�。斀�年來，隨著我國財(cái)政體制改革的不斷深化，社會(huì)各界對(duì)公共財(cái)政要求政府政務(wù)公開的呼聲越來越高，由此對(duì)政府績效的評(píng)價(jià)也越來越受到各方的關(guān)注和重視，開展對(duì)財(cái)政性資金績效的審計(jì)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，而在“財(cái)政一體化”的背景下，行政事業(yè)審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的重要組成部分，行政事業(yè)單位政治地位高，具有制定政策和行政管理執(zhí)法權(quán)，其權(quán)利行使結(jié)果的好壞，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有政治經(jīng)濟(jì)意義，因此，作為政府綜合監(jiān)督的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在政府績效的評(píng)價(jià)中發(fā)揮重要作用。

　　一、行政事業(yè)績效審計(jì)發(fā)展的必然性（一）民主政治進(jìn)步的迫切要求。在政治體制改革的背景下，黨的十六大給審計(jì)　　工作提出了新的任務(wù)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用。行政事業(yè)審計(jì)直接面對(duì)各權(quán)利部門，開展績效審計(jì)能夠揭示由于對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不力，而導(dǎo)致決策失誤或決策盲目，以及脫離客觀實(shí)際，大搞“政績工程”、“形象工程”，揮霍浪費(fèi)，由此帶來財(cái)政資金的低效益運(yùn)用，國家資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失等問題，因此，探索政府績效審計(jì)是我國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

　�。ǘ�）國家審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。審計(jì)署在《2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，要“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”，要通過效益審計(jì)“揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全”�？梢姡瑖�家審計(jì)的最高決策層已經(jīng)為國家審計(jì)的發(fā)展指明方向，在不遠(yuǎn)的將來績效審計(jì)將在國家審計(jì)中占有舉足輕重的地位。

　　（三）財(cái)政體制改革為績效審計(jì)創(chuàng)造條件。財(cái)政體制改革為行政事業(yè)審計(jì)帶來了深刻的變革，如國庫集中收付制度、政府采購制度的推行，“收支兩條線”制度的深化，罰繳分離進(jìn)一步完善，尤其是近年來在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中加大了財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督工作，各行政單位（特別是一級(jí)預(yù)算部門）嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)也日愈規(guī)范化，因此，傳統(tǒng)合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)自然減少，因此，擴(kuò)大審計(jì)職能作用范圍，向績效審計(jì)延伸，成為行政事業(yè)審計(jì)自身發(fā)展的要求；同時(shí)，上述制度在具體部門、項(xiàng)目中的實(shí)施是否高效，會(huì)不會(huì)由于權(quán)利利益的調(diào)整帶來新的不公平，而導(dǎo)致財(cái)政資金新的損失浪費(fèi)，也為行政事業(yè)審計(jì)帶來了嶄新的課題。

　　（四）績效審計(jì)在行政事業(yè)審計(jì)中已有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在行政事業(yè)審計(jì)領(lǐng)域，許多日常的審計(jì)工作已經(jīng)包含了績效審計(jì)的元素，首先，行政單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，它既包括合規(guī)、合法性審查，又包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評(píng)價(jià)，因此，它是財(cái)務(wù)審計(jì)與績效審計(jì)的綜合；其次，專項(xiàng)資金審計(jì)除了關(guān)注其使用的真實(shí)、合法性外，還開始對(duì)資金的使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，如近兩年我們關(guān)注政府信息化資金、科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)等等，都說明績效審計(jì)的觀念已經(jīng)開始成長；另外，在專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中也一定程度體現(xiàn)了績效審計(jì)的理念。

　　二、開展行政事業(yè)績效審計(jì)存在的問題在行政事業(yè)審計(jì)中，突出績效審計(jì)理念，率先改變績效審計(jì)項(xiàng)目占政府審計(jì)量比重極低的現(xiàn)狀，已經(jīng)具備客觀、主觀條件。但是，不可否認(rèn)，當(dāng)前要推動(dòng)績效審計(jì)發(fā)展還有非常多的困難，應(yīng)引起審計(jì)人員（尤其是領(lǐng)導(dǎo)）的高度重視。

　�。ㄒ唬�對(duì)績效審計(jì)重要性認(rèn)識(shí)不足。多年來，審計(jì)人員對(duì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)已經(jīng)駕輕就熟，對(duì)真實(shí)性、合法合規(guī)性等審計(jì)目標(biāo)深入人心，但對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)知還存在著局限性，有相當(dāng)一部分審計(jì)人員只是對(duì)這個(gè)名詞有一些初步印象，至于它的實(shí)際內(nèi)容是什么、具體該如何操作，還知之甚少；甚至還有相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，績效審計(jì)不符合中國的國情，在現(xiàn)有的審計(jì)任務(wù)非常繁重的情況下再去搞這種花俏的東西，似乎意義不大。

　　（二）績效審計(jì)的基礎(chǔ)比較薄弱�？冃�審計(jì)的基礎(chǔ)是要求被審計(jì)單位提供的資料數(shù)據(jù)真實(shí)完整，否則任何評(píng)價(jià)都將失去意義，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料只有真實(shí)、合法，才能真正的發(fā)揮其作用。當(dāng)前，雖然行政單位通過會(huì)計(jì)集中核算、資金集中收付、以及“收支兩條線”、罰繳分離等制度的施行，財(cái)政監(jiān)督監(jiān)管的力度已大大加強(qiáng)，但是同時(shí)也出現(xiàn)新的問題，行政單位將職能和專項(xiàng)資金分解到二級(jí)、三級(jí)事業(yè)單位運(yùn)作，這些下屬事業(yè)單位成為真正的財(cái)政資金使用者，審計(jì)實(shí)踐表明，這些單位往往還存在大量違法違規(guī)、弄虛作假情況，有些在一定范圍內(nèi)還很嚴(yán)重，如做假賬、“小金庫”等，這必然會(huì)影響到績效審計(jì)的順利開展。

　�。ㄈ�）沒有明確適用的績效標(biāo)準(zhǔn)。在績效審計(jì)中必須有一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益的標(biāo)準(zhǔn)，這就如同財(cái)務(wù)收支審計(jì)中的會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)中的法律法規(guī)，績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)意見的依據(jù)。而目前，還沒有出臺(tái)權(quán)威的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上要出臺(tái)這樣的標(biāo)準(zhǔn)也非常困難，因?yàn)樾姓�事業(yè)審計(jì)與企業(yè)審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)等其他專業(yè)審計(jì)有著很大的區(qū)別，財(cái)政資金的使用主要是體現(xiàn)社會(huì)效益、宏觀效益，無法直接量化經(jīng)濟(jì)效益，如筆者曾調(diào)查過的某水利主管部門，每年財(cái)政部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)類專項(xiàng)達(dá)六七十項(xiàng)，金額數(shù)千萬，項(xiàng)目類型復(fù)雜，有組織活動(dòng)的、有外出調(diào)研的、有召開各類會(huì)議的、有獎(jiǎng)勵(lì)考評(píng)的，這些項(xiàng)目均不會(huì)產(chǎn)生具體產(chǎn)品或成果，有的雖然有調(diào)研報(bào)告，但其價(jià)值難以衡量，因此，在這種情況下，就造成了對(duì)績效的評(píng)價(jià)無據(jù)可依，就無疑會(huì)影響績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

　�。ㄋ模�審計(jì)成果難以發(fā)揮作用。傳統(tǒng)審計(jì)主要是通過對(duì)違紀(jì)違規(guī)問題出具審計(jì)決定，要求被審計(jì)單位整改來發(fā)揮作用的。但是，行政事業(yè)單位在財(cái)政資金的使用方面績效低下問題具有一定的復(fù)雜性，存在的原因也應(yīng)該以系統(tǒng)性的眼光看待，不僅會(huì)涉及財(cái)政等其他部門的決策因素，也會(huì)涉及政府決策和地方利益等深層次矛盾，鑒于審計(jì)目前的體制原因，績效審計(jì)成果僅通過一個(gè)調(diào)查審計(jì)報(bào)告能否發(fā)揮作用，這還需要在宏觀和微觀等多個(gè)層面加以研究。

　�。ㄎ澹�審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足績效審計(jì)要求。由于績效審計(jì)方式和評(píng)價(jià)的特殊性，審計(jì)人員只具備財(cái)經(jīng)、審計(jì)方面的知識(shí)是不夠的，還要求了解經(jīng)濟(jì)管理、法律、工程等多方面的知識(shí)。當(dāng)然這并不是要求每一個(gè)審計(jì)人員同時(shí)具備多元化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，只要審計(jì)機(jī)關(guān)總體知識(shí)結(jié)構(gòu)平衡就可以滿足績效審計(jì)的需要。

　　三、推進(jìn)行政事業(yè)績效審計(jì)的幾點(diǎn)想法（一）提高審計(jì)人員對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，同時(shí)要提高相關(guān)的業(yè)務(wù)水平與技能。審計(jì)機(jī)關(guān)要通過各種形式強(qiáng)化認(rèn)識(shí)績效審計(jì)的重要性，以業(yè)務(wù)培訓(xùn)、試點(diǎn)審計(jì)等方式帶動(dòng)績效審計(jì)的實(shí)施，在實(shí)踐中讓大多數(shù)審計(jì)人員逐步掌握績效審計(jì)的基本知識(shí)，重點(diǎn)提高審計(jì)人員績效審計(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)。要樹立將績效審計(jì)融入到每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中去的工作理念，使效益審計(jì)與行政事業(yè)審計(jì)能夠進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，尤其是對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不能局限于財(cái)務(wù)核算問題，要提升到部門職能履行與財(cái)政資金效益的高度，要透過財(cái)政資金的走向和分布，了解政府工作的重點(diǎn)和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，使審計(jì)人員能夠更準(zhǔn)確地對(duì)政府工作業(yè)績形成有價(jià)值的評(píng)判。

　�。ǘ�）要探索建立績效審計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。由于在財(cái)政資金的使用過程中，沒有一個(gè)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的績效標(biāo)準(zhǔn)，因此，建立合理的、可操作的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，這也是績效審計(jì)得以穩(wěn)步推進(jìn)的瓶頸所在。由于前述原因，該指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的建立有著可以想象的困難，筆者認(rèn)為，這將不是一個(gè)簡單的文件可以解決，應(yīng)該是多層次的體系，有法律法規(guī)、定額標(biāo)準(zhǔn)、工作目標(biāo)和程序、預(yù)算等等組成，而且該體系應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，是隨著政府工作重心的變化和公眾價(jià)值觀的改變而調(diào)整，指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重評(píng)價(jià)，也應(yīng)該是定性與定量的有機(jī)結(jié)合，它的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平。要通過部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等平臺(tái)促使該指標(biāo)體系的建立，并推動(dòng)有關(guān)各方不斷豐富完善該體系。另外，審計(jì)也應(yīng)該在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮建立績效審計(jì)的操作辦法，以規(guī)范審計(jì)實(shí)踐。

　　（三）處理好績效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系。當(dāng)前，傳統(tǒng)的行政事業(yè)審計(jì)主要有部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，在這些審計(jì)中無不體現(xiàn)著績效審計(jì)的影子，如部門預(yù)算中大量安排的會(huì)議費(fèi)，對(duì)行政單位來講，工作就是開會(huì)，開會(huì)就一定得到星級(jí)賓館，有些單位會(huì)議費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)的比例已經(jīng)達(dá)到80%以上；又如有些單位在專項(xiàng)項(xiàng)目中爭(zhēng)資金動(dòng)足腦筋，但輕視項(xiàng)目管理，年末突擊使用專項(xiàng)資金的情況比比皆是，或者將專項(xiàng)資金長期滯留本部門閑置的情況也時(shí)有發(fā)生；在審計(jì)調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)了如政府采購工作重視程序性工作，但是對(duì)于整個(gè)采購活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性則考慮不多的情況存在。

　　因此，審計(jì)人員處理好績效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系，是關(guān)系到績效審計(jì)能否得到順利發(fā)展的關(guān)鍵。在現(xiàn)階段開展績效審計(jì)，不能脫離傳統(tǒng)的審計(jì)另起爐灶，要在績效審計(jì)實(shí)踐中，要利用已經(jīng)取得的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，克服受舊習(xí)慣和思維的制約，將績效審計(jì)理念導(dǎo)入傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目中去，使績效審計(jì)更具有操作性，也更具有現(xiàn)實(shí)意義。