對軍事預算執(zhí)行情況進行審計，維護了財經紀律，規(guī)范了經費運作，提高了使用效益。同時，也應該看到，在軍事預算執(zhí)行過程中，仍然存在著一定的低效與浪費。推行軍事預算執(zhí)行績效審計，可以對預算編制和執(zhí)行的真實性、合法性和效益性進行更加全面的監(jiān)督，以提高預算執(zhí)行的效益。因此，進一步加大對軍事預算執(zhí)行的監(jiān)督管理，尤其是注重推行軍事預算執(zhí)行績效審計，就成為當前軍事預算管理領域內的一項重要任務。

　　一、軍事預算執(zhí)行績效審計的概念

　　績效審計源自國外，是經濟審計、效率審計和效果審計的合稱，因三者的第一個英文字母均為E，故又稱“三E審計”。績效審計則是指由獨立的審計機構或人員，依據有關法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對被審單位或項目經濟活動的合理性、經濟性、有效性進行監(jiān)督、評價和鑒證，提出改進建議，是促進管理、提高效益的一種獨立性監(jiān)督活動。績效審計則是傳統(tǒng)財務審計的更高層次發(fā)展，與傳統(tǒng)財務審計相比，區(qū)別如下：一是目的不同，傳統(tǒng)財務審計注重確認財務報表的公正、合理、合法；績效審計是促進改進管理，節(jié)約資金，提高效率，增大效果。二是審計原則不同，傳統(tǒng)財務審計是總結過去，重防護性；績效審計是面向未來，重建設性。三是著眼點不同，傳統(tǒng)財務審計注重財務狀況和經營成果；績效審計則在于經濟性、效率性和效果性。四是審計程序不同，傳統(tǒng)財務審計包括制定計劃、實施、終結三階段，著重評審會計控制系統(tǒng)；績效審計包括制定計劃、初步調查、管理控制評價、詳細檢查、終結五階段，著重檢查和評價管理控制系統(tǒng)。五是審計方法不同，傳統(tǒng)財務審計使用傳統(tǒng)的審計方法；績效審計除傳統(tǒng)審計方法外，還利用系統(tǒng)分析和科學管理等方面的方法。六是審計報告性質不同，傳統(tǒng)財務審計報告是證明書性質；績效審計報告是建議書性質。

　　軍事預算執(zhí)行績效審計就是運用績效審計的方法，對軍事預算執(zhí)行進行審計，即：由專職的審計機構和人員，通過一定方式，對軍事預算執(zhí)行過程中資源配置的經濟性、效率性、效果性進行監(jiān)督的活動。通過建立以結果為導向的審計評價標準，評價軍事支出和資源的利用情況，強化軍事部門的經濟責任，揭露損失浪費與管理不善，并找出原因，幫助被審單位改進管理、提高效益。

　　二、開展軍事預算執(zhí)行績效審計的必要性

　　1.從國際上看，是適應當今世界審計發(fā)展潮流的需要。當前，績效審計方興未艾，無論在理論上還是在實踐上都達到了一個新高度。就美國、英國、加拿大等一些有代表性的國家而言，績效審計已成為政府審計的主要內容，有的甚至占其總工作量的90%以上。如美國的績效審計、加拿大的綜合審計、德國的經濟性審計中橫向審計方法的運用等。毋庸置疑，績效審計已經成為當今政府審計的一個發(fā)展方向。在軍事領域，各國也在積極推行績效審計。如上世紀70年代，美軍在裝備項目采辦上就推行了績效審計，在最近更是加大了這方面的工作力度。比如，改革PPBS系統(tǒng)為PPBE，其中的E就是對軍事預算執(zhí)行結果的評估，評估結果為績效審計提供有力支撐，并用來指導下一財年的軍事預算增減情況，促使軍事經費效率的提高。

　　2.從國內來看，是實踐我國有關政策法規(guī)要求的需要。我國《審計法》第2條規(guī)定，財政財務收支的效益是審計監(jiān)督的一個重要方面，這為全面履行法律賦予的職責、開展軍事預算執(zhí)行績效審計奠定了法律基礎。受托責任理論是國家審計的重要理論基礎，政府部門負有考核政府有效節(jié)約利用社會資源的責任即效益責任，履行得如何的責任。從上世紀80年代中后期和90年代初，我國就積極開展績效審計試點。審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃明確提出要開展效益審計，并且要逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。財政部2005年5月頒發(fā)《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，明確提出對中央部門（含軍隊）預算支出進行績效考評，以提高資金使用效益。因此，軍事預算執(zhí)行績效審計也應納入發(fā)展規(guī)劃，在積極探索、成功試點的基礎上，全面引入、深入開展。

　　3.從內容上看，是保證審計內容連續(xù)性、完整性的需要。開展績效審計，不僅延伸了審計的范圍，拓寬了審計領域，而且在財務審計的合法性和合規(guī)性基礎上，進而審查其合理性和有效性，保證了審計內容的連續(xù)性和完整性。隨著績效審計的廣泛實踐，在審計制度建設上，績效審計將由隨意性向強制性發(fā)展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統(tǒng)一組織、具有一定規(guī)模和影響的審計活動發(fā)展，并通過立法修規(guī)建立健全有關審計制度，規(guī)范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現績效審計的法制化、制度化和規(guī)范化。目前，在我國軍事預算執(zhí)行領域，更多的是注重財務審計。因此，從審計內容的完整性來看，需要引入績效審計。

　　總之，軍事預算執(zhí)行績效審計是在科學發(fā)展觀指導下的一種科學審計理念，是在新形勢下提高審計能力、強化審計監(jiān)督的一個必然選擇，無論是從理論上或是從實踐上，都有著極其重要的意義。開展審計將大力推動軍隊審計理論的發(fā)展與研究，從而豐富我國的審計理論，提高審計理論研究的水平。同時，科學規(guī)范的審計理論反過來又將指導審計實踐，促進軍事預算執(zhí)行審計水平的提高。

　　三、軍事預算執(zhí)行績效審計的主要內容

　　1.審預算編制。主要審計預算編制的真實性、合法性和科學性，包括審查預算編制是否符合《軍隊預算科目規(guī)定》、《軍隊預算經費管理規(guī)定》等有關法規(guī)，是否堅持“量入為出、收支平衡”的原則；支出預算是否細化，是否堅持“人員經費按標準，公務經費按定額，專項經費按財力”的原則，各項標準、定額是否合理；經費支出結構是否優(yōu)化，是否按照“一保戰(zhàn)備，二保生活”的原則，科學合理安排各項支出，有否可優(yōu)化的空間；大項經費支出是否經過規(guī)定的報批程序審批等。

　　2.審預算收入。主要審計預算收入執(zhí)行的真實性、合法性，包括審查預算收入的來源是否合法，追加是否符合法定程序，是否按預算安排到位；預算外經費的收取是否符合政策規(guī)定，有無擅定項目、擴大標準、違規(guī)收費問題，有無截留、占用、挪用或者拖欠應上繳經費，有無零星收入不納入預算管理和私設“小金庫”的問題；專項收入是否及時納入專戶、專賬管理；預算收入結余的結轉和動用是否符合規(guī)定，有無瞞報往年預算結余問題等。

　　3.審預算支出。主要審計預算支出的合法性、效率性，包括審查預算支出是否符合國家、軍隊財經制度。批準的預算計劃，調整和追加是否符合法定程序，有無零星支出未列入預算，對無預算、超預算的支出應查明原因；列支是否符合定額標準，有無未經審批擅自擴大開支范圍，巧立名目發(fā)放各種津、補貼的行為；專項支出是否?？顚Ｓ茫娛陆ㄔO支出、項目支出是否存在相互擠占的現象，有無挪用專款彌補經費等問題；各項支出是否符合財經紀律，有無鋪張浪費，甚至公私不分侵占軍隊利益，以及貪污、轉移資金等問題；軍事工作目標的完成情況等。

　　四、軍事預算執(zhí)行績效審計應注意的問題

　　1.預算編制不科學，缺乏約束性。一方面，與單位實際需要不符。由于短期內軍費供應與實際需求有很大的偏差，加上有的單位對自身任務分析缺乏前瞻性，對項目輕重緩急的確定不具全局性，導致未能把建設的長、中、短期目標統(tǒng)一起來，經費分配缺少統(tǒng)籌性和合理性，沒有完全根據建設任務的不同需求來編制，使得預算安排在有些單位或部門“過?！保行﹦t不足；在有些項目過剩，而有些則不足，整體上缺乏科學性、合理性。另一方面，編制粗略化?，F行的軍事預算大多按部門、按條條編制的，較為籠統(tǒng)，不利于有關審批部門了解預算及其執(zhí)行情況，也為部門擅自調節(jié)預算，進行隱形分配提供了方便。而軍事預算執(zhí)行審計又主要依據批準的預算來進行的，主要審查所批準的預算是否得到嚴格和完整的執(zhí)行，調整預算是否履行了批準手續(xù)等。由于預算過粗，科目調劑頻繁、數額較大，往往使審計人員對預算執(zhí)行的科學性、完整性及合理程序難以判斷和認定。

　　2.執(zhí)行程序不規(guī)范，隨意性較大。預算就是法規(guī)，必須嚴格執(zhí)行，非法定程序不得變更。然而在現實中，預算執(zhí)行還比較隨意，預算編制和執(zhí)行“兩張皮”問題較普遍，具體表現為：一是年初批準的支出數與年終實際執(zhí)行數不相一致，原因是由于一些特殊情況或臨時性任務，需要調整支出預算經費或項目時，沒有按照法定程序提請經費決策部門批準；二是年終賬面有關項目經費實際支出數與批準調整后的結果數不相一致；三是對一些部門或項目經費，在支出預算總盤子不變的情況下，隨意調增、調減或調劑。由于沒有依據或情況說明，在審計中有些經費支出連被審單位自己也難以解釋。

　　3.年度結轉不真實，支出管理亂。結轉下年支出項目經費，一般是指當年預算已安排項目計劃經費支出指標，但由于多種原因，有些軍事任務還沒完成，安排的經費沒用完；有些軍事項目計劃進行了調整或年內尚未實施或完成。但在一些結轉下年支出項目經費中，往往存在以下問題：一是在當年預算執(zhí)行中動用的上年結轉支出項目經費，實際不屬于上年結轉的項目范疇；二是對上年度的結轉支出項目和金額，與當年賬面實際動用的情況和發(fā)生的金額不相一致；三是當年預算執(zhí)行結果與年終結轉下年支出項目和金額不相符。

　　4.支出控制不嚴格，直接開支多。有些軍事部門為了擴大自己的財力支配權，增加支出的隨意性，將部分應納入預算的收入不納入預算，而是轉到預算外作為機動指標，致使預算內經費轉入預算外，沒有落實全額預算要求，逃避預算的監(jiān)督約束。另外，資金外借、墊付現象突出，占用了軍事部門歷年結余經費和專項資金。有近幾年發(fā)生的，也有好幾年前就發(fā)生的，還有的掛賬時間更長；有正常周轉資金借款，也有領導審批為解決應急、突發(fā)性事情或處理一些歷史遺留問題的借款等。

　　五、加強軍事預算執(zhí)行績效審計的對策措施

　　1.完善績效預算編制。根據西方績效審計理論，推行軍事預算執(zhí)行績效審計應當由預算編制抓起，即在預算編制時就推行績效預算，把軍事活動績效轉化為可以衡量的指標，并以各項效果指標作為編制預算的基礎，其目的是加強責任，改進管理，提高經費支出的效率。目前美國、英國、加拿大等很多國家都實施了績效預算模式，實現了政府預算撥款與績效配比，并取得了很好的成效。借鑒西方發(fā)達國家的成功經驗，在我國軍事支出管理中逐步引入績效預算的理念與做法，逐步完善績效預算編制，將為績效審計評價提供可操作性的衡量標準。把對預算執(zhí)行的審計看作是對預算編制審計的延伸，把審計所揭示的財務部門和軍事預算單位在預算編制和執(zhí)行中的各種問題、不足和矛盾，還原到預算編制的源頭來分析和完善。審計部門在編制審計實施方案、分析審計發(fā)現的問題和審計意見時，都要將預算編制作為一個基本環(huán)節(jié)來對待，通過關口前移抓源頭，通過審計年度預算計劃的科學性、合理性來改進預算制度的有效性，這樣才能使循環(huán)往復運行的預算制度逐步得以完善。同時，通過軍事績效預算編制改革，使立法機關和社會各界不僅關注國防公共資源的投入，更關注其公共安全產品的產出，政府也會逐步從合規(guī)性受托責任轉移到績效性受托責任，從而為開展軍事績效審計奠定良好的基礎。

　　2.建立目標評價標準?？冃徲嬆繕伺c各項事業(yè)、各單位的工作目標相呼應，因時因事不同。建立與被審事項相關的目標評價標準，是開展預算執(zhí)行績效審計的主要環(huán)節(jié)，通過對各項支出進行對比分析和趨勢預測，可以發(fā)現和揭示存在的問題與不足，提出改進建議，促使經費使用高效。主要評價標準有以下三個：

　?。?）審查預算編制與發(fā)展目標是否結合。包括審計軍事部門建設需要與國家經濟建設、軍事建設全局戰(zhàn)略、軍事財力的供給規(guī)劃和計劃等的銜接情況；中、短期發(fā)展規(guī)劃與經費需求的中、短期計劃的銜接情況；年度工作計劃與年度經費預算的銜接情況。通過審計，分析財務部門和預算單位在預算安排過程中有無游離于軍事發(fā)展目標和工作計劃之外的預算，有無兼顧經費投入在不同年度之間的均衡性和滾動性。

　?。?）審查預算執(zhí)行與管理環(huán)節(jié)是否結合。要強化管理產生效益、每個管理環(huán)節(jié)和過程都會影響績效的認識，審計中應從細化預算支出結構入手，分析實際投入的每一筆預算經費是否都是必須的，是否節(jié)約，是否體現了效率和效益。具體包括：在人員經費支出方面，著重于支出的增長部分，區(qū)別剛性增長因素和彈性增長因素，分析彈性增長的合理性；在公務事業(yè)費支出方面，區(qū)別費用支出中的固定性因素和變動性因素，檢查變動性費用的合理性；在項目經費支出方面，區(qū)別專項支出中的直接性費用和間接性費用，審計間接性費用所占的比重是否合理。審計中不僅要檢查財務會計方面的內控制度，還必須適度向有關主要的業(yè)務流程和制度方面去延伸，更深入地去發(fā)現和揭示財務信息難以反映但卻直接影響財務運行結果的信息，促進預算執(zhí)行高效。

　?。?）審查預算執(zhí)行結果與年度工作成果是否結合。通過對年度業(yè)務成果和預算執(zhí)行結果的審計，主要揭示兩個問題，一是經費保障情況，分析軍事部門在履行職責過程中獲得的經費供給是過剩還是不足，有無鋪張浪費或因經費不足而影響正常業(yè)務工作的現象；二是經費使用效果情況，引入資金成本理念，對預算執(zhí)行后所取得的軍事建設成果進行評價，特別是通過與以前同期同類軍事項目成果的對比，評價預算經費使用績效的變化趨勢。

　　3.創(chuàng)新審計方法手段。

　　第一，綜合運用專門的績效審計方法。將以軍事部門審計為主線和以問題為主線兩者有機結合起來，圍繞一些重點、熱點和難點問題開展審計調查，除了采用常規(guī)的審計技術方法外，還可采用審計座談、審計抽樣、風險評估等方式方法，提高軍事預算執(zhí)行審計的質量和效率。同時，注重“同級審”和“上級審”相結合。在日常軍事預算執(zhí)行審計中，客觀上存在“同級審”和“上審下”有重復審計的問題。要盡量減少審計資源浪費，充分利用下級審計機關的“同級審”資料，把握重點、確定目標。對“同級審”中難以解決的問題，上級審計機關可以提出并督促整改落實，真正做到資源共享，各有側重，科學安排，提高效率。

　　第二，切實加強跟蹤審計、專項審計和責任追究。加強跟蹤審計，對重點支出項目預算執(zhí)行情況進行動態(tài)跟蹤，及時糾偏，以經濟性和效益性為目標促進被審計單位改進工作，提高經費使用效率。實行專項審計，發(fā)現嚴重偏離預算計劃安排的重大或突出性問題，及時、靈活地以一個或多個相關部門為對象實施專項審計或者專題審計調查，查糾錯誤，完善制度，促進績效理財不斷深化。建立責任追究制度，在借鑒國外成熟做法的基礎上，通過完善相應的法律，運用免職和撤職等監(jiān)督手段，強化責任追究。對決策失誤、效率低下及造成重大損失浪費等行為的有關責任人予以問責，減少和杜絕屢審屢犯，以確?？冃徲嫵晒行鋵?。

　　第三，積極推進審計信息化建設。從目前來看，審計機關與財務部門尚未建立起應有的信息互動平臺，審計機關未能及時掌握各項預算的編制執(zhí)行及管理情況，影響了預算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。要實行聯網審計，對預算執(zhí)行過程進行遠程實時監(jiān)控，變單一的事后審計監(jiān)督為事中審計，變就地審計為遠程審計，促進并逐步形成事前預警、事中監(jiān)管、事后審計有機結合的監(jiān)督機制。要發(fā)揮信息技術在軍事預算執(zhí)行審計查證，分析程序，審訂信息的收集、篩選等方面作用，不斷提高軍事預算執(zhí)行審計的質量和效率。