2004-04-02 00:00 來(lái)源: 泰安市審計(jì)局·張書盈
近幾年來(lái),隨著國(guó)有企業(yè)改革和對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理措施的深化,領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也由淺入深,如火如荼,方興未艾。毫無(wú)疑問(wèn),這項(xiàng)審計(jì)對(duì)于加強(qiáng)干部管理和監(jiān)督,推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè),有著積極的作用。但是目前,這項(xiàng)審計(jì)仍處于不斷探索和完善的階段,審計(jì)實(shí)務(wù)中反映出的種種矛盾和問(wèn)題,許多根源于對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵和外延及其與審計(jì)的關(guān)系,以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)之間的關(guān)系等基本問(wèn)題的理解和把握。本文試就這些基本問(wèn)題從理論與實(shí)踐的結(jié)合上談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵及其與審計(jì)的關(guān)系經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有著質(zhì)的規(guī)定性,它直接決定著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象(客體)和內(nèi)容。盡管中辦、國(guó)辦1999年下發(fā)的“兩個(gè)暫行規(guī)定”對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的概念、對(duì)象和內(nèi)容作了規(guī)定,但從一些地方的規(guī)范性文件和具體審計(jì)實(shí)務(wù)情況看,各地對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)涵的理解和把握卻不完全一致,甚至存在著較大的差異,主要表現(xiàn)在對(duì)審計(jì)對(duì)象或客體以及具體審計(jì)內(nèi)容的確定上。要探討經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵及其與審計(jì)的關(guān)系,必須從歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)狀況兩個(gè)方面進(jìn)行考察。
。ㄒ唬⿵臍v史看經(jīng)濟(jì)責(zé)任的涵義及其與審計(jì)的關(guān)系我們首先從經(jīng)濟(jì)責(zé)任和審計(jì)的產(chǎn)生及兩者之間的關(guān)系來(lái)看。
一般認(rèn)為,人類從原始社會(huì)進(jìn)入奴隸社會(huì),隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和剩余產(chǎn)品的出現(xiàn),使財(cái)產(chǎn)有了進(jìn)一步積累,財(cái)產(chǎn)量越來(lái)越大,生產(chǎn)資料的所有者由于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍的擴(kuò)大和自身精力的限制,不可能再親自經(jīng)營(yíng)和管理其所有財(cái)產(chǎn),只好將部分乃至全部委托他人去管理、經(jīng)營(yíng)。這就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離,以及由這種分離所形成的委托——代理關(guān)系。在這種關(guān)系中,受托管理者應(yīng)當(dāng)忠實(shí)地管理受托財(cái)產(chǎn)并向委托者報(bào)告管理結(jié)果,如果管理不當(dāng),應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)失,這就是受托管理者承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;財(cái)產(chǎn)所有者為維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益和明確受托管理者的責(zé)任,必然要求通過(guò)具有獨(dú)立性的第三者對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查,這種審查行為就是審計(jì)。就國(guó)家審計(jì)而言,無(wú)論是奴隸社會(huì)還是封建社會(huì),都是隨著國(guó)家管理事務(wù)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的形成,為促使經(jīng)濟(jì)責(zé)任的嚴(yán)格履行而誕生的。此時(shí)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是從經(jīng)濟(jì)角度監(jiān)督各級(jí)官吏是否忠于國(guó)王或皇帝,是否管好、用好了國(guó)家資金,是否充分發(fā)揮了國(guó)家機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)管理職能。當(dāng)時(shí)的審計(jì),是統(tǒng)治階級(jí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)治理和專制主義的工具。由此可以看出,經(jīng)濟(jì)責(zé)任和審計(jì)是與生俱來(lái)的,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在,就不可能有審計(jì)思想、審計(jì)理論和審計(jì)制度的產(chǎn)生;經(jīng)濟(jì)責(zé)任既是審計(jì)起源的前提條件,也是審計(jì)的直接目標(biāo)。從這個(gè)意義上說(shuō),經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)并不是新生事物,而是由來(lái)已久的;對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審查、鑒證和評(píng)價(jià)乃是審計(jì)的“題中應(yīng)有之義”。
但是,經(jīng)濟(jì)責(zé)任是委托方和受托方之間的一種無(wú)形的紐帶關(guān)系,作為第三者的審計(jì)機(jī)構(gòu)要對(duì)其進(jìn)行審查、鑒證和評(píng)價(jià),就必須取得反映其軌跡和內(nèi)容的形式和載體,這種形式和載體就是對(duì)受托財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行的專門計(jì)量與記錄,也就是財(cái)政財(cái)務(wù)收支資料以及與其有關(guān)的其他資料。
從以上分析不難看出,所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的“經(jīng)濟(jì)”,其涵義應(yīng)當(dāng)是“財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況和節(jié)約(或稱效益)”,而效益是收支的結(jié)果,收支情況是反映收支過(guò)程及其結(jié)果的信息!柏(zé)任”應(yīng)當(dāng) “應(yīng)盡的職責(zé)和應(yīng)該承擔(dān)的過(guò)失”。因?yàn)橥ㄟ^(guò)審計(jì)不但要對(duì)過(guò)失(否定后果)進(jìn)行追究,而且還要鑒證和評(píng)價(jià)應(yīng)盡職責(zé)的正常履行程度,以便為確定或解除經(jīng)濟(jì)責(zé)任奠定基礎(chǔ)。如果將“經(jīng)濟(jì)”和“責(zé)任”聯(lián)系起來(lái),那么經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”應(yīng)為對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及其結(jié)果,以及與之有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)盡的職責(zé)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定后果。
。ǘ⿵默F(xiàn)實(shí)看經(jīng)濟(jì)責(zé)任的本質(zhì)內(nèi)涵及其與審計(jì)的關(guān)系現(xiàn)代意義上的國(guó)家審計(jì)是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代民主國(guó)家,任何行政機(jī)構(gòu)均應(yīng)對(duì)代表人民的立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的責(zé)任。這種責(zé)任可以分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任四部分,其中經(jīng)濟(jì)責(zé)任是最基本的。按民主制原則,所有政府行政機(jī)構(gòu)和官員均應(yīng)受人民的委托,對(duì)公共資金和資源進(jìn)行管理,所以應(yīng)受到嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的約束?梢哉f(shuō),對(duì)這些受托管理者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任加以監(jiān)督,乃是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容。沒(méi)有現(xiàn)代民主政治,就沒(méi)有現(xiàn)代意義上的政府行政機(jī)構(gòu)和官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;沒(méi)有這樣的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,就沒(méi)有現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度。
從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看,《審計(jì)法》規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé),較好地遵循了上述規(guī)律和要求。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的對(duì)象范圍總體上限定于公共資金和資源上,具體可劃分為兩大部分:一是各級(jí)政府及其部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其他公共資金的收支、運(yùn)用情況;二是國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)反映經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的財(cái)務(wù)收支(資產(chǎn)、負(fù)債、損益)情況。這兩個(gè)方面都是管理主體接受立法機(jī)構(gòu)的委托對(duì)全民財(cái)產(chǎn)——國(guó)家財(cái)產(chǎn)行使管理、使用和經(jīng)營(yíng)職責(zé),其管理、使用和經(jīng)營(yíng)情況如何,都應(yīng)當(dāng)通過(guò)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)的審查,向立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任。這就是我國(guó)國(guó)家管理事務(wù)中公共資金和資源領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;對(duì)這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審查、鑒證、評(píng)價(jià)和追究,就是我國(guó)建立國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的本質(zhì)要求和內(nèi)在基礎(chǔ)。
與經(jīng)濟(jì)責(zé)任和審計(jì)產(chǎn)生之初不同的是,隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、完善以及社會(huì)化大生產(chǎn)的快速發(fā)展,公共資金和資源的管理、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨復(fù)雜,經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容也隨之不斷豐富。一般來(lái)講,現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)責(zé)任可以分為宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任和微觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩個(gè)層次。微觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任可以單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)政財(cái)務(wù)收支來(lái)表現(xiàn);而宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任有的能夠通過(guò)財(cái)政財(cái)務(wù)收支來(lái)表現(xiàn),如財(cái)政收入、財(cái)政支出等,有的則只能通過(guò)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等相關(guān)資料來(lái)反映,如國(guó)民生產(chǎn)總值、物價(jià)與消費(fèi)指數(shù)、社會(huì)商品零售總額、城鄉(xiāng)居民人均收入及儲(chǔ)蓄存款、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題,即審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)否審計(jì)非財(cái)政財(cái)務(wù)收支反映的宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任?答案應(yīng)當(dāng)是否定的。道理很簡(jiǎn)單,一是這些宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容超出了審計(jì)的范圍!秾徲(jì)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定:“審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn),監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為”;中辦、國(guó)辦“兩個(gè)暫行規(guī)定”規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,盡管包括了對(duì)“有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任,但主要是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。有人認(rèn)為,這些“有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”既然是財(cái)政財(cái)務(wù)收支以外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),自然應(yīng)當(dāng)包括非財(cái)政財(cái)務(wù)收支反映的宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容。我們認(rèn)為,“兩個(gè)暫行規(guī)定”對(duì)“有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的規(guī)定,與《審計(jì)法實(shí)施條例》對(duì)“其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)”的規(guī)定的立法精神是一致的,只是提出的角度不同,都是指一個(gè)單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、預(yù)測(cè)決策方案、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析資料、經(jīng)濟(jì)合同、技術(shù)資料等及其反映的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這兩者是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面,是內(nèi)容與形式、活動(dòng)與載體的關(guān)系。之所以將它們作為審計(jì)的對(duì)象或客體,是因?yàn)樗鼈兣c財(cái)政財(cái)務(wù)收支的“三性”具有密切關(guān)系,我們不妨稱其為“準(zhǔn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支資料或活動(dòng)”,因而不可廣義地理解為與財(cái)政財(cái)務(wù)收支無(wú)關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)。這一點(diǎn)可以從審計(jì)署關(guān)于“兩個(gè)暫行規(guī)定”的《實(shí)施細(xì)則》中得到印證。至于被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的廉潔自律行為,基本上也都在其所在單位或其他有關(guān)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支中得到反映,因而總體上并沒(méi)有超出財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范疇。二是在現(xiàn)實(shí)條件下,即使審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)非財(cái)政財(cái)務(wù)收支反映的宏觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)進(jìn)行審查,也不能稱其為審計(jì),而只能稱為調(diào)查或檢查。而且這種審查既很難將情況和問(wèn)題查清楚,也很難作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià),難以滿足有關(guān)方面的要求,因而會(huì)逐漸失去其存在的價(jià)值。
通過(guò)以上分析我們可以得出這樣的結(jié)論:財(cái)政財(cái)務(wù)收支(含準(zhǔn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支,下同)的真實(shí)性、合法性、效益性,才是審計(jì)意義上經(jīng)濟(jì)責(zé)任的本質(zhì)內(nèi)涵;對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支“三性”所負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查、鑒證、評(píng)價(jià)和追究,才是審計(jì)的固有屬性;審計(jì)過(guò)程中即使對(duì)“其他有關(guān)資料和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”進(jìn)行審查,也不會(huì)對(duì)“審計(jì)的對(duì)象或客體是財(cái)政財(cái)務(wù)收支”這一基本命題產(chǎn)生本質(zhì)的影響。否則,審計(jì)不但會(huì)失去自己的本質(zhì)特征,混同于一般的經(jīng)濟(jì)檢查、監(jiān)察、調(diào)查等,而且會(huì)導(dǎo)致不應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)。
二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的外延及其與審計(jì)的關(guān)系經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任的外延是指某一被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍,包括時(shí)間范圍和空間范圍兩個(gè)方面。按照權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則,決定這一范圍大小的應(yīng)當(dāng)是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時(shí)期內(nèi)所實(shí)際擁有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)的大小。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任的時(shí)間范圍一般是指被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在其所在單位任職的期間范圍。但是,在這一期間范圍內(nèi)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使的權(quán)力和履行的職責(zé),有可能在其任職期間以后的時(shí)間才表現(xiàn)出業(yè)績(jī)或?qū)е路穸ê蠊睦碚撋现v,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這些業(yè)績(jī)也應(yīng)當(dāng)給予肯定的評(píng)價(jià);對(duì)這些否定后果,除依法超過(guò)追溯時(shí)效的外,也應(yīng)當(dāng)予以追究。審計(jì)的時(shí)間范圍,一般可選擇被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職的后三年。對(duì)在審前調(diào)查和審計(jì)期間發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題,可向以前年度追溯;對(duì)在任職期間內(nèi)行使權(quán)力和履行職責(zé),其經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)或否定后果在任職期間以后的時(shí)間才能顯現(xiàn),審計(jì)期間又無(wú)法予以定論的,記錄在案,用寫實(shí)的方法予以評(píng)價(jià),或加注說(shuō)明不予評(píng)價(jià)。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任的空間范圍是指被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在多大的空間內(nèi)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,這個(gè)問(wèn)題涉及到經(jīng)濟(jì)責(zé)任產(chǎn)生的直接基礎(chǔ)問(wèn)題。從宏觀上看,經(jīng)濟(jì)責(zé)任產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離、國(guó)家管理事務(wù)的需要以及近代民主政治的發(fā)展。但從經(jīng)濟(jì)責(zé)任的微觀主體看,其經(jīng)濟(jì)責(zé)任產(chǎn)生的直接基礎(chǔ)主要有兩個(gè)方面:一是法律、法規(guī)賦予領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和職責(zé)。這些具體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和職責(zé)散見(jiàn)于有關(guān)法律、法規(guī)中。如《會(huì)計(jì)法》第四條規(guī)定:“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)”。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、《公司法》等,也都對(duì)單位負(fù)責(zé)人財(cái)政財(cái)務(wù)收支反映的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)賦予了明確的權(quán)力和職責(zé)。這就是界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任空間范圍的法律依據(jù),這個(gè)法定空間范圍有可能超過(guò)其所在單位的范圍而延伸到其他單位。二是領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)行為。這種行為按性質(zhì)分,可分為職務(wù)行為和個(gè)人行為;按內(nèi)容分,可分為決策行為和執(zhí)行行為;按形式分,可分為積極行為和消極行為;按表里是否一致分,可分為正當(dāng)行為和濫用職權(quán)的行為;按是否違法分,可分為合法行為和違法行為;按違法的程度分,可分為一般違法行為和犯罪行為,等等。這就是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力或履行職責(zé)所形成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)際空間范圍,這個(gè)范圍有可能超過(guò)法定的空間范圍。從理論上講,凡是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍內(nèi)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支,不論在什么時(shí)間、哪些單位得以體現(xiàn),都應(yīng)當(dāng)包括在審計(jì)的范圍之內(nèi)。
但是,在實(shí)際審計(jì)工作中,由于受人力、時(shí)間等各種審計(jì)資源因素的制約,往往很難做到對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部整個(gè)任職期間內(nèi)全部空間范圍的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行一次性的完整審計(jì)。因此,實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有所為有所不為”的原則,在經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍的選擇上,量力而行,突出重點(diǎn),以確保審深審?fù),取得好的效果?/p>
審計(jì)的空間范圍,主要涉及到被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位及其所屬的法人單位。一般情況下,除發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題需要對(duì)所屬法人單位延伸審計(jì)的外,可以其所在單位或者法人范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)為限。但在具體確定其所在單位或者法人范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)時(shí),要視被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的不同,具體情況具體對(duì)待:一是企業(yè)法定代表人和沒(méi)有宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的黨政部門、單位負(fù)責(zé)人,其所在單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)就是指自身的財(cái)政財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)。二是具有宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的黨政部門、單位負(fù)責(zé)人,其所在單位自身的財(cái)政財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)納入審計(jì)的范圍,但發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能所涉及的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否都要納入審計(jì)的范圍,則要視具體情況而定。一般情況下,凡是宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能涉及的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)能夠在其所在單位進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的,就應(yīng)當(dāng)納入。如對(duì)某縣財(cái)政局長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),就不能單純審查該局自身的財(cái)政財(cái)務(wù)收支,還應(yīng)當(dāng)審查該局具體組織執(zhí)行縣本級(jí)預(yù)算和其他財(cái)政收支的情況;凡是宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能涉及的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不在其所在單位進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,而只能以被管理單位經(jīng)濟(jì)指標(biāo)予以反映的,就不應(yīng)當(dāng)納入。如對(duì)某縣經(jīng)貿(mào)委主任的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),就不能將其管理的縣直企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入、工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)商品零售總額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入審計(jì)的范圍。在這種情況下,通過(guò)審計(jì)反映的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況,不可能也不應(yīng)該完全等同于領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)。三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)干部,其所在法人范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)是所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)政收支、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng),這是審計(jì)署關(guān)于“兩個(gè)暫行規(guī)定”《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定,實(shí)踐中不應(yīng)盲目擴(kuò)大。
三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的關(guān)系從理論上講,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)在內(nèi)容、目標(biāo)、目的上是一致的,都是通過(guò)審查財(cái)政財(cái)務(wù)收支來(lái)實(shí)現(xiàn)鑒證、評(píng)價(jià)和追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目標(biāo),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)確保財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益,嚴(yán)肅黨紀(jì)國(guó)法,維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的最終目的。那么為什么在多年開(kāi)展財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的情況下還要開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),兩種審計(jì)之間是怎樣的一種關(guān)系?
只要對(duì)二十年來(lái)我國(guó)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)以及近年來(lái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展里程進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧,就不難得出以下結(jié)論:
。ㄒ唬┈F(xiàn)實(shí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)職能作用的“相對(duì)缺位”是催生經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要因素之一。應(yīng)當(dāng)說(shuō),審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái),主要開(kāi)展的就是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì),這種審計(jì)雖然發(fā)揮了很大作用,但不能不遺憾地說(shuō),其在實(shí)踐中更多地注重了對(duì)被審計(jì)單位違法違規(guī)問(wèn)題的處理,而在審查財(cái)政財(cái)務(wù)收支基礎(chǔ)上進(jìn)而確認(rèn)和追究責(zé)任人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任這一職能作用卻發(fā)揮得明顯不到位。有人說(shuō),財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是“對(duì)事不對(duì)人,對(duì)單位不對(duì)個(gè)人”;也有人說(shuō),“在現(xiàn)實(shí)情況下,財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的目的和重點(diǎn)不應(yīng)是鑒證、評(píng)價(jià)和追究責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,而應(yīng)是打假治亂,嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律”。我們認(rèn)為這些觀點(diǎn)既不符合審計(jì)的理論原則,也不符合現(xiàn)行法律、法規(guī)的要求,無(wú)異于緣木求魚。從審計(jì)的理論原則上看,如前所述,審計(jì)乃是基于審查、鑒證、評(píng)價(jià)和追究責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任而產(chǎn)生的,如果在審計(jì)的處理上避重就輕,僅對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行一定的處理處罰,不涉及或很少涉及對(duì)個(gè)人的責(zé)任追究這一本質(zhì)領(lǐng)域,那么審計(jì)就失去了其產(chǎn)生和存在的理論基礎(chǔ),而且實(shí)踐中作用的發(fā)揮也將大打折扣。實(shí)踐證明,對(duì)責(zé)任人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的切實(shí)追究,乃是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打假治亂、嚴(yán)肅法紀(jì)的根本措施。從現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定看,相關(guān)的法律、法規(guī)在對(duì)被審計(jì)單位作出處理處罰規(guī)定的同時(shí),大都作出了對(duì)責(zé)任人的處理處罰規(guī)定,如《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》第六條至第十三條,《會(huì)計(jì)法》第四十二條至第四十五條,《審計(jì)法》第四十二、四十三、四十六、四十七條,《審計(jì)法實(shí)施條例》第五十三條等,都作出了給予責(zé)任人行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰或者追究刑事責(zé)任的規(guī)定,只是審計(jì)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門還沒(méi)有很好地用足用好這些規(guī)定而已。當(dāng)然,出現(xiàn)這種局面的原因是十分復(fù)雜和多方面的,如審計(jì)體制問(wèn)題、執(zhí)法環(huán)境問(wèn)題、對(duì)效益性審查的勝任能力不足致使不能全面客觀評(píng)價(jià)效益責(zé)任問(wèn)題等等。不容否認(rèn),經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比,在經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督形式上確有其優(yōu)點(diǎn)。但從審計(jì)的理論要求上看,從審計(jì)關(guān)鍵作用的發(fā)揮上看,從對(duì)干部監(jiān)督管理效果的期望上看,現(xiàn)實(shí)開(kāi)展的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證、評(píng)價(jià)和追究方面職能作用的“相對(duì)缺位”,不能不說(shuō)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一新的審計(jì)形式應(yīng)運(yùn)而生的一個(gè)重要因素。
。ǘ┙(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是現(xiàn)實(shí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)形式上的深化。這種深化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是在審計(jì)的指導(dǎo)思想和總體思路上,以鑒證、評(píng)價(jià)和追究被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主要目標(biāo),充分展現(xiàn)了審計(jì)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督方面的本來(lái)面目,符合了審計(jì)的基本理論原則,體現(xiàn)了審計(jì)的本質(zhì)要求。二是在審計(jì)的組織形式上,將審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、組織監(jiān)督結(jié)合起來(lái),建立聯(lián)席會(huì)議制度,并在審計(jì)委托、信息提供、結(jié)果利用等方面明確分工、各司其職、各負(fù)其責(zé),有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極因素,形成信息共享、結(jié)果共用的干部管理監(jiān)督機(jī)制。三是在審計(jì)的具體實(shí)施形式上,一般以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間作為審計(jì)的期間范圍,以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)范圍作為其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的空間外延,審計(jì)結(jié)果更具連續(xù)性、系統(tǒng)性和完整性,有利于全面、完整地考察經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況,便于形成綜合性的審計(jì)結(jié)論;許多地方采取張貼審計(jì)公告、公布舉報(bào)電話、審前向組織、人事、紀(jì)檢等部門了解人民來(lái)信情況等措施,掌握了反映被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的許多信息,使審計(jì)的實(shí)施更加有的放矢,審計(jì)的深度明顯增強(qiáng);更加注重了對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支效益性的審查,促使審計(jì)人員在效益性審查上下更多的功夫,有利于彌補(bǔ)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中效益性審查的不足。
。ㄈ┙(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)必須同時(shí)并存,不可相互取代。有人說(shuō),既然經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有那么多好處,為什么不能取代財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)?這要從二者在經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督具體實(shí)施形式上的優(yōu)缺點(diǎn)來(lái)分析。
財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督的具體實(shí)施形式是:
、賹彶樘囟ū粚徲(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支——②查出問(wèn)題——③對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析,明確責(zé)任人(責(zé)任人包括被審計(jì)單位內(nèi)部的責(zé)任人,也可能包括其他單位的責(zé)任人,如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門單位人員等)——④對(duì)被審計(jì)單位和其他有關(guān)單位進(jìn)行處理處罰(審計(jì)機(jī)關(guān)自身作出處理處罰決定,或建議有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理處罰)——⑤對(duì)責(zé)任人進(jìn)行處理處罰(審計(jì)機(jī)關(guān)自身作出處理處罰決定,或建議被審計(jì)單位或有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)處分,或移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任)。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督的具體實(shí)施形式是:
①審查特定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支,及其實(shí)際權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的單位受其權(quán)力支配或?qū)嵸|(zhì)性影響的財(cái)政財(cái)務(wù)收支——②查出問(wèn)題——③對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析,明確責(zé)任人(責(zé)任人包括被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人,也可能包括被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位和延伸審計(jì)單位的其他責(zé)任人,還可能包括其他有關(guān)單位的責(zé)任人,如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門單位人員等)——④對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)——⑤對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位、延伸審計(jì)單位和其他有關(guān)單位進(jìn)行處理處罰(審計(jì)機(jī)關(guān)自身作出處理處罰決定,或建議有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理處罰)——⑥對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部和其他責(zé)任人進(jìn)行處理處罰(審計(jì)機(jī)關(guān)自身作出處理處罰決定,或建議被審計(jì)單位或有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)處分,或移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任)。
通過(guò)以上比較可以看出,財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)是以審查某一特定單位一定期間的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基點(diǎn),進(jìn)而明確和追究這一期間該單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支所反映的多個(gè)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在這種形式下,就被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)機(jī)會(huì)而言,具有一定的隨機(jī)性;就其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的外延而言,一般具有一定的局限性。從審計(jì)的機(jī)會(huì)上看,是否對(duì)其進(jìn)行審計(jì),要看審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)計(jì)劃的安排,有的單位負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,有可能在整個(gè)任職期間都得不到審計(jì);從審計(jì)期間上看,一般以一年為限,僅占其任職期間的小部分;從審計(jì)的空間外延上看,如果該負(fù)責(zé)人的權(quán)力不僅局限于所在單位,則其對(duì)其他單位進(jìn)行權(quán)力支配或?qū)嵸|(zhì)性影響形成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,一般不會(huì)得到完整的審查和反映。但這種審計(jì)形式的優(yōu)點(diǎn)是,審計(jì)項(xiàng)目安排靈活,涉及單位、資金廣泛;就某些特定范圍的單位如預(yù)算執(zhí)行單位而言,對(duì)其審計(jì)的頻率較高,帶有日常審計(jì)的特點(diǎn),特別是有利于服從、服務(wù)于一定時(shí)期黨委、政府的經(jīng)濟(jì)工作中心。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是以審查某一特定領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為基點(diǎn),以審查其所在單位以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍內(nèi)的有關(guān)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)。審計(jì)期間長(zhǎng),涉及的責(zé)任范圍大,在形成制度的情況下,能夠相對(duì)較好地解決審計(jì)的隨機(jī)性和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查結(jié)果的完整性問(wèn)題。但是,這種審計(jì)形式也有缺乏計(jì)劃性、費(fèi)時(shí)費(fèi)力、難度大、風(fēng)險(xiǎn)高等不足,而且在服從、服務(wù)于一定時(shí)期黨委、政府的經(jīng)濟(jì)工作中心方面不夠靈活機(jī)動(dòng)。
既然上述兩種審計(jì)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督具體實(shí)施形式上各有優(yōu)缺點(diǎn),那么我們就應(yīng)當(dāng)最大限度地發(fā)揮二者的優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持并完善兩種形式同時(shí)并存、交叉運(yùn)行、相互補(bǔ)充、互相促進(jìn)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制的理想功能是,既能通過(guò)審查一個(gè)特定單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支,及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和追究多個(gè)責(zé)任人局部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,又能通過(guò)審查一個(gè)特定的領(lǐng)導(dǎo)干部,較為完整地鑒證、評(píng)價(jià)和追究該領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任(當(dāng)然也能同時(shí)發(fā)現(xiàn)和追究其他責(zé)任人局部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任)。要充分發(fā)揮這樣一種整體功能,兩種審計(jì)之間的相互協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。一是在審計(jì)的計(jì)劃安排上要有的放矢,相互銜接,進(jìn)一步增強(qiáng)目的性、方向性、針對(duì)性和可操作性。特別是在財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)內(nèi)容和范圍的確定上,要在體現(xiàn)為黨政經(jīng)濟(jì)工作中心服務(wù)的同時(shí),更加貼近經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求,為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。二是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)的基本指導(dǎo)思想,使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)始終建立在對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性、效益性的審查上,建立在對(duì)日常財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)資料的利用上,建立在對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)人力資源的銜接使用上。
。ㄋ模o(wú)論是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì),決定其生命力的關(guān)鍵都是審計(jì)質(zhì)量的提高和審計(jì)結(jié)果的有效利用。從理論要求和現(xiàn)實(shí)需要看,無(wú)論是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)還是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查、鑒證和評(píng)價(jià)的質(zhì)量,都是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)有效追究的前提和基礎(chǔ);對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的切實(shí)追究,都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查、鑒證、評(píng)價(jià)的歸宿和落腳點(diǎn),是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、懲治腐敗、確保財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的治本措施。所以,對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督,其審計(jì)形式固然重要,但關(guān)鍵在于審計(jì)的質(zhì)量和效果;如果僅僅拘泥于審計(jì)形式的研討和創(chuàng)新,忽視審計(jì)的質(zhì)量和效果,只能是做表面文章,不具有實(shí)際意義。毋庸諱言,由于各方面的原因,目前一些地方開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì),在審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果的有效利用上都還程度不同地存在著差距,尤其在對(duì)責(zé)任人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的追究方面更是顯得乏力。逐步縮小和最終消除這些差距,是擺在審計(jì)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門面前的一項(xiàng)迫切而又艱巨的任務(wù)。因此,審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷提高審計(jì)隊(duì)伍的整體素質(zhì),確保審計(jì)結(jié)果經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn),為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的追究奠定堅(jiān)實(shí)、可靠的基礎(chǔ);要用足用好法律、法規(guī)賦予的責(zé)任追究方面的權(quán)力和職責(zé),對(duì)責(zé)任人該給予罰款的予以罰款,該發(fā)送審計(jì)建議書的發(fā)送審計(jì)建議書,該移送司法機(jī)關(guān)的移送司法機(jī)關(guān)。組織、人事等部門,要認(rèn)真搞好審計(jì)結(jié)果的轉(zhuǎn)化利用,真正把審計(jì)結(jié)果作為考核、使用干部的重要依據(jù)之一,充分體現(xiàn)審計(jì)結(jié)果在干部升降、獎(jiǎng)懲方面的應(yīng)有作用。紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門,要認(rèn)真對(duì)待審計(jì)機(jī)關(guān)提出的審計(jì)建議以及移送的涉嫌犯罪案件,加大對(duì)違法犯罪問(wèn)題和人員的查處力度。只有這樣,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)才能保持并不斷增強(qiáng)其生命力,才能在加強(qiáng)干部管理和監(jiān)督、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序等方面真正發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。
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活動(dòng)時(shí)間:2018年1月25日——2018年2月8日
活動(dòng)性質(zhì):在線探討