2006-10-12 10:06 來源：劉玲婭
摘要：我國的部門預算制度是在國務院作出建立公共財政基本框架的決定之后實施的。從近幾年的部門預算改革情況來看，取得的效果是顯著的，但經(jīng)國家審計部門審計揭露出的問題卻也觸目驚心。事實上，從效率角度考察，我國的部門預算改革是建立在效率損失的基礎之上的，原因有諸多方面。部門預算深化改革的目標應致力于消除這些低效率現(xiàn)象。
關鍵詞：部門預算；效率；機制
當前，我國的政府預算制度正按照公共財政的要求進行深化改革，實施了許多改革的措施，逐漸形成了包括部門預算、國庫集中收付、政府采購在內(nèi)的政府預算制度。從形式上看，我國公共財政框架已基本形成，然而，如果從效率的角度考察現(xiàn)行部門預算制度的實施情況，則可看出：低效的預算正成為阻礙我國公共財政制度建設的關鍵問題。其低效率或無效率的預算制度主要表現(xiàn)在財政資金被大量浪費，部門公共活動質量受到削弱上。雖然目前還難以從具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映出財政資金的效率損失，但部門預算決策過程中的低效率所帶來的諸多問題卻是有目共睹的事實。
一、我國部門預算制度效率缺陷剖析
�。ㄒ唬┎块T預算透明度低，法治性難以體現(xiàn)
我國實施部門預算改革的目的是為了建立具有計劃性、歸一性、公開性與法治性的政府預算制度。然而，幾年來的改革實踐表明，法治性問題是部門預算改革中存在的最為嚴重的問題。表現(xiàn)在目前政府預算實際決定權仍不在人代會手中，部門預算仍缺乏應有的公開性。在實行部門預算改革的地方，各級政府向人代會提交的預算草案仍然是內(nèi)行說不清，外行看不懂，部門預算還是披著一層神秘的面紗。這種狀況近年在個別省份雖有所改變，但其做法卻又陷入形式主義。如：2003年某經(jīng)濟發(fā)達省份的部門預算在提交給人大代表審議時，封面上竟然打上了“秘密，會后收回”等幾個字。而該省對2004年的部門預算繼續(xù)采用這一做法。這意味著部門預算接受人大代表審議的時間極為有限，提交審議的部門預算還不能公開，還只是一種流于形式的部門預算審議程序。
�。ǘ┥形唇⒖茖W的支出標準和預算定額體系
科學的支出標準和預算定額是部門預算制度的核心，但到目前，仍沒有建立起來，致使公共服務成本脫離實際，部門預算效率受到極大影響。具體表現(xiàn)在：公用經(jīng)費與專項費用劃分標準不明晰，預算執(zhí)行隨意性大；基本支出預算中的公用經(jīng)費定額較粗，細化預算管理目的難以實現(xiàn)；制定定額的依據(jù)不充分，估算定額現(xiàn)象較為普遍，由于定額脫離實際，部門預算難以編準編實。定額管理的不規(guī)范，導致財政分配缺乏準確的基礎數(shù)據(jù)支持，也使部門公共服務水平受到影響。
（三）項目審批約束乏力，財政資金黑洞現(xiàn)象頻出
在行政審批立項缺乏制度約束的條件下，往往形成財政資金黑洞現(xiàn)象，從而導致部門項目支出預算效率低下。表現(xiàn)在兩個方面：一是行政腐敗導致預算資金的無效率；二是行政審批部門的專業(yè)能力、把關能力低導致預算支出低效率。實證：湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人相互勾結，在界碑河段長江干堤綜合治理項目建設中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，騙取私分財政資金206萬元。（李金華審計長的審計報告，2003）
�。ㄋ模╊A算監(jiān)督流于形式，導致部門預算效率不高
從實質上看，我國進行部門預算改革的目的是要把原來的部門資金分散預算變?yōu)榫C合性預算，各部門所有收支集中體現(xiàn)在一個預算之中，這樣觸動各部門既得利益格局在所難免，因此，進行這項改革要求從上到下都要建立相互牽制、相互制約的監(jiān)督機制。然而現(xiàn)實中的監(jiān)督機制是不健全的，各級人大普遍存在著既缺乏財政監(jiān)督的手段（省以下人大基本沒有成立預算委員會），也缺乏財政監(jiān)督的能力（沒有配備專業(yè)財會人員）的狀況。政府內(nèi)部也未設立有專司預算監(jiān)督管理的機構，財政部門內(nèi)部的監(jiān)察處室由于職責不專一，也難以真正介入部門預算編審過程。由于監(jiān)督乏力，預算資金被挪用、截留、閑置現(xiàn)象較為普遍，致使部門預算效率受到影響。例如，2004年的中央預算執(zhí)行情況經(jīng)國家審計署對38個中央部門進行審計，發(fā)現(xiàn)有26個部門違規(guī)轉移挪用財政性資金10.75億元；有19個部門或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入，設置賬外賬、“小金庫”共3.5億元，主要用于發(fā)放福利補貼及其他不合理開支；31個部門擠占具有專項用途的資金21.42億元，主要用于對外投資、彌補經(jīng)費不足和發(fā)放福利等。（李金華審計長的審計報告，2005年）
�。ㄎ澹╊A算博弈負效應使部門預算效率大打折扣
部門預算是在總體資源有限的前提下對不同部門可支配資源的安排、配置和調整。本部門利益最大化的追求動機是部門預算博弈的原始起源，由預算博弈而產(chǎn)生的邊際效用大于為此付出的邊際成本的誘人前景是其存在的現(xiàn)實因素。因此，正常情況下，預算博弈的一方局中人———部門爭取盡可能多的預算的策略是一種理性選擇，從而部門在上報部門預算時往往采取“頭戴三尺帽”的策略，而博弈的另一方局中人———預算的審批者由于法律所賦予的職責，采取對上報的部門預算進行審核和削減的策略同樣也是理性選擇的結果，因而對部門上報的預算總是“砍一刀”，但砍多少則受制于所掌握的信息，由于信息不完全和信息不對稱的限制，削減幅度的合理性成為審批部門最棘手的問題：削減少了，沒有履行好職責，浪費了財政資源；削減多了，給部門工作造成困難，并可能引發(fā)部門的逆向選擇行為（如部門為增加預算外收入，擅自提高服務收費標準或亂設收費項目）。
據(jù)調查，在近幾年的部門預算改革實踐中，大部分部門上報的預算往往大于實際預測結果，部門預算制度形同虛設。預算審批部門在信息不充分的條件下只好按照慣例對部門上報的預算進行砍砍壓壓，部門則在利益最大化這一動機驅使下，在預算執(zhí)行過程中采取相應的對策：擅自提高公共服務收費價格或降低公共服務標準；改變預算資金支出用途；混合安排使用兩類支出資金；擅自增加收費項目，擴大預算外收入來源；設置小金庫、賬外賬；挪用、滯留、坐支財政資金等。
同時存在的另一種現(xiàn)象是，作為博弈局中人的經(jīng)濟人之一的預算審批者，為謀求利益最大化（預算博弈存在博弈費用），突破現(xiàn)有規(guī)則限制進行“違規(guī)審批”，使部門不合理利益得到實現(xiàn)。這說明現(xiàn)有的部門預算機制存在漏洞，從而導致財政資源在預算博弈過程中被不合理地安排使用。從這一角度看，完善現(xiàn)有部門預算制度是提高公共財政效率的關鍵。
客觀地說，上述種種問題的產(chǎn)生，既有公職人員的道德操守，也因部門預算機制的缺陷所導致，整體上反映出當前的部門預算制度在效率方面是不盡如意的，與公共財政模式所要求的“效率財政”仍有較長的距離。
二、我國部門預算制度低效率的成因
（一）對公共財政理論的認識不深
這是我國部門預算低效率的深層原因。
部門預算是我國在預算管理方面的重大改革，它對于公共財政建設和財政資金使用效率的提高有著重要的推動作用。這一改革舉措的理論淵源是公共財政理論，因此，對公共財政理論的認識是否深刻、透徹、到位，直接影響這一改革的成敗，最終影響到公共財政體系能否真正確立。
按照公共財政的要求，公共財政體系下的政府預算應該具有完整性、明晰性、歸一性、法治性、公開性、計劃性。作為政府預算組織形式的部門預算也必須體現(xiàn)上述特性，但如果對這些性質沒有充分正確的認識，就會導致預算決策程序中缺乏有效的管理和制約機制，財政資源在部門間的配置就會缺乏科學合理的程序和規(guī)則，而在這種條件下的部門預算制度，只會得到低效率的成果。
（二）法制管理薄弱
由于我國現(xiàn)行與預算有關的法律對部門預算決策程序中的違法行為（如私設小金庫、提高收費標準等）的處置較為輕淡，遠不足以杜絕此類行為的重復發(fā)生，從而導致令行禁不止現(xiàn)象。這說明，法制條件不健全，則對公共財政理論的認識以及相關效率管理制度，就失去了轉變?yōu)楝F(xiàn)實的依托，只能停留在沒有現(xiàn)實意義的計劃階段。
�。ㄈ╊A算體制不健全
在財政部門與各部委之間財政關系的處理上，尚未建立起一個完善的預算決策管理體系，所以對分散在各部門、單位的預算外資金收入還不能實行規(guī)范性管理。
（四）機制缺陷
現(xiàn)行部門預算制度盡管克服了我國傳統(tǒng)預算組織管理模式存在的一些缺陷，但在如何結合我國實際情況，提高部門預算效率方面存在機制缺陷。主要表現(xiàn)在：
1 缺乏高效的解決預算沖突的協(xié)調機制
從當前部門預算改革情況來看，利益問題十分突出，既有部門之間的利益之爭，也有部門與國家整體利益之爭，比如，在預算過程中，每一權力機構或職能部門特定的“否決權”或壟斷性權力的存在常常會導致矛盾和沖突，部門預算未能充分吸收預算權力機構和專家的意見等。對于這些矛盾和沖突缺乏有效的協(xié)調機制，解決這些矛盾與沖突的協(xié)調平衡機制尚處于低級階段，預算博弈自然愈演愈烈。
2 預算監(jiān)督缺乏效力機制
預算監(jiān)督工作流于形式，未能對整個部門預算決策過程實施有效的監(jiān)督，在監(jiān)督的手段、方式、環(huán)節(jié)等方面不能適應部門預算效率目標的需要。
3 支出控制手段缺乏激勵內(nèi)涵
當前，我國進行的以部門預算改革為核心的包括會計集中核算、政府采購、國庫統(tǒng)一支付的政府預算制度改革，主要是對支出實施控制。但調查結果表明，部門對經(jīng)費支出缺乏節(jié)約動機，原因是，在這一制度環(huán)境下，部門即使結余資金也不能完全自由支配。如在部門預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對一些達不到政府采購標準的辦公用品的采購，本來經(jīng)討價還價可以節(jié)約的支出，卻因部門缺乏節(jié)約動機，可能會按原預算價格采購，其結果是公共資源被無效率地使用，甚至可能成為部門或采購人員的尋租收入。
4 缺乏責權利制衡機制
部門預算是我國財政體制改革過程中的一種制度變遷，按照制度經(jīng)濟學原理，這一制度應包含著責、權、利三要素在內(nèi)的制衡機制，缺少其中任一要素，都會導致制度效率缺陷。部門預算的決策過程（即預算編制、審查、批準、調整和對預算執(zhí)行結果的審計）從組織結構角度來看，是由掌握著政府預算權力的機關和部門行使其權力的過程。就我國現(xiàn)狀來看，在這一預算決策過程中，權力失控，責任制衡被忽略，部門既得利益格局難以調整，部分公共資源被不合理地分配，從而造成了部門預算的低效率現(xiàn)狀。
我國部門預算過程中的種種效率缺陷表明我國部門預算改革進程中一定程度上存在著X—無效率、軟預算約束等現(xiàn)象，因此，進一步深化我國部門預算改革應首先致力于消除這些低效率現(xiàn)象。
三、提高我國部門預算制度效率的對策思考
通過對我國現(xiàn)階段部門預算制度效率性的考察，筆者認為只有構建一個有較強預算約束力的部門預算機制并予以實施，才能有效地消除低效率現(xiàn)象。
（一）完善和細化法律、法規(guī)，從立法方面強化人民代表大會對部門預算監(jiān)督的力度
1 為保證部門預算的公開性及法治性得以體現(xiàn)，《預算法》或實施細則應對提交審議的預算作出全面性審議的要求。
2 在各級人大設立預算委員會和各專業(yè)分析研究機構（也可以是綜合的機構）。該機構負責對預算草案中的交通、衛(wèi)生和健康服務、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等重要部門的支出，進行剖析，并提出分析結果和建議。
3 將部門預算草案實行社會公示制寫入《預算法》。我國現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，各級政府預算由部門預算組成。但對部門預算是否公開未作規(guī)定。根據(jù)公共財政目標，只有構成其政府預算的部門預算接受社會監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)政府預算法治化目標。
4 《預算法》應對預算調整作出限制性規(guī)定。即經(jīng)人代會審議批準通過的預算，任何單位或個人都不得隨意變動，特殊情況需要增加支出時，必須報經(jīng)人大常委會批準通過。從而保證預算編制的準確性和預算執(zhí)行的權威性。
5 重新安排預算形成過程時間。我國全國人大召開的時間是3月初，也就是說，在全國人大正式批審預算前，預算已經(jīng)從1月1日開始了，這種時間上的不一致使預算的法治性、嚴肅性受到影響。既然我國3月份召開人代會已經(jīng)成為慣例，那么3月份批準預算，4月份開始執(zhí)行應該是最好的選擇。
在將預算年度改為4月1日—次年3月31日后，各部門提交給財政部的預算申請應該相應提前到6月份，確保各職能部委從提交預算申請到財政部向人大提交預算草案有9個月左右的時間（美國為10個月）。財政部門向人大（常委會或財經(jīng)委）提交草案的時間借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗可在頭一年的11月—12月之間。
�。ǘ嫿ㄓ行У呢斦O(jiān)督機制
首先，明確預算監(jiān)督機構的職責，強化部門預算硬約束。預算監(jiān)督機構應通過調查研究和有關歷史資料，了解部門收支情況，并負責把這一信息傳遞給預算編制部門。
其次，建立支出跟蹤監(jiān)督機制。一是實行由財政預算監(jiān)督機構向各部委派駐財政監(jiān)察專員的制度。在推行國庫集中收付制度的環(huán)境下，財政監(jiān)察專員的主要職責是掌握部委開展的公共活動是否合法合規(guī)，有無亂收費或降低公共服務質量等行為。二是財政預算監(jiān)督機構應對部門的政府采購預算執(zhí)行過程實施監(jiān)督，要求各部門在進行政府采購前，需同時向財政預算監(jiān)督機構及政府采購管理部門提出申請，使政府采購置于財政監(jiān)督之下。
再次，應建立對財政監(jiān)督的監(jiān)督機制，量化考核指標，健全內(nèi)部牽制制度。財政監(jiān)督部門隸屬于財政部門，對財政部門以外的監(jiān)督容易做到，對內(nèi)部問題的監(jiān)督尤其是涉及某些領導的問題往往比較難，因此，在財政部門內(nèi)部必須形成良好的監(jiān)督制度，應賦予財政監(jiān)督以相對獨立的地位和權利，在調動財政監(jiān)督人員工作積極性的同時，要有懲罰制度，如果財政監(jiān)督不力，對出現(xiàn)的重大財政資金違法違紀問題失察，一經(jīng)查出，就要依法追究財政監(jiān)督的不力行為責任。
（三）建立績效控制機制
在我國部門預算實踐中，信息不對稱廣為存在，這常常使決策部門產(chǎn)生不得不依賴支出部門提供的信息的傾向，支出部門則有足夠的動機向決策者提供或“制造”對本部門有利的信息，這些信息可以極大地提高他們獲得更多資源的概率，于是，有限的財政資源便會在信息障礙下作出不適當?shù)姆峙�，這種信息障礙是導致預算結果經(jīng)常背離政策初衷的原因。為此，應該改變現(xiàn)有控制模式，采用績效控制模式。
1 在已經(jīng)建立部門預算監(jiān)督機制的環(huán)境下，將具體的管理責任與權力下放到部門層次，并賦予支出部門或部門負責人在部門內(nèi)部進行資源再分配的自主權。部門可以按照自己認為最適宜的方式運作本部門的財政資源。管理責任與權力的下放有助于削弱支出部門“花掉所有可以利用的資源的動機。
2 建立對部門的產(chǎn)出績效（投入成本、產(chǎn)出結果的數(shù)量和質量）指標評價體系。即部門必須對預算績效負責，經(jīng)年度審計，對達不到指標要求而又沒有客觀理由的部門實施整改，或罷官免職，或削減下年經(jīng)費，或精簡人員，甚至可參照國外的“日落法案”取締該部門。
在績效控制模式下，較低層的支出管理者被賦予更多的使用運行成本的自由，強調對產(chǎn)出、產(chǎn)出的成本進行計量和績效審計與評價，使支出機構的公共服務效率具有較高的透明度。
然而，要實施這么一種理想的預算控制模式，必須相應建立服從于政府預算管理規(guī)則的部門管理制度，包括適宜的政府預算科目、人事、公共產(chǎn)品采購和國庫資金支付等制度，財政部門（或其它層次較高的預算決策機構）則可集中精力對各部門遵章守紀的情況進行審查，實施財政監(jiān)督。
�。ㄋ模┙⒍嗄瓴块T預算編制體制
在編制部門預算時，全面采取跨年度視點。即不僅要對下一年度的收支進行預計，還要同時對未來幾年的情況進行預測。這是一種謀求經(jīng)濟政策和預算編制之間聯(lián)系的方法，能有效提高預算效率。具體做法是：在啟動預算編制過程時，前一年度編制的跨年度估測被用于評估與現(xiàn)有政策承付款項有關的約束。評估并估計財務約束這一做法奠定了估計部門支出最高限額的基礎，而支出最高限額又成為部門支出預算的框架。接下來，在編制部門預算時，更新并重新審議跨年度支出計劃，重點放在變動部分。這一方法既保證了恰當設定部門支出最高限額，又保證了在預算編制時考慮到各項計劃的未來成本。
�。ㄎ澹┙∪块T預算執(zhí)行機制
在編制了有效的預算后，還需要有一個健全的部門預算執(zhí)行體系，否則，績效控制優(yōu)勢難以發(fā)揮，甚至無法堅持下去。這一執(zhí)行體系主要包括公共產(chǎn)品采購和款項收付制度。
近幾年，我國在上述兩方面進行了改革，推行了公共產(chǎn)品政府采購制和部門收支款項國庫集中收付制，與部門預算改革一起共同構成了政府預算制度改革的主旋律。從改革的情況來看，部門預算這一執(zhí)行體系尚不完善。為進一步推進部門預算改革，提高部門預算效率，極有必要健全部門預算的執(zhí)行機制：建立和完善政府采購監(jiān)督的法律、法規(guī)體系；將政府采購納入部門預算管理體系；建立政府采購績效評價指標體系；改革現(xiàn)行的預算會計制度和財務管理制度；制定或修改國庫的有關法規(guī)、條例和制度；健全國庫部門自身對國庫資金收支的監(jiān)督機制；人代會及其常委會也應被賦予對國庫資金運行進行監(jiān)督的職責；各支出部門和供應商應該被賦予監(jiān)督的權利與義務等。
總之，只有在健全的監(jiān)督制約機制極為完善的條件下，部門預算才能得以高效率的執(zhí)行，公共財政體系才能在我國真正建立起來。
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