摘要：改革開放以來，我國財政監(jiān)督工作在實踐中不斷探索，已初步建立起一套分級財政監(jiān)督體系，并在維護財稅政令統(tǒng)一和規(guī)范財政經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但當前我國的財政監(jiān)督仍存在不少問題。本文試對發(fā)達國家財政監(jiān)督進行比較分析，借鑒其成功經(jīng)驗為完善我國的財政監(jiān)督提出可供參考的建議。

　　關鍵詞：財政監(jiān)督；民主；法制

　　一、我國財政監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問題

　�。ㄒ唬┴斦�監(jiān)督的理論認識尚不統(tǒng)一，民主、法制監(jiān)督意識淡薄

　　雖然財政監(jiān)督的重要性已得到廣泛認可，但理論界對于財政監(jiān)督是否是財政的一大職能尚存在分歧。有的學者認為從政治與經(jīng)濟相結(jié)合的角度出發(fā)、從國家職能體系著眼，財政監(jiān)督職能在財政職能體系中具有不可或缺及特殊的重要性；有的學者則認為在市場經(jīng)濟條件下，在公共財政的框架下，財政監(jiān)督只是實現(xiàn)財政職能的手段而已。理論上的不統(tǒng)一使得實踐中對財政監(jiān)督的理解存在偏差，多數(shù)將其狹隘地理解為是行政主管部門的專項職責，民主、法制監(jiān)督意識淡薄。對財政監(jiān)督職能的弱化與片面理解，使得財政監(jiān)督職能在其運用的實踐中難以形成應有的機制性、權(quán)威性和實效性。

　�。ǘ�）財政監(jiān)督的法制建設滯后

　　財政監(jiān)督的依據(jù)是國家設立的財政法律法規(guī)，但從目前情況看，財政管理和財稅監(jiān)督的法律法規(guī)還不健全。目前我國有關財政監(jiān)督的規(guī)定，主要在《預算法》、《會計法》和《稅收征管法》等法律法規(guī)中體現(xiàn)，而且相應的條款往往是原則性的，操作性也不強。立法不完備，法律實施差，監(jiān)督效果不佳，這是造成財政資源分配使用不合理，國有資產(chǎn)大量流失并給權(quán)力濫用者和腐敗分子以可乘之機的重要原因。

　�。ㄈ�）財政監(jiān)督體制不完善，立法監(jiān)督力度不夠，審計監(jiān)督獨立性不強，社會民主監(jiān)督落后

　　完備的財政監(jiān)督體系除財政機關的監(jiān)督外還應包括審計機關的監(jiān)督、代議機關的監(jiān)督、社會中介機構(gòu)的監(jiān)督和社會民眾、新聞媒體的監(jiān)督。同時，財政機關的監(jiān)督、審計機關的監(jiān)督、代議機關的監(jiān)督應有明確的分工和互補關系。但是，由于種種原因，我國的財政機關和審計機關在監(jiān)督對象、范圍和時間上多有交叉之處，這種缺乏明確分工的體系極大地影響著財政監(jiān)督的綜合效能。國家權(quán)力機關依法擁有的財政民主立法監(jiān)督權(quán)，受種種客觀條件的限制，還沒有得到充分合理的運用。人大對財政預算的審查還不夠嚴格和細致，預算編制經(jīng)過近兩年的改革，雖有了一定的改進，還遠遠不能適應現(xiàn)代預算管理的透明化和法制化的要求，仍然影響到國家權(quán)力機關對財政依法行使民主監(jiān)督的質(zhì)量。審計機關隸屬于政府部門， 獨立性不強，制約著財政監(jiān)督職責的權(quán)威性和實效性。受制于較低的財政透明度和有限的財政監(jiān)督權(quán)，廣大人民群眾對國家大事行使當家作主的權(quán)力，在財政監(jiān)督上還沒有得到充分合理的體現(xiàn)，現(xiàn)行的社會監(jiān)督機制較為落后。

　　二、發(fā)達國家財政監(jiān)督的比較與成功經(jīng)驗

　�。ㄒ唬┟裰鞣ㄖ朴^念強，財政監(jiān)督廣泛、權(quán)威性高

　　適應市場經(jīng)濟的民主法制特征，各發(fā)達國家現(xiàn)代化的財政監(jiān)督管理，其主體不是某個行政管理部門，而是國家的政權(quán)機關，即由國家議會按照憲法規(guī)定的民主程序，以立法的形式，實現(xiàn)財政的監(jiān)督管理。具有鮮明的法制特征和較高的權(quán)威性。

　�。ǘ�）財經(jīng)法律法規(guī)比較完善，立法層次高

　　發(fā)達國家財政監(jiān)督的法律地位都很明確，議會通過的法律條款中具體規(guī)定財政監(jiān)督職責和工作任務，財政監(jiān)督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙，監(jiān)督具有較大的獨立性和較高權(quán)威性。立法層次高，許多國家都在作為國家根本大法的《憲法》中對財政活動做出了明確的規(guī)定，例如日本、瑞士、德國、意大利以及東盟的印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等國都在《憲法》中對財政活動包括預算、稅收、國庫、審計等列有專門的條款，有些國家還制定了諸如《國有資產(chǎn)管理法》、《計劃法》、《社會保障法》等專門的財經(jīng)法規(guī)與財政法規(guī)相配套。

　　（三）各國均建有比較嚴密和完善的財政監(jiān)督體系

　　在德國，設有專門的財政監(jiān)督機構(gòu)—聯(lián)邦和州審計院，州審計院下設審計局，負責國家財政支出的監(jiān)督檢查。同時，議會中設有審查委員會，該委員會除對國家預算進行審查外，還對審計院的監(jiān)督檢查工作質(zhì)量進行審查。另外，負責稅務糾紛案件的特別法院———稅務法院，對稅務機關也有一定的監(jiān)督作用。在法國則形成了以議會宏觀監(jiān)督、財政部門日常業(yè)務監(jiān)督、審計法院事后監(jiān)督的分工明確、協(xié)調(diào)互補的財政監(jiān)督體系。而美國的財政監(jiān)督工作則有比較詳細的法律依據(jù)和規(guī)范成型的程序。大致規(guī)定如下：財政部門負責對財稅宏觀政策執(zhí)行情況和重大違法違紀問題進行監(jiān)督，其他一般性的稅收監(jiān)督主要由稅務部門負責。財政支出監(jiān)督主要由財政部門、用款部門、審計部門及國會負責。

　　三、借鑒國外的成功經(jīng)驗，完善我國的財政監(jiān)督

　�。ㄒ唬┮悦裰骱头ㄖ茷橐劳校�提高人們民主法制監(jiān)督的意識

　　市場經(jīng)濟條件下，財政監(jiān)督只有依靠較健全的民主法制才能發(fā)揮其應有的作用。法律只有充分體現(xiàn)民意，才是良法，也才最有權(quán)威，才能得到很好遵行。因此，法制的確立和實行，必須以一定的民主制度為依托，才能免于流于形式。這就需要逐步提高全體民眾、特別是國家機關公務員的財政民主法制意識。我們在談到加強我國財政監(jiān)督立法時，往往更多關注的是立法的完備，而未深究法所應體現(xiàn)的民主法制精神，而這正是當前我國立法所要高度重視的。

　　（二）建立和健全我國財政監(jiān)督的法規(guī)體系

　　目前我國財政監(jiān)督的法律依據(jù)不明確，當務之急是盡快出臺《財政監(jiān)督法》，以一部相對完整的權(quán)威性法規(guī)對財政監(jiān)督工作的內(nèi)容、方式、程序、地位和作用以及財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和議會監(jiān)督之間的分工協(xié)作關系加以科學界定，從而使我國的財政監(jiān)督真正做到獨立執(zhí)法、依法監(jiān)督、依法行政。對于我國的財稅管理方面的稅收、會計、預算方面的法律、法規(guī)，還要根據(jù)經(jīng)濟活動的現(xiàn)實需要，對其中不適應形勢發(fā)展、操作性差的部分加以修改和補充，以便為財政監(jiān)督工作的開展提供更加科學和完整的法律依據(jù)。

　�。ㄈ�）建立現(xiàn)代財政管理監(jiān)督的科學機制，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的綜合效能

　　借鑒法國經(jīng)驗，建議在我國，建立人民代表大會宏觀監(jiān)督、財政部門日常監(jiān)督、審計部門事后監(jiān)督的全方位、全過程的監(jiān)督機制。

　　第一，各級人代會對本級政府的預決算進行監(jiān)督。特別要把好預算關，把預算的編制和審查通過作為一項重要工作來抓。另外，對預算的執(zhí)行也應進行跟蹤監(jiān)督，還可委托審計部門對預算的執(zhí)行進行事后審計監(jiān)督。

　　第二，財政部門內(nèi)部對日常業(yè)務進行事前、事中監(jiān)督。在財政體系范圍內(nèi)，可將財政監(jiān)督的主體劃分若干層次，不同層次組織通過法律規(guī)定的職權(quán)，對財政過程的各環(huán)節(jié)分別結(jié)合不同的內(nèi)容進行全過程監(jiān)督。具體為在財政收入方面由稅務部門通過稅收征管活動對所有納稅人的財務收支及會計核算的合理性、合法性進行監(jiān)督，防止偷漏騙稅現(xiàn)象發(fā)生。在財政支出方面由財政部下派財政監(jiān)察專員到各省、市，對其使用由財政撥付的人員工資和機構(gòu)運轉(zhuǎn)費用情況進行檢查；預算會計對公共支出的撥付進行監(jiān)督管理；財政部另設財政監(jiān)察署，作為財政部的監(jiān)察“別動隊”、專門監(jiān)察機構(gòu)，進行專項監(jiān)督檢查。

　　第三，審計部門進行事后監(jiān)督。建議在憲法中賦予審計部門一定的職權(quán)，使其協(xié)助政府和人代會對財政資金的收支進行事后監(jiān)督。不僅要對政府各部門及國有或國家投資單位的理財活動進行監(jiān)督，而且還應行使對國家財政、稅務等部門的再監(jiān)督權(quán)。

　�。ㄋ模┙�立科學完善的預算監(jiān)督體系

　　根據(jù)我國建立公共財政體制的發(fā)展趨勢，借鑒國外的做法，我國今后預算監(jiān)督體系的著眼點是建立以預算項目預審為基礎，以事中及時監(jiān)控為中心、以必要的事后抽查和專項檢查為補充，相互協(xié)調(diào)、相互制約、分工合理的預算監(jiān)控運作機制。

　　第一，要加強預算編制的監(jiān)督。近年來我國從中央到地方，大都實行部門預算，這是我國預算編制的重大改革，意義深遠。部門預算的核心是要細化預算和實行綜合預算，客觀上要求每個部門、每個基層預算單位編制的收支預算真實、完整，要把預算內(nèi)外收支放在一本預算賬里，這是確保部門預算改革成功的關鍵所在。因此，預算編制監(jiān)督的重點在于監(jiān)測預算單位基本情況及其上報預算的真實性和完整性，剔除水分，減少隨意性，確保部門預算的科學和規(guī)范。

　　第二，要加強預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督。隨著金財工程的實施，要建立涵蓋全國的預算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡系統(tǒng)。要充分利用計算機技術等現(xiàn)代化手段，通過網(wǎng)絡控制體系隨時掌握財政資金的分配、撥付、使用方向、結(jié)存等情況，同時對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進行實地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。另外，隨著國庫集中收付和政府采購制度的推行，對財政資金的管理監(jiān)控要一直延伸到財政資金使用單位和商品與勞務供應者賬戶，實現(xiàn)對預算執(zhí)行過程的及時監(jiān)控，真正將監(jiān)督寓于財政管理的全過程。

　　第三，是要加強預算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。重點是決算的真實和合法性。具體包括：預算收入是否及時足額上交，是否存在擅自減征、免征、緩征預算收入現(xiàn)象；是否出現(xiàn)截留、占用、挪用及隱匿收入、私設“小金庫”行為；預算支出是否及時撥付、支出的范圍是否符合規(guī)定；有無巧立名目虛報支出、弄虛作假行為；預算調(diào)整是否經(jīng)過各級人民代表大會常務委員會審查批準；預算會計的處理是否正確、及時、合法等。

　　參考文獻

　　[1]李武好，韓精城，劉紅一。公共財政框架中的財政監(jiān)督[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2002.

　　[2]姜維壯。比較財政管理學[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2000.

　　[3]姜維壯。強化、完善財政監(jiān)督管理工作是振興財政的當務之急[J].財政研究，1996（1）。

　　[4]姜維壯。財政監(jiān)督的幾個理論認識問題[J].中國財政，1997（8）。

　　[5]鄭備軍。歐美國家三維一體的財政監(jiān)督大掃描[J].中國改革，2001（8）。

　　[6]漆多俊。財政監(jiān)督法治化問題[J].財政監(jiān)察，2001（4）。

　　[7]孫亦軍。對當前加強財政監(jiān)督職能的思考[J].中央財經(jīng)大學學報，2003（4）。

　　[8]王銀梅。法國財政監(jiān)督的特征及啟示[J].中國產(chǎn)經(jīng)新聞，2001（5）。

　　[9]鄧子基。談談財政監(jiān)督問題[J].中國財政，2002（11）。