「內(nèi)容提要」績效審計，對于促進(jìn)資源的合理有效配置和有效利用，進(jìn)而提高資金使用效益具有重要作用。借鑒英國績效審計經(jīng)驗，開展有中國特色的績效審計是一項重要任務(wù)。對于實現(xiàn)審計創(chuàng)新具有重要意義。

　　[關(guān)鍵詞]   績效審計   經(jīng)驗   啟示   主要思路

　　通過績效審計，促進(jìn)資源的合理、有效配置和有效利用，提高資金使用效益，是國際上現(xiàn)代審計行之有效的通常做法。在資源比較充裕的發(fā)達(dá)國家，開展績效審計已經(jīng)成為促進(jìn)資源有效利用的主要手段和方法，對于節(jié)約資源和促進(jìn)資源的有效利用發(fā)揮了重要作用。對于我們這樣資源相對短缺、資金使用效益不高的發(fā)展中國家，尤其是青島市這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，經(jīng)濟(jì)總量較大的經(jīng)濟(jì)中心城市，開展績效審計，促進(jìn)資源的合理、有效配置和有效利用，避免資源浪費(fèi)，提高管理水平，提高資金使用效益，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有更為重要的意義。

　　英國是當(dāng)前國際上開展績效審計水平較高、較成熟的國家，結(jié)合實際，借鑒他們開展績效審計的經(jīng)驗，是實現(xiàn)與國際現(xiàn)代審計接軌，開展有中國特色的績效審計，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。為了貫徹國家審計署關(guān)于積極開展績效審計的指示，探索開展績效審計的有效方法和途徑，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，我們組織了部分審計機(jī)關(guān)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成赴英國績效審計培訓(xùn)調(diào)研考察團(tuán)，赴英國進(jìn)行了績效審計基本理論的培訓(xùn)；拜訪了英國政府審計委員會（倫敦），與該審計委員會的高級官員進(jìn)行了工作交流，了解了英國審計機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作體制，重點考察了審計委員會開展績效審計工作的情況；還聽取了東倫敦大學(xué)、倫敦皇家警察局開展績效審計、考評的情況介紹；考察了倫敦城市大學(xué)內(nèi)審機(jī)構(gòu)開展績效審計的情況。通過培訓(xùn)、調(diào)研和考察，深受啟發(fā)，就如何立足實際，借鑒發(fā)達(dá)國家績效審計經(jīng)驗，開展有中國特色的績效審計，談幾點認(rèn)識。

　　一、洋為中用，虛心借鑒英國等西方發(fā)達(dá)國家績效審計經(jīng)驗（一）英國審計機(jī)構(gòu)設(shè)置與審計體制英國的審計領(lǐng)導(dǎo)體制屬于議會領(lǐng)導(dǎo)體制。在英國中央政府各部設(shè)有審計辦公室，審計辦公室對英國議會負(fù)責(zé)并報告工作，按照法律規(guī)定的職責(zé)和職權(quán)，根據(jù)有關(guān)審計準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，對中央政府進(jìn)行審計監(jiān)督。英國中央政府依據(jù)憲法設(shè)有審計委員會，負(fù)責(zé)對英格蘭、威爾士地方政府、警察機(jī)構(gòu)、消防機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)、住宅服務(wù)機(jī)構(gòu)等公共部門和教會、社區(qū)委員會等進(jìn)行審計監(jiān)督，每年監(jiān)督財政資金規(guī)模為1200億英鎊。主要監(jiān)督財政資金使用情況和績效（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）；檢查公共機(jī)構(gòu)職責(zé)履行情況；測評地方政府、公共機(jī)構(gòu)的業(yè)績；調(diào)查公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，并公布調(diào)查結(jié)果。審計委員會由18名委員組成，設(shè)主席一名，審計委員會委員由英國政府副首相任命，審計委員會對副首相負(fù)責(zé)并報告工作。審計委員會的大部分經(jīng)費(fèi)來源于提供審計或檢查服務(wù)所收取的費(fèi)用（年度總收入約2.2億英鎊），政府提供少部分經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)支出為人員和檢查工作經(jīng)費(fèi)。工作人員2500人，在各地設(shè)有審計代理處（派駐機(jī)構(gòu)），英國中央政府審計委員會與中央政府各部的審計辦公室彼此獨立，互不隸屬，具有業(yè)務(wù)合作關(guān)系。

　　英國重視內(nèi)部審計工作，英國企業(yè)、基金會、學(xué)校等組織和單位普遍設(shè)有內(nèi)審機(jī)構(gòu)，開展內(nèi)部審計監(jiān)督工作。如高校基金會撥款的條件之一是要健全內(nèi)部審計監(jiān)督制度。內(nèi)審機(jī)構(gòu)廣泛開展績效審計，并規(guī)定預(yù)留撥款的10%，在內(nèi)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效審計并符合要求后撥付，作為鼓勵措施。英國的注冊會計師行業(yè)比較發(fā)達(dá)，有眾多的注冊會計師事務(wù)所開展民間審計服務(wù)。

　　英國各審計機(jī)構(gòu)在審計中，比較注意審計資源的有效利用和相互審計成果的借鑒和運(yùn)用，以節(jié)約審計費(fèi)用。英國中央政府審計委員會和各單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，經(jīng)常聘請注冊會計師參加其組織的審計工作，或購買注會行業(yè)的審計服務(wù)。

　�。ǘ�）英國績效審計所遵循的主要審計實務(wù)法規(guī)審計委員會開展績效審計所遵循的主要審計實務(wù)法規(guī)是《審計實施規(guī)程》。該規(guī)程是審計委員會以《審計委員會法案》、《地方政府法案》、《國家衛(wèi)生服務(wù)法案》等為依據(jù)，結(jié)合以往審計經(jīng)驗，制定的有關(guān)審計標(biāo)準(zhǔn)、程序和技術(shù)方面的審計實務(wù)法規(guī)，由議會各院通過后實施。根據(jù)實際情況的變化，每五年修改一次。

　　《審計實施規(guī)程》的主要內(nèi)容：規(guī)定了審計范圍是以審計風(fēng)險評估為基礎(chǔ)進(jìn)行審計（不需要全面審計），確認(rèn)公共資金使用績效（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）；規(guī)定了審計人員的權(quán)力、責(zé)任和被審計單位的不同責(zé)任；規(guī)定了審計回避、保密、獨立性、客觀性的制度；規(guī)定了包括審計方法、以風(fēng)險控制為基礎(chǔ)的審計計劃、重要性原則、審計結(jié)果的審計框架體系；規(guī)定了包括合法性、財務(wù)狀況、財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制等內(nèi)容的財務(wù)問題評審；規(guī)定了帳務(wù)審計的要求和報告的標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定了包括資金使用、績效咨詢、最有價值績效計劃、績效管理報告等內(nèi)容的績效管理評審�！秾徲媽嵤┮�(guī)程》及其審計實務(wù)中體現(xiàn)了許多現(xiàn)代審計理念。

　�。ㄈ�）英國績效審計具有的地位和作用英國政府和使用財政資金的公共部門，已經(jīng)完成了從官僚機(jī)構(gòu)到商業(yè)化運(yùn)作機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。政府和公共部門奉行職能服務(wù)理念和“行政商務(wù)化、公務(wù)商業(yè)化”的行政運(yùn)作理念。服務(wù)和績效成為行政的核心價值觀和普遍追求的目標(biāo)，開展績效審計成為行政活動，財政活動追求高績效的重要手段。

　　1、民主、健全的預(yù)算管理體制是開展財政資金績效審計的前提和基礎(chǔ)。英國提高財政資金使用績效是從提高預(yù)算質(zhì)量開始的。財政預(yù)算管理是由普選產(chǎn)生的人士組成預(yù)算管理團(tuán)體與地方政府首腦共同進(jìn)行的。預(yù)算管理團(tuán)體的人士經(jīng)考試、資格審查、面試后作為候選人參加普選產(chǎn)生的，是體現(xiàn)各方面意志的優(yōu)秀專業(yè)人士，有500-600人之多。有一些基本的指標(biāo)判斷預(yù)算是否合理（如人均資金額），同時考慮社會因素的影響（如社區(qū)富裕程度，城鄉(xiāng)、部門、單位的差別等）。依靠高素質(zhì)、有廣泛代表性的預(yù)算管理團(tuán)體和比較科學(xué)、全面的預(yù)算指標(biāo)體系來保證政府預(yù)算質(zhì)量，是績效審計的重要前提和基礎(chǔ)。

　　2、以績效為中心的預(yù)算執(zhí)行是績效審計的重要條件。預(yù)算執(zhí)行由部門、單位的首長負(fù)責(zé)，各單位普遍重視預(yù)算執(zhí)行，每年召開6次會議討論預(yù)算執(zhí)行情況。每4年開展一次最佳價值回顧，總結(jié)公共部門預(yù)算執(zhí)行績效，把比較優(yōu)秀的指標(biāo)作為新的績效標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算掛鉤，作為鼓勵措施，預(yù)算執(zhí)行情況好、財政資金使用績效好的部門、單位可以爭取到更多的財政預(yù)算資金。

　　3、績效審計是促進(jìn)提高績效的重要手段。各部門、單位使用預(yù)算資金都有詳細(xì)、完備的績效標(biāo)準(zhǔn)，既有利部門、單位控制績效，又為績效審計提供了審計標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，使績效審計成為可能。一般在審計前2-6個月通知被審計單位，讓被審計單位有充分的時間進(jìn)行自我檢查、自我規(guī)范、自行糾正問題，充分體現(xiàn)了績效審計促進(jìn)提高績效的目的。進(jìn)行績效審計時，檢查預(yù)算執(zhí)命行情況，對是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)進(jìn)行評估，作出評價，根據(jù)審計情況作出職業(yè)判斷，對政策、目標(biāo)、措施、制度的科學(xué)性、合理性作出評價，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面提出建議，促進(jìn)提高績效。

　�。ㄋ模┯�國績效審計的主要做法英國審計委員會按照《審計實施規(guī)程》開展績效審計：

　　1、績效審計理念。堅持保證審計工作適合被審計單位的環(huán)境；堅持相互溝通；堅持尋求與內(nèi)審人員、其他審計人員建立有效合作，并重視其工作成果；堅持盡可能采用具有建設(shè)性和積極性的方法，并支持和鼓勵有益的變化。

　　2、績效審計范圍。根據(jù)風(fēng)險控制為基礎(chǔ)的審計計劃，以對被審計風(fēng)險的評估為基礎(chǔ)實施審計，審計被審計單位的財政財務(wù)收支的合法性和符合標(biāo)準(zhǔn)情況；審計被審計單位的財務(wù)政策和財務(wù)狀況；審計被審計單位的內(nèi)部控制及環(huán)境控制、風(fēng)險控制情況；審計財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

　　3、績效審計與評價。

　�。�1）審計與評價被審計單位確保資金利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的措施；（2）審計與評價被審計單位制定戰(zhàn)略目的與目標(biāo)、服務(wù)與商業(yè)計劃、預(yù)算與財務(wù)管理、服務(wù)意識貫徹與績效評審、制定績效目標(biāo)與控制績效成果等資金利用措施的適當(dāng)性；（3）審計與評價資金利用的績效指標(biāo)完成情況及資金利用的改進(jìn)程度，評估潛在的效益或損失；（4）審計與評價資金利用效率的政策及其措施和效果；（5）審計與評價被審計單位收集、記錄并發(fā)布績效咨詢信息情況；（6）審計與評價地方政府按照《地方政府法案》行使最有價值的職能，保持持續(xù)進(jìn)步，每年出臺最有價值績效計劃的情況；4、績效審計報告。

　�。�1）績效審計報告包括下列主要內(nèi)容：審計人員完成的與被審計單位就保證資金利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性所采取措施的范圍、種類和程度；績效審計中得出的結(jié)論或問題；被審計單位最有價值績效計劃審計情況。

　�。�2）作出績效審計報告前，與被審計單位進(jìn)行適當(dāng)溝通，作出審計決定應(yīng)該與所有與此有關(guān)的人進(jìn)行交流。

　�。�3）審計人員認(rèn)為能夠引起被審計單位或者公眾足夠重視，因公眾利益需要 ， 要求形成審計報告時，應(yīng)當(dāng)做出審計報告，但應(yīng)該給予被審計單位和相關(guān)人員一個考慮產(chǎn)生問題原因的機(jī)會，即使是很短時間思考的機(jī)會。

　�。�4）審計報告中，對過去經(jīng)營狀況進(jìn)行批評是必要的，但應(yīng)該提出建設(shè)性意見并千吏用詳細(xì)和明確的語言，報告中的重點是如何促進(jìn)改善管理的建議。

　�。�5）要考慮可能由于審計報告的披露而受到批評的人的利益，必須權(quán)衡這些個人的利益和公眾的利益。

　�。�6）實行年度審計信件制度。年度審計信件發(fā)送給被審計單位所有人員，并盡可能地鼓勵被審計單位將其公示。年度審計信件的目的是與被審計單位就已經(jīng)完成的審計工作范圍、性質(zhì)和程度進(jìn)行交流和概括描述審計的重要問題及觀點和結(jié)論，促進(jìn)被審計單位采取措施進(jìn)行整改。

　�。ㄎ澹┯�國績效審計對我們的主要啟示1、績效審計對于提高財政資金使用績效具有重要意義。英國把開展財政資金績效審計的范圍，界定在審計資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性是適當(dāng)?shù)模�我們開展績效審計，也應(yīng)當(dāng)界定在這個范圍內(nèi)比較適合我們審計工作實際。但英國績效審計中，對地方政府履行職責(zé)情況、職能運(yùn)行情況和為公眾服務(wù)情況進(jìn)行審計和評價的做法，目前不適應(yīng)中國國情。

　　2、追求高績效，成為財政活動、資金運(yùn)用的核心價值觀和普遍追求的目標(biāo)，使開展績效審計成為客觀需求，是英國開展績效審計的客觀前提和基礎(chǔ)。我們目前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對資金使用績效的關(guān)注和考核，形成績效審計的需求是我們開展規(guī)模績效審計，并有效發(fā)揮績效審計作用的客觀前提。

　　3、建立一個有相對廣泛代表性的高素質(zhì)的預(yù)算管理團(tuán)體進(jìn)行預(yù)算管理，從源頭上提高財政資金使用績效，為開展績效審計發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。值得我們進(jìn)行高質(zhì)量財政預(yù)算管理和便于開展績效審計等借鑒。

　　4、制定并實施明確而具體的財政資金使用績效考核標(biāo)準(zhǔn)和績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)是開展績效審計的重要的基礎(chǔ)性、技術(shù)性前提，績效審計結(jié)果的運(yùn)用是績效審計發(fā)揮作用的保障。

　　5、績效審計是不同于傳統(tǒng)審計的一種全新類型的審計，必須更新審計理念，堅持環(huán)境、溝通、合作、信任、尊重、利益平衡，建設(shè)性等審計理念，才能搞好績效審計，達(dá)到促進(jìn)提高資金使用績效的審計目的。

　　6、審計機(jī)構(gòu)問密切的業(yè)務(wù)合作，審計人力資源的整合運(yùn)用和相互間審計結(jié)果的借鑒，國家審計機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、社會審計機(jī)構(gòu)間的合作意識和做法，節(jié)約審計資源和審計費(fèi)用等，對于我市績效審計，乃至整個審計工作都有重要意義。

　　二、結(jié)合國情市情，開展中國特色的績效審計我國審計事業(yè)風(fēng)雨兼程，已經(jīng)走過了二十年的歷程，積累了豐富的審計工作經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)在過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家績效審計經(jīng)驗，推陳出新，結(jié)合國情市情，開展有中國特色的績效審計。結(jié)合我市審計工作實際，提出我們開展績效審計的基本思路。

　�。ㄒ唬┛冃�審計要圍繞著促進(jìn)實現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)來進(jìn)行，通過促進(jìn)財政資金使用績效來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。具體到我市而言，要在促進(jìn)樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)構(gòu)筑特色鮮明的現(xiàn)代化國際大城市框架，全面提升城市核心競爭力；在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)合理利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高增長質(zhì)量和效益；在促進(jìn)優(yōu)化生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)中找準(zhǔn)績效審計的位置和構(gòu)筑發(fā)揮作用的平臺。在績效審計中實現(xiàn)審計工作自身創(chuàng)新，并促進(jìn)行政創(chuàng)新，使服務(wù)和績效成為行政的核心價值觀和普遍追求的目標(biāo)。在績效審計的過程中，促進(jìn)績效考核體系的不斷完善，進(jìn)而促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和進(jìn)一步提高執(zhí)行能力。

　�。ǘ�）績效審計的重點是對影響全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)工作全局的財政資金的使用績效的審計及其評價和提出提高績效的建議。財政資金的總體績效和重點項目的績效是重中之重�？冃�審計及評價和建議界定在財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性范圍內(nèi)。

　�。ㄈ�）開展績效審計工作分三個階段進(jìn)行開展中國特色的績效審計，是我國審計工作發(fā)展的高級階段，是前所未有的工作。因此，根據(jù)事物的一般發(fā)展規(guī)律，績效審計要經(jīng)過試點、全面開展和與管理審計相結(jié)合向更高層次發(fā)展等三個階段。

　　1、第一階段，選擇重點資金、重點單位進(jìn)行試點。主要是建立績效考核標(biāo)準(zhǔn)和績效審計標(biāo)準(zhǔn)，主要對資金使用的經(jīng)濟(jì)性、資源配置的有效性進(jìn)行審計，兼顧效率性、效果性，促進(jìn)減少資源浪費(fèi)，并取得績效審計經(jīng)驗。

　　2、第二階段，全面開展對財政資金的績效審計，普遍建立績效考核標(biāo)準(zhǔn)和績效審計標(biāo)準(zhǔn)，全面開展財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計和評價，并制定績效審計結(jié)果的運(yùn)用辦法，使財政資金使用績效成為領(lǐng)導(dǎo)干部的重要經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促進(jìn)提高財政資金使用的績效。

　　3、第三階段，全面總結(jié)績效審計經(jīng)驗，向管理過程延伸，進(jìn)行管理審計，對結(jié)果和過程的審計相結(jié)合，提出客觀的、建設(shè)性的績效審計建議，并探索開展其他領(lǐng)域的績效審計和與內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、社會審計機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展績效審計的路子。

　�。ㄋ模┴瀼噩F(xiàn)代審計理念，制定績效審計規(guī)范根據(jù)審計法律、法規(guī)和準(zhǔn)則規(guī)定，貫徹現(xiàn)代審計理念，結(jié)合績效審計實際，總結(jié)績效審計經(jīng)驗，制定績效審計規(guī)范。就有關(guān)績效審計的范圍、績效審計方法、績效審計程序、績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)、績效審計結(jié)果、審計年度信件、績效審計報告向社會公眾公開，財政財務(wù)收支審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與績效審計的協(xié)調(diào)機(jī)制等方面作出規(guī)定，加以規(guī)范。

　�。ㄎ澹┎扇∮行Т胧�，加強(qiáng)對審計人員的績效審計培訓(xùn)力度和提高電子計算機(jī)審計水平，以提高審計工作的技術(shù)含量，使績效審計成為高技術(shù)含量、高信息含量、高質(zhì)量的，對于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)能夠發(fā)揮更直接、更重要作用的新型審計。

　　三、應(yīng)當(dāng)重視的與開展績效審計工作有關(guān)的四個問題績效審計的開展與績效審計作用的發(fā)揮，離不開良好的績效審計環(huán)境條件。要形成良好的績效審計環(huán)境條件，與開展績效審計，促進(jìn)提高財政資金使用績效相聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)重視如下四個問題：

　�。ㄒ唬┰谌�市范圍內(nèi)開展提高資金使用績效的活動，對提高資金使用績效提出明確要求，特別是對于重點資金、大額資金的使用，要制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。

　�。ǘ�）吸收有關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)同志、專家等參加，組建市財政預(yù)算管理委員會，加強(qiáng)對預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的事先評估，提高財政預(yù)算的科學(xué)性、合理性。

　�。ㄈ�）出臺全市的績效審計結(jié)果運(yùn)用辦法，把財政資金使用績效情況列為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和政績的主要內(nèi)容，列為對部門、單位年度考核的主要內(nèi)容。

　�。ㄋ模┮欢ǚ秶鷥�(nèi)公開績效審計結(jié)果，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，促進(jìn)加強(qiáng)管理，提高資金使用績效這次赴英績效審計培訓(xùn)、考察的成果是豐富的，也是初步的，我們要進(jìn)一步對這些成果進(jìn)行研究、總結(jié)和分析，不斷深化對于績效審計工作的認(rèn)識，并結(jié)合全市審計工作實際加以運(yùn)用和創(chuàng)新，洋為中用，推陳出新，開展有中國特色的績效審計，使我市績效審計走在前列，為促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展作出不懈努力。