2011年6月30日下午，全國人大常委會表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。根據這一決定，今年9月1日起施行的新《個人所得稅法》，個稅起征點將升高至3500元，現行9級超額累進稅率調整為7級，第一級稅率為3%。
至此，這一輪立法程序中的各方博弈，暫告一段落。
然而，來自業(yè)界的諸多聲音仍表明，涉及個稅的幾乎所有問題和矛盾，并不能通過僅提高個稅起征點而解決。朝著“綜合與分類相結合”目標邁進的個稅實質性改革，迫在眉睫。
修正案：妥協的產物
“個稅法修改將大幅減輕中低收入納稅群體的負擔。工薪收入者的納稅面將由目前的約28%降至約7.7%；納稅人數由約8400萬人減至約2400萬人。”對于新通過的個稅修正案，財政部稅政司副司長王建凡表示。
盡管部分人群的減負效果直接可見，然而，此次的內容修改，在眾多專家看來并未觸及個稅制度的主要矛盾和根本問題。
“真正的改革未起步，還在孕育階段和研究階段。”6月29日，在中國社科院財政和貿易經濟研究所《中國財政政策報告2011/2012》首發(fā)式上，參與個稅法修改審議的全國人大常委會委員、中國社會科學院原副院長陳佳貴指出。
“這次的修正案盡管被冠之以改革，但它是在既有的分類所得稅基礎上推行的小步微調的延續(xù)。比如其打出了調節(jié)收入分配的旗幟，但從方案內容來講，既難給真正意義上的中低收入者減負，也難給真正意義上的高收入者加負。而大家聚焦的提升費用減除標準上，無論這個標準提高到怎樣的程度，都難以獲得令多數人滿意的結果。”中國社科院學部委員、財政與貿易經濟研究所所長高培勇亦在會上表示。
“從方方面面的角度論證，這次的修正案不是真正意義上全方位的。個人所得稅的整體改革，也不是朝著綜合與分類相結合的目標逼近，只是一個糾結狀態(tài)下的妥協方案。”高培勇如是評價。
高培勇的觀點，在社科院此次發(fā)布的報告—《個人所得稅：邁出走向“綜合與分類相結合”的腳步》（以下簡稱《報告》）中，進一步得到了闡釋：“現行個人所得稅實行分類所得稅制，一個稅種分作11個征稅項目，不同項目采取不同的計征辦法、適用不同的稅率表格。雖然便于征管，但致命缺陷是不利于調節(jié)居民收入分配差距。比如，人與人之間的收入差距，本來是綜合而非單一項目的收入差距，針對單一項目而非加總求和之后的綜合性收入調節(jié)，無異于‘盲人摸象’。”
在專家看來，隔靴搔癢的“微調式”舉措，難以應對當前中國居民收入分配差距日漸拉大的嚴峻挑戰(zhàn)，以及政府手中缺乏調節(jié)居民收入分配手段的殘酷現實。在這一背景下，盡快啟動個稅“綜合與分類相結合”改革，已是當務之急。
上世紀90年代中期，1994年的稅制改革完成不久、第九個五年計劃制定并啟動之時，中國即提出了“綜合與分類相結合”的個稅改革目標。但這一目標跨越了四個“五年規(guī)劃”，至今沒有結果。
“綜合與分類相結合”的個人所得稅制，終究要建立在納稅人個人申報的基礎上，“中國現行的個人所得稅稅收征管機制，仍停留在‘間接’征收、‘截流’管理的水平。”高培勇稱，由于“從源征稅、代扣代繳”的稅收征管機制的瓶頸制約，加上個稅納稅人眾多、民眾納稅意識淡薄等現實國情，這一改革方案一直停留在研究層面。
漸進式改革方案出臺
《報告》的主要內容，是中國社科院財政與貿易經濟研究所經過兩年多時間的調研，設計完成的一套實施中國個稅“綜合與分類相結合”改革的漸進式方案，簡稱“財貿所”方案。
據介紹，財貿所方案目前是個初始方案，在現行分類所得稅制的基礎上，以相對較小的征管成本引入綜合性因素。然后，在此基礎上，完成由初始方案向目標方案，即“綜合與分類相結合的”個稅制度的過渡。
據介紹，這一方案的核心，是在保持現行分類所得稅制框架基本穩(wěn)定的前提下，以已實施的年所得超過12萬元納稅人自行納稅申報制度為基礎（2009年，全國有269萬年所得超過12萬元的納稅人自行申報），通過對部分所得項目適用綜合稅率表進行年度匯算清繳的方式，對已進入自行申報范圍的納稅人先行實施綜合計征。
“以較低的征管成本盡快推出‘綜合與分類相結合’的改革，避免因所謂征管條件不到位導致的一拖再拖，是我們設計考慮的首要問題。”課題組副組長張斌表示，財貿所方案的最大優(yōu)勢，是具有很強的可行性與可操作性。
對于方案中最難的內容—納入綜合計征范圍所得項目的選擇，財貿所共提供了5種方案。其最小范圍的綜合，為工資薪金所得和勞務報酬所得的綜合；最大范圍的綜合，則除單獨規(guī)定的個別項目外，所有所得項目均納入綜合計征范圍，接近美國的“大綜合”模式。
考慮到平衡兩個矛盾—公平與效率的矛盾，征管成本和改革效果之間的矛盾，張斌表示，財貿所傾向于以中等范圍綜合方案為基礎，即將全部四項勞動所得—工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費所得綜合。
財貿所認為，該方案是停止坐而論道、邁出實質性改革的第一步。作為一個過渡性改革方案，該研究成果還具有較強的拓展性。
“隨著納入綜合計征門檻人數增多，我們可以實時引入差別扣除項目；而對于那些達不到征稅標準的納稅人，應更多考慮財政的轉移支付措施，比如撫養(yǎng)補貼，不管你交不交稅，養(yǎng)孩子國家都給補貼，這個比差別扣除項目成本更低、效果更好。”張斌說。
“以程序解決問題”
按照財貿所的方案，個人所得稅的稅負會有所增加。“中國整體稅制的改革方案是增加直接稅減少間接稅。其中直接稅中最重要的代表是個人所得稅，所以財貿所方案中的增加個稅稅負是符合這一目標的；但個人所得稅的改革是要融入整體稅制改革當中去的，在增加直接稅的同時還要降低間接稅，包括以增值稅、營業(yè)稅、交易稅等為主的流轉稅稅制；此外，在討論個人所得稅改革、間接稅改革的時候，我們還要有一個總體方案的設計，那個方案才是最后要落到廣大納稅人身上的宏觀稅負水平的調整方案。”高培勇表示。
財貿所的方案發(fā)布后，業(yè)內專家學者頗為關注。
財政部財政科學研究所所長賈康表示，財貿所方案在某些方面還可以更鮮明。“例如，最有關注度的個稅起征點這個問題上，可以提出一個辦法，就是和物價掛鉤，比如常規(guī)性的三年調整一次，用國家統(tǒng)計系統(tǒng)提供的權威的物價數據，形成指數化的機制，沒有必要每次說到起征點的時候，再這樣興師動眾，而是通過程序解決問題。”
賈康還提出，在漸進過程中，能否爭取把一些復雜問題相對簡單化？“例如，按照家庭和具體項目的扣除比較復雜，能不能先把更復雜的因素放在一邊，爭取比較快地把家庭人口、實際的贍養(yǎng)系數，通過公民身份證系統(tǒng)這樣已具備的技術條件來確定。”
國家稅務總局稅收科學研究所所長劉佐則肯定了這個方案的現實意義。他稱國民的納稅意識、稅務機關的征管能力等，都不應再成為向“分類與綜合征收相結合”改革的障礙。越南、印度等一些實行綜合征收的發(fā)展中國家，都可成為中國借鑒的對象。
