[摘要]農(nóng)村政府債務負擔沉重，已嚴重威脅著農(nóng)村政府的生存。解決農(nóng)村債務是當前政府工作的重中之重，但怎樣理清農(nóng)村債務，全面化解政府債務卻是一個值得研究的課題。筆者認為，農(nóng)村債務產(chǎn)生的根本原因是政府借債、用債沒有遵從公共財政理念，政府債務的化解必須以公共財政為指導，凍結穩(wěn)定前債，逐步化解前債，建立防范機制預防后債。

　　[關鍵詞]公共財政　政府債務　契約性　防范機制

　　一、公共財政理念在農(nóng)村政府債務上的反映

　　我國自1998年開始實施公共財政以來，財政領域取得了驕人的成績，但農(nóng)村政府債務問題遲遲得不到很好的解決，這是公共財政理念沒有貫徹到底的緣故。

　　1.公共財政的理念

　　公共財政是滿足社會公共需要的財政。社會公共需要界定了財政的職能范圍，那些是政府要做的，那些是政府不能做的，社會公共需要給一個定性的規(guī)定。財政運行中超出了這個范圍就是越位，少于這個范圍就是缺位。嚴格說來，個人的需要中包含個人私人需要與體現(xiàn)在個人身上的公共需要，兩者的不同主要表現(xiàn)在它們被滿足的手段不同。個人私人需要可以通過市場獲得滿足，公共需要則是市場不能提供的，只能從政府的提供中獲得滿足。

　　公共財政是以人為本的財政。公共財政的公共性首先是在肯定個人之間的平等權利的基礎上的然后集中個人之間的共同需要，通過政府組織予以提供。公共財政尊重個人的平等權利，給個人以對等的公共服務。國外的轉移支付以人為其中要考慮的基本因素確定支付額度，從而保障所有個人獲得政府等量的服務。

　　公共財政的公共性體現(xiàn)在它的整體性上，它以全國財政為一個整體，在全國范圍內(nèi)均衡安排財政資金。對于財政資金的橫向不公平和縱向不公平現(xiàn)象，在制度設計上設置相應的橫向轉移支付和縱向轉移支付。對于貧困地區(qū)，中央還安排專門的補助資金。

　　公共財政是契約性的財政，它要求制定契約的各方遵守各自的權利與義務。按照盧梭的觀點，國家是政府和人民之間簽訂的有關雙方權利義務及相互關系的一種合約。契約強調(diào)簽約雙方權利與義務的對等，它在賦予政府管理人民的同時，也對人民賦予監(jiān)督政府管理者的權利。

　　2.公共財政理念在農(nóng)村政府債務上的體現(xiàn)

　　公共財政適用于財政的每一領域，不僅是財政收入領域、財政支出領域，而且還包括政府債務領域。首先，政府舉債是為了滿足社會公共需要，是為地方人民謀福利。盡管有時因債務使用不當，沒有產(chǎn)生良好的效益，但其動機還是不能否認的。其次，政府舉債要求權利與義務相統(tǒng)一。借款人有借款的權利，更負有還款的義務。政府作為債務代理人有其相應的職責要求，特別是對債務直接決策的個人更是對債務歸還負有一定的責任。最后，政府債務是一個整體。政府舉債進行基礎設施建設是政府整體的事情。雖然政府之間存在公共事務的事權劃分，但政府之間的事權仍可看作是一個整體，中央政府通過對下級政府的轉移支付維持整體債務權利與責任的均衡。地方政府只是政府的基層，地方政府的債務最終要由中央政府來承擔。

　　二、農(nóng)村政府債務現(xiàn)狀

　　1.縣級負債狀況

　　縣級作為鄉(xiāng)級財政的直接上級，鄉(xiāng)級財政的諸多解決不了的矛盾都轉移過來了，再加上縣級本身的收支缺口，中西部地區(qū)縣級財政負債嚴重。以云南省某縣為例。截止2001年，云南省縣鄉(xiāng)兩級負債達129億元，縣均約1億元。其中某縣政府性負債總數(shù)達2.4億元，高于全省平均水平。截止2002年末，該縣政府性負債余額為24176萬元，其中縣級財政負債3684萬元，縣級部門負債12810萬元。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債狀況

　　據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈債務額（債務-債權），鄉(xiāng)本級1770億元，鄉(xiāng)平均400萬元；村級1483億元，村平均20萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面廣、量大。另據(jù)陸學藝的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，60%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。青海省全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債達15.5萬元，湖南省522個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債11.29億元�！�1〕越是經(jīng)濟薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是負債累累，越是條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越?jīng)]有債務纏身的苦惱。

　　3.村級負債狀況

　　村級組織在我國實踐上是把村集體經(jīng)濟組織和村民委員會在機構上合二為一。村級雖然不是獨立的一級政府，但它執(zhí)行一部分財政職能，如蓋教學樓、電網(wǎng)改造、自來水建設等，這也導致了它的舉債。

　　四川省某村截止2003年底村級債務為981.09萬元，其中：借墊款533.51萬元，占債務總額的54.38%.借墊款中鎮(zhèn)干部墊付39.92萬元，村干部墊付233.35萬元，銀行借款32.01萬元，個人借款238.21萬元。

　　另據(jù)《中國鄉(xiāng)村財政與公共管理》書中顯示，村級債務規(guī)模和債務使用結構（見表1）。

表一  調(diào)查村歷年借款規(guī)模       單位：萬元

　　借款用途各村不盡相同，主要有改善基礎設施（教學樓、打井、辦電等）、農(nóng)業(yè)開發(fā)、電網(wǎng)改造、服務性如聯(lián)系購種、收割，辦磚廠、建加油站、買變壓器、自來水改造、修水閘、環(huán)保設備，等等。

　　三、以公共財政理念化解農(nóng)村政府債務的措施

　　1.農(nóng)村債務化解的必要性

　　從債務本身來看，農(nóng)村債務到了治理的緊要關頭。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)對債務的依存度很高，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民個人負擔率超過了10%，這說明農(nóng)村債務已到了危險的境地，需要盡早治理。

　　從農(nóng)村政權來看，農(nóng)村債務危機使農(nóng)村政權運轉經(jīng)費缺乏。債務危機日趨嚴重，導致鄉(xiāng)村兩級組織失去了經(jīng)濟基礎，其應該行使的職能相應萎縮，甚至許多村找不到合適的人當村支書、村主任。債務危機也波及縣財政，一些縣政府也是靠借債、挪用資金度日的。債務危機導致農(nóng)村干群關系緊張，影響農(nóng)村基層政權的穩(wěn)定，在一定程度上損害了黨在人民群眾中的形象，從而動搖了國家的根基。

　　鎮(zhèn)負債7682萬元。負債的構成主要是縣鄉(xiāng)公路、中小學校、農(nóng)田水利、辦公用房等基礎設施建設形成的銀行貸款、工程欠款等。從這些債務分類中可以看出，有些債務不是縣本級能夠控制的。

　　從農(nóng)村經(jīng)濟看，債務危機會使農(nóng)村市場萎縮。農(nóng)村債務危機在減少政府公共品的提供，使鄉(xiāng)村水利年久失修，使農(nóng)村道路狀況得不到改善，干擾著農(nóng)村政府的正常工作。還債剝奪了農(nóng)村資金，削弱了農(nóng)村發(fā)展的潛力。

　　2.以公共財政理念化解農(nóng)村債務

　　消化農(nóng)村債務是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化方方面面，但農(nóng)村債務問題本身就是財政問題，所以農(nóng)村債務的化解首先要立足財政。其次，解決農(nóng)村債務問題又不能局限于財政，要站在國家整體政治、經(jīng)濟的全局來分化、瓦解，使農(nóng)村債務保持在一個適度范圍內(nèi)。

　　農(nóng)村債務化解的總體思路是分解前債、防患后債。建立防范機制，防患于未然。

　　消化村級債務的對策思考

　�。�1）凍結穩(wěn)定前債，逐步化解前債。1清理、核實所有債務，制定規(guī)劃，分類處理�；�解債務，必須知道債務的總體情況，然后才能進行整體規(guī)劃，確定具體的處理方法。對以前債務要逐一核對，防范不實債務混在其中，堅決剔除不實債務。以縣級為中心，成立債務清理小組，農(nóng)經(jīng)、財政、金融、稅務等部門派人參加，認真落實查清農(nóng)村債務情況，在提出相應債務化解措施的同時負責實施。例如，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務可按清償能力進行分類，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為完全無能力償還債務、有能力償還部分債務、完全有能力償還全部債務三類。對完全無能力償還債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在核實了其真實債務后，可以考慮由縣級財政轉移支付給予幫助。對于只能償還部分債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確其清償責任，對其確實不能償還的部分可以考慮縣級財政的資助。對于完全有能力償還債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，督促它們自己還清債務。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分類方法可用到村級債務上，村級債務也可照此辦理。2降息，依法核銷高額利息。根據(jù)中國人民銀行的合法利率，對不同來源的利息采用不同的處理方法。第一，對農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機構，可以采取減免部分利息或者連同本金的辦法，或者停息掛賬，國家對這些金融機構給予一定的稅收減免政策。第二，對合作基金會等非正式金融組織，采用降低利息或者免除利息的方法，減免部分債務。第三，對國外政府和國際金融組織的貸款利息，上級政府應視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務率，承擔相關比例的債務利息償還義務。第四，對于向私人借貸款利息采取不高于同期人行利率方法予以確認。3變現(xiàn)資產(chǎn)，以產(chǎn)權還債。清理、核實現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、村級集體資產(chǎn)，摸清家底。對現(xiàn)有的鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)，效益好的可以進行股份制改造，效益差的大膽拍賣；對閑置資產(chǎn)租賃給私人，所得的收入安排一部分用于償還債務。4清理債權，進行債權債務轉換。認真清理農(nóng)村鄉(xiāng)、村兩級的債權，核實清楚，分類處置。把農(nóng)戶歷欠稅費的數(shù)量逐一登記造冊，盡可能由欠款戶簽字認定。對困難戶、殘疾人經(jīng)村民大會或村民代表會議通過，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準后給予減免；對農(nóng)業(yè)稅及符合規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、合理的集資款等欠款，采取先掛賬的辦法，待中央允許征收歷欠的政策出臺后，分年逐步征收。對除農(nóng)戶以外的債權，加大清收的力度。以鄉(xiāng)、村集體企業(yè)名義借貸的債務，一律劃給企業(yè)，由其負責償還，企業(yè)已合并或兼并的，由接收方償還。5尋求幫助，謀求上級財政的轉移支付。分稅制實施后，中央的財力充裕，有足夠的財力幫助基層財政走出困境。建議中央財政撥出消除農(nóng)村債務專項資金，�？顚Ｓ谩Ｊ�、縣財政也相應配備適當?shù)馁Y金，用于化解農(nóng)村債務。6發(fā)展經(jīng)濟，用未來的經(jīng)濟收入化解債務。公債是延期的稅收，公債的償還最終是要靠稅收的。增收消債，是化解債務的治本之策。農(nóng)村鄉(xiāng)村要立足本地資源，因地制宜，發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)產(chǎn)品商品化比例，積極探索農(nóng)產(chǎn)品走向國際市場之路，切實增加農(nóng)民收入。積極鼓勵個體私營經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)、村兩級按市場化規(guī)則操作，不干預其生產(chǎn)經(jīng)營，督促他們照章納稅。只有鄉(xiāng)村兩級收入豐厚了，還債才有可依靠之資本。

　�。�2）按公共財政要求，建立防范機制防范后債。1轉換政府職能，按公共財政要求明確政府責任。按公共財政理念，農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級主要職能是提供農(nóng)村基礎設施和社會公共服務，興辦企業(yè)不是政府職能所包含的內(nèi)容。政府退出一般競爭性領域，對鄉(xiāng)村企業(yè)或私營經(jīng)濟乃至農(nóng)民家庭生產(chǎn)，政府只是利用經(jīng)濟杠桿進行宏觀調(diào)控，絕不可干預其事。對于以后農(nóng)村公共設施的提供可以采用“一事一議”方式進行，即項目論證由政府進行，項目是否實施的決策由農(nóng)村村民投票解決，如果村民投票通過，則向村民收費用于此項設施建設，項目完工后由村民大會驗收，多余的資金退還給群眾。不能在任何公共設施項目上欠下債務。至于政府公共服務的經(jīng)費則主要來源于農(nóng)村的商品課稅或上級財政的轉移支付。即未來在財政支出口子上排除借債的可能。2精減機構，壓縮人員，防止因人員經(jīng)費導致負債。重構縣、鄉(xiāng)政府體制，按公共財政的要求確定政府的職能部門，并進一步明確各部門編制，堅決裁減閑散、富余人員。至少把縣、鄉(xiāng)吃財政飯的人裁減60%，把一切靠向農(nóng)民收費生存而又不能為農(nóng)民服務的部門全部砍掉，把掛靠農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”全部市場化。村級干部不是公務員，上班才有補貼，不上班就是農(nóng)民。3科學決策，防范盲目決策帶來債務。可以說鄉(xiāng)村的達標、政績債都是盲目決策產(chǎn)生的。決策者為了自己的政績浪費農(nóng)村資源，建了無效項目，卻又沒有約束、制衡機制，這使得農(nóng)村債務越積越多。只有追究決策者的決策失誤責任，才能有效防范決策失誤。今后要遵循“誰決策，誰負責”的原則，由決策者承擔決策失誤的部分損失，用決策者個人的財產(chǎn)賠償。因為以前的決策只有獎勵機制，有了政績就升遷，沒有懲罰機制，這是不公平的。加強干部任期、離任審計制度、責任追究制度建設，從制度上防范債務危機。4量入為出，謹慎舉債。從財政角度看，債務是支出大于收入的壓力下產(chǎn)生的。每當財政存在支出大于收入的缺口時，政府就舉借債務以彌補這個缺口。在我國《預算法》規(guī)定地方財政收支不能有赤字，必須在平衡或略有結余的前提下，量入為出更顯得有必要。量入為出要求理財者在財政事先安排時，即在預算的過程中，就達到收支平衡。債務是非正常收入，是要用未來的資產(chǎn)償還的。地方財政在預算時不可把債務列為收入。農(nóng)村要擺正生產(chǎn)、生活、債務的關系，債務未還清的，不可舉債上項目。禁止非正規(guī)借債，免除農(nóng)民的高息負擔。堅決控制新債，把舉借新債消除在思想的萌芽中。加大各級組織、社會對農(nóng)村債務化解的監(jiān)督力度，還農(nóng)村一片祥和的天。

　　參考文獻：

　　1.浩一山，朱曉雯。云南省縣級財政困境及出路[J].經(jīng)濟問題探索，2004，（03）。

　　2.�！�濤，李　霽�？h級財政的現(xiàn)狀與創(chuàng)新[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2004，（03）。

　　3.曹正城。縣級財政為何難以走出困境[J].時代財會，2001，（08）。

　　4.宋遠洪等著。中國鄉(xiāng)村財政與公共管理研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2004.

　　5.梁　潔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因與對策分析[J].西安聯(lián)合大學學報，2004，（12）。

　　6.羊　夏。河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題透視[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2001，（12）。

　　7.任不寐。K縣鄉(xiāng)村債務檔案[J].中國改革，2003，（08）。

　　8.王慧敏，王　玲，郭玉林。農(nóng)村債務問題的思考[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2002，（05）。

　　9.宋德安。契約性、公共性與公共財政[J].財政研究，2003，（01）。