一般經(jīng)濟學(xué)認為，能夠帶來收益的東西稱為資產(chǎn)，從自然資源價值形成的有關(guān)理論來分析，岸線資源的形成價值有三個不可缺少的因素：一是稀缺性；二是有使用價值；三是有有效需求的支持。
岸線資源作為一種特殊的自然資源和國土資源，它是陸地部分及其水域部分的自然綜合體，在利用上具有特殊的目的性、重要性和綜合性�？梢哉f，在港口的建設(shè)和發(fā)展上，岸線的利用和管理是龍頭和抓手。因此，對岸線使用進行收費，是科學(xué)的、合理的、必要的。
將岸線作為國家資源有償使用，可以把有價值的岸線拿出來競賣，哪位投資者的建設(shè)方案好，更有利于航運的發(fā)展，將獲批使用。同時，通過建立起有償使用岸線資源的機制，開征岸線使用費，通過價格杠桿的作用，不僅可以有效遏制多占少用、占而不用，甚至炒作岸線資源的現(xiàn)象，還可以將收取的岸線資源使用費全部或部分用于航道或港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護，增加我國內(nèi)河航道建設(shè)的資金來源渠道。
�。ㄋ模┰诓糠趾降篱_征航道建設(shè)費
2004年，浙江省率先對內(nèi)河航道建設(shè)投融資體制改革做出重大變革，將公路建設(shè)的“四自”模式嫁接到內(nèi)河航道建設(shè)上，內(nèi)河航道建設(shè)向民營開放，以依托浙江雄厚的民營資本，解決內(nèi)河航道建設(shè)融資難題。2007年1月1日起，國內(nèi)首條“四自”航道妙湖航線開始征收通行費，全年共收費達800多萬元。
鑒于浙江省開征航道通行費后取得的成功，交通部應(yīng)考慮該方案的可行性，鼓勵其他省份在合適的航道開征航道建設(shè)費。同時，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)，并在政策上給予積極支持。
�。ㄎ澹┰O(shè)立中央、地方內(nèi)河航道建設(shè)發(fā)展基金。
“以陸補水”政策是中央和地方政府建立以車購稅為來源的內(nèi)河基金，由于目前由車購稅返還的內(nèi)河基金年限和額度尚無明文規(guī)定，地方“以陸補水”的配套內(nèi)河建設(shè)資金也有待合法化和穩(wěn)定化，加之“費改稅”后水運替代性規(guī)費資金的返還和使用沒有明確的規(guī)定，建議國家應(yīng)參照國外經(jīng)驗，盡快完善中央及省級內(nèi)河航運建設(shè)基金制度，設(shè)立內(nèi)河航道建設(shè)發(fā)展基金，并以法律或法規(guī)的形式明確內(nèi)河航運建設(shè)發(fā)展基金的內(nèi)容、年限及額度，保證基金長期、穩(wěn)定地正常運行。
建議參照以往發(fā)展基金的設(shè)立及國外經(jīng)驗，中央、地方內(nèi)河航運建設(shè)發(fā)展基金來源可包括：
1.繼續(xù)保持由車購稅中每年拿出一部分（屬于中央基金）。
2.完善“以路補水”政策，明確車購稅返還的內(nèi)河基金年限和額度。
3.征收船舶燃油稅作為內(nèi)河航運建設(shè)基金。
4.征收水資源使用費，從中拿出一部分。
5.實行“以電養(yǎng)航”，每年從水利電力收入中取出一部分。
6.水運企業(yè)國有股權(quán)分紅所得的一部分。
7.費改稅后追繳企業(yè)拖欠、偷逃的水運規(guī)費所得。
8.基金增值所得。
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PPP是Public Private Partnerships的縮寫，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)以某個項目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。
該模式的優(yōu)勢在于，政府投資的比例可以調(diào)節(jié)。同時，政府和私人企業(yè)在初始階段就共同參與論證，有利于同時保持政府的控制力度和私人資本的高效率，避免雙方由于缺乏協(xié)調(diào)所可能造成的問題。
