改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)固定資產(chǎn)投資的快速增長(zhǎng)，固定資產(chǎn)投資審計(jì)（本文專(zhuān)指國(guó)家審計(jì)，下同）得到迅速發(fā)展。經(jīng)過(guò)二十年的探索和發(fā)展，我國(guó)投資審計(jì)工作體系已初步形成，審計(jì)方式、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)程序等方面已日趨成熟和完善；投資審計(jì)實(shí)踐取得了可喜的成就，多年來(lái)揭露和查處了大量違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，對(duì)規(guī)范建設(shè)資金使用，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，促進(jìn)整頓建筑市場(chǎng)秩序，提高投資效益起到了積極作用，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用和影響。

　　回顧過(guò)去的二十載風(fēng)雨歷程，我國(guó)年輕的投資審計(jì)事業(yè)快速成長(zhǎng)，但與飛速前進(jìn)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相比，投資審計(jì)現(xiàn)狀還呈現(xiàn)一些不足：一是審計(jì)內(nèi)容仍以查錯(cuò)防弊為主，真實(shí)性和合法性審計(jì)是重點(diǎn)。由于投資領(lǐng)域的市場(chǎng)運(yùn)作、建設(shè)管理尚不規(guī)范，發(fā)現(xiàn)和揭露建設(shè)過(guò)程中的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題仍然是投資審計(jì)的主要內(nèi)容。審計(jì)人員在建設(shè)項(xiàng)目管理、資金管理、概算執(zhí)行、工程造價(jià)控制等方面積累了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，查項(xiàng)目、找問(wèn)題，可謂駕輕就熟；至于投資是否合理、投資效益如何，則一般不予評(píng)價(jià)。二是審計(jì)方式多是事后審計(jì)，投資審計(jì)未能真正滲入建設(shè)全過(guò)程。仍以事后監(jiān)督為主，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控，比如，我們審計(jì)發(fā)現(xiàn)某建設(shè)項(xiàng)目由于投資決策論證不當(dāng)，建成后很快報(bào)廢，上億元投資失效，卻只能是“事后諸葛亮”，對(duì)已給國(guó)家造成的損失浪費(fèi)，于事無(wú)補(bǔ)。近年來(lái)，雖然也安排了部分在建項(xiàng)目審計(jì)，但由于受傳統(tǒng)思維定式和審計(jì)力量有限的約束，“在建”審計(jì)也成了“最終”審計(jì)，全過(guò)程、全方位的監(jiān)督并未真正有效形成。三是審計(jì)仍主要著眼于微觀(guān)建設(shè)項(xiàng)目，就項(xiàng)目審項(xiàng)目，在宏觀(guān)決策和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮作用不夠。李金華審計(jì)長(zhǎng)一再要求審計(jì)人員從微觀(guān)著手、宏觀(guān)著眼，從體制、機(jī)制上找問(wèn)題，但我們的投資審計(jì)往往圍繞項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用等問(wèn)題展開(kāi)，就事論事。既便是審計(jì)署統(tǒng)一部署實(shí)施、體現(xiàn)國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的行業(yè)性審計(jì)，諸如水利、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目及建設(shè)資金審計(jì)，翻閱我們以往的審計(jì)報(bào)告，也多是問(wèn)題和現(xiàn)象的羅列，很少能涉及到宏觀(guān)層面。四是審計(jì)手段落后，仍以手工審計(jì)為主。與計(jì)算機(jī)應(yīng)用環(huán)境較好的財(cái)政、金融審計(jì)相比，投資領(lǐng)域的計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)處于滯后狀態(tài)。

　　展望未來(lái)，隨著我國(guó)加入WTO、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善以及投資領(lǐng)域新格局的悄然形成，投資審計(jì)都將面臨更多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在新的歷史時(shí)刻，我們應(yīng)把握與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新的原則，研究投資審計(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)，不斷完善自己，應(yīng)對(duì)新時(shí)代的挑戰(zhàn)。

　　一、投資領(lǐng)域新格局的逐步形成對(duì)投資審計(jì)發(fā)展的影響

　　當(dāng)前，我國(guó)投融資體制改革不斷深化，投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投融資方式多樣化的投資領(lǐng)域新格局初步建立和形成，投資審計(jì)的對(duì)象、范圍、重點(diǎn)等也將隨之逐漸變化及轉(zhuǎn)移。

　　隨著投資主體多元化機(jī)制的建立和健全，尤其是我國(guó)加入WTO之后，民營(yíng)資本及外國(guó)資本將在多個(gè)投資領(lǐng)域介入。按《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，投資審計(jì)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資或融資占控股或主導(dǎo)地位的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。由于多元化投資主體的大量存在，投資審計(jì)對(duì)象需要作出重新劃分。隨著國(guó)有資本逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出，社會(huì)資本或外國(guó)資本上升至主導(dǎo)地位，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督范圍將日趨減小。近年來(lái)，我們?cè)陧?xiàng)目延伸審計(jì)中已經(jīng)遇到了類(lèi)似問(wèn)題，由于外商相對(duì)控股而不宜介入。在這種情況下，投資主體以委托社會(huì)審計(jì)為主，國(guó)家審計(jì)不是采取直接審計(jì)的方式行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，而應(yīng)通過(guò)行業(yè)管理手段強(qiáng)化對(duì)社會(huì)審計(jì)組織的間接監(jiān)督管理。

　　投資主體多元化機(jī)制的逐步形成，建設(shè)資金來(lái)源渠道進(jìn)一步拓展，將呈現(xiàn)出更加多樣化的態(tài)勢(shì)。目前，我國(guó)固定資產(chǎn)投資的資金來(lái)源渠道主要包括六個(gè)方面：國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資、銀行貸款、利用外資、發(fā)行股票債券、自籌資金及其他資金等，但在具體的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)上，基于市場(chǎng)化、商業(yè)化的資金來(lái)源，尤其是外商直接投資和社會(huì)資金所占比例偏小。隨著投融資體制改革的深化，財(cái)政性資金將從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域逐漸退出，轉(zhuǎn)而采取一系列措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類(lèi)非政府投資主體投資；政府直接投資將主要集中投向純公益性的公共工程領(lǐng)域，建設(shè)資金只能全部由財(cái)政資金或財(cái)政性投融資方式解決。因此，以財(cái)政性資金為主線(xiàn)，以專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主導(dǎo)，圍繞財(cái)政審計(jì)的總體目標(biāo)，將投資審計(jì)納入公共財(cái)政框架下的財(cái)政審計(jì)范疇，是投資審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。近年來(lái)，投資司組織的鐵路建設(shè)資金、國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)等，已凸現(xiàn)投資審計(jì)的這一發(fā)展趨勢(shì)。

　　隨著投融資體制改革的深化，投融資方式的多樣化也已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。在公路、電力、供水、供氣、污水治理等行業(yè)，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的BOT（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓?zhuān)┖蚑OT（轉(zhuǎn)讓?zhuān)��?jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑榷喾N市場(chǎng)化的新型融資方式將得到廣泛運(yùn)用。對(duì)于這類(lèi)項(xiàng)目，資金使用、建設(shè)管理等常規(guī)審計(jì)內(nèi)容可能不再屬于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍，投資審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的國(guó)有權(quán)益保障與國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，監(jiān)督相關(guān)政策、制度的執(zhí)行。投資審計(jì)將逐步拓展至新的領(lǐng)域，面臨新的課題。

　　勿庸置疑，投資審計(jì)對(duì)推進(jìn)投融資體制改革已發(fā)揮了重要的作用；反過(guò)來(lái)，隨著投融資體制改革的不斷深化，我們也應(yīng)不斷調(diào)整思路和方法，積極面對(duì)新局面下出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況。

　　二、從真實(shí)、合法性審計(jì)逐步向投資績(jī)效審計(jì)過(guò)渡

　　自l983年審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)，我國(guó)投資審計(jì)主要是以工程管理、財(cái)務(wù)收支為主體的真實(shí)性、合法性審計(jì)。由于我國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，按發(fā)展中國(guó)家所經(jīng)歷的一般規(guī)律，這個(gè)時(shí)期，建筑市場(chǎng)管理、經(jīng)濟(jì)秩序都比較混亂，違法違紀(jì)和腐敗現(xiàn)象都比較容易滋生。因此，我國(guó)投資審計(jì)在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)以查錯(cuò)防弊為主要任務(wù)，是從實(shí)際出發(fā)的必然選擇。

　　經(jīng)過(guò)多年的努力，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，建筑市場(chǎng)逐步規(guī)范，建設(shè)單位管理水平日益提高，檢查監(jiān)督力度不斷加大，建設(shè)領(lǐng)域中的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題有所減少。舉一個(gè)明顯的例子，自1998年國(guó)家增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債以來(lái)，每年都安排了國(guó)債建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，從歷年審計(jì)結(jié)果來(lái)看，最初發(fā)現(xiàn)擠占、挪用國(guó)債資金問(wèn)題十分嚴(yán)重，而最近兩年，已幾乎沒(méi)有擠占、挪用現(xiàn)象。隨著項(xiàng)目管理不斷完善、行為日漸規(guī)范，在日前的建設(shè)領(lǐng)域常規(guī)項(xiàng)目審計(jì)中，仍以查錯(cuò)防弊為重點(diǎn)，審計(jì)人員往往會(huì)陷入無(wú)從下手的困境。

　　在這種情況下，面對(duì)新的形勢(shì)和新的要求，適時(shí)將投資審計(jì)從以真實(shí)性和合法性審計(jì)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以合理性、效益性為重點(diǎn)，即逐步過(guò)渡到公共投資領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)，是當(dāng)前擺在我們面前的一項(xiàng)迫切歷史使命。投資領(lǐng)域開(kāi)展績(jī)效審計(jì)有益于實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)的最終目標(biāo)，即節(jié)約政府投資，減少損失浪費(fèi)，促進(jìn)提高投資效益。在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，公共工程審計(jì)的最主要內(nèi)容就是績(jī)效審計(jì)，即圍繞評(píng)價(jià)公共投資的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”開(kāi)展工作。借鑒國(guó)外先進(jìn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從項(xiàng)目審計(jì)著手，以真實(shí)性、合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，探索投資領(lǐng)域開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的新路子和新方法，是今后我國(guó)投資審計(jì)發(fā)展的主要方向。

　　最近，我們對(duì)某機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目嘗試開(kāi)展了投資效益審計(jì)，以項(xiàng)目審計(jì)為基礎(chǔ)，將項(xiàng)目招投標(biāo)、合同履行、工程價(jià)款結(jié)算等與投資的“經(jīng)濟(jì)性”相結(jié)合，將建設(shè)資金使用、損失浪費(fèi)等與投資的“效率性”相結(jié)合，將投資決策、建設(shè)規(guī)模、資產(chǎn)利用等與投資的“效果性”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審計(jì)與效益審計(jì)有效結(jié)合，對(duì)項(xiàng)目投資效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，剖析機(jī)場(chǎng)虧損的原因，揭示建設(shè)體制和管理體制方面存在的弊端，提出解決問(wèn)題的對(duì)策和宏觀(guān)政策性建議，取得了良好成效。由于投資效益審計(jì)從一定程度上反映了政府和人民都關(guān)心的問(wèn)題，審計(jì)結(jié)果引起了國(guó)務(wù)院和當(dāng)?shù)卣�府的重視；由于投資效益審計(jì)拓展了投資審計(jì)的領(lǐng)域，也得到了李金華審計(jì)長(zhǎng)的充分肯定。此次探索實(shí)踐表明，開(kāi)展投資領(lǐng)域績(jī)效審計(jì)，毫無(wú)疑問(wèn)將是開(kāi)創(chuàng)投資審計(jì)事業(yè)新局面的有效途徑之一。

　　三、從事后審計(jì)逐步向全過(guò)程跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變

　　當(dāng)前，在我國(guó)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，投資決策論證體系尚不健全，權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的建設(shè)項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制尚未完全建立，項(xiàng)目管理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化水平還不高�；仡櫸覀兘�年以來(lái)的審計(jì)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作不足、可行性論證不充分、投資決策不科學(xué)等問(wèn)題仍十分普遍，由此造成的損失浪費(fèi)令人觸目驚心。例如，某機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目可研預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀(guān)，建設(shè)規(guī)模過(guò)度超前，運(yùn)行不到5年，累計(jì)虧損達(dá)11億元；生活區(qū)選址、施工組織等方面決策失誤，造成損失浪費(fèi)高達(dá)1億余元。顯然，如何采取措施，有效遏制建設(shè)過(guò)程中的巨大損失浪費(fèi)，是投資審計(jì)急需研究解決的問(wèn)題之一。

　　目前，我們的投資審計(jì)多是事后審計(jì)，主要起揭露和監(jiān)督作用，對(duì)建設(shè)過(guò)程中已經(jīng)造成的損失浪費(fèi)，只能是“秋后算帳”。唯有把審計(jì)“關(guān)口”前移，將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把投資審計(jì)工作做在項(xiàng)目開(kāi)始之時(shí)，貫穿于可行性研究、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工、竣工決算等建設(shè)全過(guò)程，才有可能做到及時(shí)堵塞漏洞，減少損失浪費(fèi)，提高審計(jì)質(zhì)量和效果。

　　建設(shè)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，建設(shè)過(guò)程中的決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等任一管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，都可能導(dǎo)致無(wú)法挽回的損失浪費(fèi)，影響投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。隨著投資審計(jì)事業(yè)的日益發(fā)展與成熟，投資審計(jì)要有效滲透到固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)，注重事前預(yù)防與事中控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，及時(shí)糾正、解決，避免小問(wèn)題釀成大損失。

　　在投資領(lǐng)域?qū)嵤┤�過(guò)程跟蹤審計(jì)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，將有利于充分發(fā)揮投資審計(jì)促進(jìn)項(xiàng)目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用。

　　四、從微觀(guān)領(lǐng)域向宏觀(guān)層面轉(zhuǎn)變

　　充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的優(yōu)勢(shì)和職能作用，以微觀(guān)項(xiàng)目審計(jì)入手，實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)服務(wù)層次上的突破，是投資審計(jì)發(fā)展的又一個(gè)基本趨勢(shì)。

　　近年來(lái)，投資領(lǐng)域較多采用項(xiàng)目審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合的方法，正是基于投資審計(jì)的這一發(fā)展需求。比如，在某省國(guó)債審計(jì)調(diào)查中，首先，我們?cè)谝粋�(gè)微觀(guān)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，為了多爭(zhēng)國(guó)債資金，存在虛報(bào)建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大初設(shè)概算的問(wèn)題；接下來(lái)，通過(guò)審計(jì)調(diào)查擴(kuò)大信息量，發(fā)現(xiàn)有多個(gè)項(xiàng)目存在類(lèi)似問(wèn)題，且虛報(bào)方式多種多樣；最后，為了達(dá)到標(biāo)本兼治的目的，針對(duì)這一具有普遍性和典型性的問(wèn)題，我們從國(guó)債資金管理體制和國(guó)債項(xiàng)目審批機(jī)制層面，深層次剖析原因，并提出有針對(duì)性的審計(jì)建議供宏觀(guān)決策參考，力求體現(xiàn)投資審計(jì)在監(jiān)督深度、廣度上的突破。通過(guò)努力，促進(jìn)投資審計(jì)在國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮更大的作用，將是投資審計(jì)發(fā)展的永恒主題。

　　日前，劉家義副審計(jì)長(zhǎng)指出，投資審計(jì)的現(xiàn)狀主要還是“就違紀(jì)查違紀(jì)，就資金審資金，就項(xiàng)目審項(xiàng)目”，從宏觀(guān)上認(rèn)識(shí)問(wèn)題和分析問(wèn)題的意識(shí)和能力都還比較差。由于審計(jì)人員宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的匱乏和宏觀(guān)管理意識(shí)的淡薄，上升到機(jī)制、體制的層面時(shí)，往往會(huì)感到力不從心。因此，樹(shù)立現(xiàn)代審計(jì)理念，加強(qiáng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)知識(shí)學(xué)習(xí)，主動(dòng)從機(jī)制、體制等視覺(jué)去評(píng)價(jià)微觀(guān)項(xiàng)目審計(jì)中所碰到的問(wèn)題，是擺在全體投資審計(jì)人員面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

　　展望投資審計(jì)的明天，研究投資審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，投資審計(jì)人員要認(rèn)清新時(shí)代的新任務(wù)、新要求，趕上時(shí)代步伐，大膽探索，開(kāi)拓創(chuàng)新，全面履行時(shí)代賦予我們的使命。