農(nóng)村基礎設施是為農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展及農(nóng)民生活提供公共服務的各種要素的總和。作為農(nóng)村社會生產(chǎn)、生活活動的“共同生產(chǎn)條件”，基礎設施是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的基礎，是加快農(nóng)村現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設的根本，是增加農(nóng)民收入、緩解農(nóng)村就業(yè)壓力、提高農(nóng)民生活質量的關鍵。但由于它具有潛在的高風險、農(nóng)業(yè)自我積累能力弱、二元財政供給體制等原因，長期以來，我國農(nóng)村基礎設施投入不僅總量不足，而且結構不合理，以致農(nóng)村基礎設施供給能力嚴重滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需求。本文試圖在評析農(nóng)村基礎設施供給現(xiàn)狀的基礎上，運用公共財政相關理論，從制度創(chuàng)新、體制改革、融資方式創(chuàng)新、政策導向等角度探尋近期我國有效增加農(nóng)村基礎設施供給的具體對策。

　　一、農(nóng)村基礎設施供給的現(xiàn)狀及存在的主要問題

　　農(nóng)村基礎設施投資最關鍵的問題是投融資方式的選擇，因為投融資方式不僅關系到農(nóng)村基礎設施投資的效率，還決定了農(nóng)村基礎設施投資的資金來源。從各國的實踐來看，農(nóng)村基礎設施的投融資方式主要有：政府直接投資，無償提供方式；政府直接投資，非商業(yè)性經(jīng)營方式；財政投融資方式；建設—經(jīng)營—轉讓投資方式，即BOT方式。當前，我國農(nóng)村基礎設施資金主要來自財政投資、農(nóng)民集資（包括以工代資）等渠道。

　�。ㄒ唬┕┙o主體及其供給能力的基本判斷

　　1、財政資金正在成為農(nóng)村基礎設施建設資金的主要來源之一。過去，在“二元化”發(fā)展模式和體制下，形成了城鄉(xiāng)有別的差異性基礎設施供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現(xiàn)為：城市基礎設施建設所需資金主要由財政預算安排，而農(nóng)村所需的基礎設施政府提供較少，許多方面主要由農(nóng)村基層負責提供，部分公共產(chǎn)品的供給責任落在了村委會的頭上，所需資金主要通過向農(nóng)民收取公積金、公益金和管理費的方式籌措，成本支出主要由農(nóng)戶或由屬于村民共同所有的集體企業(yè)承擔。并且，各級政府應提供基礎設施的責任及其界限不明確，從而造成了城鄉(xiāng)基礎設施供給的嚴重失衡，形成了很大的歷史欠賬。近年來，國家財政對農(nóng)村基礎設施投入增加較快。就基本建設領域而言，“九五”以來，特別是1998年實施積極財政政策以來，國家較大幅度地增加了農(nóng)業(yè)基本建設投資。1998年至2003年，中央累計安排農(nóng)業(yè)基本建設投資總量超過3000億元，在國債及中央預算內(nèi)投資中所占的比重均達到30％左右。在2005年的國債投資和新增中央預算內(nèi)投資當中，用于大農(nóng)業(yè)方面的投資比例比2004年提高了2.4個百分點，主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎設施建設，加強農(nóng)村“六小工程”建設。但從整體上來看，我國農(nóng)村基礎設施供給尤其是農(nóng)業(yè)基礎設施的投資總量仍然明顯不足，從投資的結構看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎設施的投資比重偏低。在WTO 規(guī)則所允許使用的12 類“綠箱”措施中，我國僅使用了6 類，政府支持總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例遠未達到加入WTO 時承諾的8.5％的水平。政府各部門對農(nóng)業(yè)的投入總量不及美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)預算的1／5.

　　2、以工代資曾經(jīng)是農(nóng)民參與農(nóng)村基礎設施建設的主要形式。由于機構膨脹、縣鄉(xiāng)財政困難、分稅制改革不徹底等原因，許多本應該由政府提供的公共服務或物品的責任卻由農(nóng)民承擔，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)成本。在我國相當長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、農(nóng)業(yè)技術服務以及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的資金主要來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，財政支出對這些農(nóng)村基礎設施建設沒有顯著貢獻。近兩年，由于農(nóng)民收入增長緩慢，沒有多余的資金投資于農(nóng)村基礎設施；同時農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權不明晰，部分項目沒有按照“誰投資、誰受益”的原則來運作，因而影響了農(nóng)民投資基礎設施建設的積極性。再者，農(nóng)村稅費改革以后，“兩工”在3年內(nèi)逐步取消的政策，使農(nóng)村基礎設施特別是小型基礎設施建設失去了原來的主要投入渠道。

　　3、農(nóng)發(fā)行的資金沒有成為農(nóng)村基礎設施的主要資金來源。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策性銀行，主要業(yè)務局限于糧棉油收購貸款，隨著我國糧食流通體制改革的進一步深入，農(nóng)發(fā)行在這方面的功能和業(yè)務實際上已經(jīng)淡化和萎縮。另一方面，雖然保本微利是農(nóng)發(fā)行遵循的經(jīng)營方針，但由于融資成本較高、融資期限不匹配等問題，因而農(nóng)發(fā)行的資金仍然不能成為農(nóng)村基礎設施的主要資金來源，遠未發(fā)揮政策性銀行所應具有的政策性金融的作用。因此，有必要對農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行業(yè)務進行徹底的重新評估和提高其經(jīng)營效率，擴展其政策性金融業(yè)務的定位構想。

　　4、農(nóng)村基礎設施建設難以有效吸納大量的社會閑散資金。當前農(nóng)村基礎設施投資中雖然也有一定數(shù)量的民間資本，但比重過小，不具有普遍性。這緣于農(nóng)村基礎設施投資具有風險大、報酬率低等特點，資本的趨利性決定了民間資本不愿意將資金投向盈利少或無盈利可能且風險性較大的農(nóng)村基礎設施。在缺乏成熟的項目法人運行機制的情況下，農(nóng)村基礎設施建設更是難以有效吸納大量的社會閑散資金。

　�。ǘ�）存在的主要問題

　　傳統(tǒng)的融資方式不能滿足農(nóng)村基礎設施迅速擴張對資金的需求，導致農(nóng)村基礎設施建設嚴重滯后于現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的需要，成為加重農(nóng)民生產(chǎn)成本、限制農(nóng)產(chǎn)品競爭力、影響農(nóng)民增收、制約農(nóng)村市場開拓的重要因素之一。

　　1、生產(chǎn)性基礎設施支撐力脆弱。自國家實施“八七”扶貧攻堅計劃以來，農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施條件得到了很大的改善。但同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求相比，仍然存在較大差距：由于農(nóng)田水利改建擴建、生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目難以有效展開，大部分生產(chǎn)性基礎設施普遍存在著設施老化，新建和更新改造投資嚴重不足；許多農(nóng)村小型基礎設施建設和管理普遍存在著前期工作跟不上、工程管理制度及建后管護機制不健全、重建輕管等問題；生態(tài)家園文明新村建設覆蓋面很低，退耕還林（草）、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善依然任重而道遠。因此，現(xiàn)有的生產(chǎn)性基礎設施不能有效支撐農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　2、服務性基礎設施執(zhí)行力減弱。自國家實行積極的財政政策和西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，我國加大了農(nóng)村教育、衛(wèi)生、廣播電視等公共服務設施建設力度，消除了一批中小學危房，改善了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。但由于科教文衛(wèi)等公共服務設施基礎差、范圍廣、規(guī)模大，投入仍明顯不足，在教育方面，校舍、師資等教育資源超負荷運行，失學率依然較高。據(jù)統(tǒng)計，從1985年義務教育法頒布以來，我國農(nóng)村約有1.6億青少年沒有完成九年制義務教育。2004年，我國農(nóng)村初中畢業(yè)生能夠升入高中的不到30％。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，疾病預防救治體系不完善、衛(wèi)生保健水平低。據(jù)有關資料顯示，2002 年我國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的衛(wèi)生院數(shù)只有1.2個；平均每15個村才擁有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，農(nóng)村每千人擁有的病床只有0.79張，分別為全國平均水平的32.9％和36.1％。此外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療設備陳舊，醫(yī)療衛(wèi)生人員技術水平有限，診治手段也十分落后，很難應對突發(fā)的公共疫情。飲水困難、安全衛(wèi)生飲水問題也較為突出。農(nóng)業(yè)科研機構、技術推廣體系不健全、經(jīng)費短缺的現(xiàn)象非常普遍。

　　3、社會性基礎設施安全力薄弱。相當一部分地區(qū)因沒有建立健全農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)、無公害食品和優(yōu)質專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的科技推廣體系、信息服務體系、病蟲害防治體系及監(jiān)測檢測體系，而導致農(nóng)產(chǎn)品的環(huán)保、消費安全標準難以保證，不能適應發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)特別是出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)的需要。同時，執(zhí)法體系、文化服務機構建設等也缺乏足夠的資金保障。

　　4、流通性基礎設施承載力孱弱。以農(nóng)產(chǎn)品綜合市場和茶葉、生豬、山羊、藥材等農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場建設為重點的農(nóng)產(chǎn)品流通服務體系及設施建設落后；很多農(nóng)村交通設施落后，雖然基本實現(xiàn)了村村通公路，但通村公路質量較差；村內(nèi)街道雖經(jīng)過多次規(guī)劃、整修，但路面質量不高、街道狹窄、垃圾成堆、排水設施不健全的現(xiàn)象普遍存在。這種滯后狀況嚴重制約了農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民生活水平的提高，直接制約著農(nóng)村流通體系的建設，進而在某種程度上抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

　　二、促進農(nóng)村基礎設施有效供給的對策

　　造成農(nóng)村基礎設施供給不足的原因或制約農(nóng)村基礎設施增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有農(nóng)村自身的原因，也有農(nóng)村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。因此，為達到農(nóng)村基礎設施長效籌資、實現(xiàn)可持續(xù)供給的目標，除了創(chuàng)造環(huán)境和條件、促進農(nóng)民增收、增加農(nóng)業(yè)部門自身積累之外，應從以下幾方面進行制度創(chuàng)新和政策選擇。

　�。ㄒ唬┲贫缺Ｕ希和七M二元基礎設施基本供給制度的改革與創(chuàng)新

　　要增加農(nóng)村基礎設施的供給，必須首先加快推進城鄉(xiāng)分割的“二元”宏觀體制及基礎設施供給基本制度的改革與創(chuàng)新。第一，按照基礎設施的類別、層次，科學合理地劃分市場與政府在提供基礎設施方面的職能邊界、職責和義務范圍，財政要堅決從競爭性領域退出，或者財政不再進入競爭性領域。第二，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，加快推進基礎設施供給制度的改革與完善，逐步建立起適應公共財政要求、符合國際慣例，城鄉(xiāng)統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一待遇的新型現(xiàn)代基礎設施供給制度。第三，盡快出臺《農(nóng)業(yè)投資法》，確保農(nóng)村基礎設施建設資金有穩(wěn)定的來源，例如制定法規(guī)確保某些農(nóng)村基礎設施在各級政府財政支出中的比重，或者確保某些農(nóng)村基礎設施財政支出占GDP的比重，并且對市場融資模式也應予以保護和支持。從西方國家經(jīng)驗以及我國各級政府的財力來看，農(nóng)村基礎設施長效籌資機制應由財政投資和市場融資兩方面構成。第四，通過制度安排，優(yōu)化投資結構，突出重點。把資金主要投向市場不能解決或農(nóng)民千家萬戶難以解決的屬于公共利益、公共需要的事情和問題，以提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如支持農(nóng)業(yè)結構調整和農(nóng)村中小型基礎設施的改善；加快農(nóng)產(chǎn)品流通和檢驗檢測方面的基礎設施建設步伐；強化農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合配套體系投資力度；繼續(xù)搞好天然林保護、退耕還林還草和濕地保護等生態(tài)工程建設。

　　（二）體制助推：根據(jù)公共財政的基本要求，深化財政管理體制改革

　　向城市傾斜的財政管理體制是農(nóng)村基礎設施供給資金得不到有效保障的體制性因素。要增加農(nóng)村基礎設施的供給，必須按照公共財政的基本要求，構建城鄉(xiāng)協(xié)調平衡、公平合理的基礎設施財政供給新體制。第一，通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分、科學確定農(nóng)村基礎設施供給的事權和財權，使兩者相對稱、相統(tǒng)一。第二，根據(jù)受益范圍的大小，合理劃分全國性、區(qū)域性、地方性農(nóng)村基礎設施的界限，并由相應層級的政府予以提供。社會治安、物價穩(wěn)定、收入分配、政府活動、公共衛(wèi)生等方面的基礎設施受益范圍遍及全國，屬于全國性基礎設施，與農(nóng)民的直接利益關系較小，根據(jù)效率與公平原則，應由中央政府提供。交通、通訊、供電、基礎教育、減災防疫、環(huán)境保護、小流域治理等具有“外溢性”的區(qū)域性基礎設施，由主受益地區(qū)舉辦，中央給予補助。田間公路、六小工程等受益范圍局限于某個地區(qū)的地方性基礎設施，原則上應由地方政府（主要是省政府或市政府）承擔，但政府應根據(jù)公平的原則，按貧困程度予以支持。第三，建立和完善政府間特別是省級政府以下財政轉移支付制度。由于地方政府提供的基礎設施大多具有的正外溢性，如果沒有相應的補償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。因此，建立和完善政府間轉移支付制度，由上級或鄰近地區(qū)政府對其進行適當?shù)难a助是必然選擇。從目前財政管理體制來看，這不僅要求進一步完善縱向轉移支付制度，還應建立健全省級以下政府間橫向轉移支付制度。第四，推進農(nóng)村稅費制度改革的深化與創(chuàng)新。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐，合理確定農(nóng)村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制。同時，對農(nóng)村稅費體系進行合理重構，盡快形成新的有利于增加農(nóng)村基礎設施供給的籌資制度。

　　（三）融資方式創(chuàng)新：逐步形成以政府宏觀政策為引導的政府投資、民間投資和外商投資共同參與的多元投資體系

　　農(nóng)村基礎設施雖從總體上來看，政府投資應發(fā)揮主導性作用，但在政府財力有限的情況下應逐步形成政府投資引導的多渠道、多元化投資體系。對于農(nóng)村基礎設施中非經(jīng)營性或關系國計民生，社會效益非常大的項目，仍應以政府投資為主體，除此之外的建設項目都應允許或鼓勵社會民間資本進入。

　　1、改革農(nóng)發(fā)行的業(yè)務范圍，充分發(fā)揮政策性銀行對農(nóng)村基礎設施的支持作用。從政策性金融機構的功能來看，農(nóng)發(fā)行貸款主要投向一些社會效益好、但自身經(jīng)濟效益低、資金回籠慢的項目，農(nóng)村基礎設施投資無疑具有上述特點。因此，農(nóng)發(fā)行應改變多年來業(yè)務范圍過于單一的做法，擴充體現(xiàn)國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展意圖的政策性業(yè)務，像交通、小型水利、信息化建設等帶有明顯社會效益，卻因缺乏資金保障而長期得不到有效供給的基礎設施建設貸款應當成為改革后農(nóng)發(fā)行首要的業(yè)務選擇。

　　2、進行金融創(chuàng)新，以農(nóng)村小型基礎設施項目收益權或收費權為質押爭取貸款。銀行等金融機構可進行業(yè)務創(chuàng)新，對經(jīng)濟效益好的農(nóng)村基礎設施可開展項目收益權或收費權的質押貸款業(yè)務，如農(nóng)村電網(wǎng)、灌溉和水利設施、交通運輸設施、供水等收費權的質押貸款業(yè)務。此外還要努力爭取世行等國際金融組織提供的低息貸款。

　　3、實行PPP融資方式。PPP（Private build－Public leasing－Private operate）是私人建設—政府租賃—私人經(jīng)營的方式，是在BOT方式基礎上衍生的新型公共物品投融資方式。它的核心思想是：政府將規(guī)劃建設的基礎設施項目投資權通過特許協(xié)議交給私人部門開發(fā)，由私人部門進行融資和建設，政府租賃投產(chǎn)的特許項目，然后再通過特許權協(xié)議安排，政府將所租賃的項目委托私人部門運營。在PPP融資方式中，由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險；項目投產(chǎn)后，由政府租賃，有助于解決私人部門不愿意經(jīng)營或不能由其壟斷經(jīng)營的問題；通過第二次特許權協(xié)議安排，委托私人部門運營，可以避免政府經(jīng)營的低效率問題；PPP項目可以使政府無需大量投入資金，便可起到經(jīng)營杠桿作用、達到對基礎設施產(chǎn)業(yè)的調控目標。PPP方式在運行中適用于大型的、一次性項目，如鄉(xiāng)村道路、學校、公共衛(wèi)生、水資源等使用費偏低、資金回報率可能較低的設施。

　�。�4）調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，通過招商引資加大對農(nóng)村基礎設施的投入。當招商引資到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，其“三通一平”等工作不僅直接改善了項目所在地的供水、供電、道路、通訊等基礎設施狀況，而且項目建成后，在帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，也將推進項目輻射范圍內(nèi)的基礎設施的改善。

　　（四）政策導向：改革和完善農(nóng)村基礎設施經(jīng)營管理體制

　　過去對農(nóng)村基礎設施的管理主要是一種實物管理和設備管理，談不上什么資產(chǎn)經(jīng)營管理。無償服務、無償供給、無償消費，導致供給越多而需求缺口越大，實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)步履維艱。因此，建立與市場經(jīng)濟相適應的經(jīng)營管理體制就成為有效增加農(nóng)村基礎設施供給的一個重要途徑。第一，經(jīng)營性或競爭性基礎設施要逐步改造成公司制，實行現(xiàn)代企業(yè)制度，按一般生產(chǎn)企業(yè)運作，企業(yè)應獨立自主，自負盈虧，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的各種服務都要收費。這里，“費”的本質就是服務產(chǎn)品的價格。第二，非經(jīng)營性或非競爭性基礎設施實行以價值管理為主，以實物管理為輔的體制。這類設施以社會效益為主旨，可以是無償服務，或低償服務，投資和經(jīng)費來源主要由財政、稅收負擔。但內(nèi)部也要講究經(jīng)濟效益，講究責、權、利相統(tǒng)一。第三，所有農(nóng)村基礎設施要盡可能實行資本化和價值化管理，實現(xiàn)保值、增值。第四，農(nóng)村各類小型基礎設施可改建成各種合作經(jīng)濟、股份經(jīng)濟、股份合作經(jīng)濟等形式。明晰產(chǎn)權，按企業(yè)化原則經(jīng)營。

　　總之，上述經(jīng)營管理體制可以概括為終極所有權歸一化，所有權與派生權相分離，責、權、利相統(tǒng)一，且有完善的法律制度保障，能夠在資本循環(huán)和周轉中實現(xiàn)保值、增值的資本型、價值型管理體制。不論是全國性還是區(qū)域性、地方性的農(nóng)村基礎設施，不論是經(jīng)營性還是非經(jīng)營性農(nóng)村基礎設施，都應朝著與市場經(jīng)營運行機制相一致、相適應的方向發(fā)展，最終使之成為我國市場經(jīng)濟體制的一個有機組成部分。

　　參考文獻：

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